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Falsa partenza istituzionale

Un decreto legge approvato dal primo Consiglio dei ministri ha creato quattro nuovi ministeri e modificato sostanzialmente le competenze di altri. Sotto il profilo istituzionale non poteva esserci inizio peggiore. Governare non vuol dire solo fare leggi, ma assicurare continuità e coerenza a un insieme di attività svolte dallo Stato e da altri soggetti che contribuiscono ad affrontare e possibilmente risolvere un problema collettivo. Liberarsi delle regole non aumenta il margine di manovra di chi occupa posizioni di potere. Anzi, lo espone a ogni forma di pressione.

La composizione del Governo Prodi induce chi si occupa professionalmente di istituzioni pubbliche ad alcune considerazioni sconsolate.
Una premessa che non dovrebbe essere necessaria: la Costituzione della Repubblica italiana all’articolo 95 dice testualmente “La legge provvede all’ordinamento della presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri”. Ciò significa che mentre non c’è nessun limite prestabilito al numero dei ministri, quello dei cosiddetti portafogli ministeriali è predefinito per legge. La confusione che spesso i giornali fanno dimostra solo il livello di ignoranza sulle nostre istituzioni (stiamo parlando della Costituzione, mica di una oscura norma) diffuso nel paese.

Nuovi ministeri, una questione di modo

In sede di costituzione del nuovo Governo sono stati nominati diciotto ministri con portafoglio e sette senza. Poiché però i ministeri erano in tutto quattordici, con un decreto legge approvato dal primo Consiglio dei ministri ne sono stati creati quattro nuovi. Per la cronaca: Università e ricerca, Solidarietà sociale, Trasporti e Commercio internazionale.
Si tratta di una decisione senza precedenti nella storia repubblicana.
Il problema non è tanto – o solo – la moltiplicazione dei ministeri, che pure qualche problema nella funzionalità del Consiglio dei ministri la porrà. Ma è soprattutto il modo.
Nel 2001 la sinistra aveva addirittura criticato il presidente Ciampi per aver firmato il decreto legge col quale non si dava attuazione alla fusione tra ministero della Sanità e ministero del Welfare e tra ministero delle Comunicazioni e ministero delle Attività produttive. Adesso ha fatto, molto di peggio creando per decreto legge nuovi ministeri, e modificando, sempre attraverso tale strumento, in maniera molto sostanziale le competenze di altri.
C’è ovviamente un problema di costituzionalità (è un caso straordinario di necessità e d’urgenza?), c’è un problema di opportunità pratica (quali sono i benefici di separare le competenze di chi si occupa delle strade da quelli di chi si occupa delle ferrovie, porti e aeroporti?). Ma c’è in maniera molto più preoccupante una concezione dei rapporti tra politica e istituzioni, direi di più, del rapporto tra “fare politica” e “governare”, che denota una deriva pericolosa e foriera di ulteriori passaggi.
Sul primo punto non insisto. Altri meglio di me potrà argomentare sulla incostituzionalità del ricorso al decreto legge.
Il secondo punto è altrettanto importante. Quando nello stesso decreto si spezzettano le competenze del dipartimento delle politiche di sviluppo tra ministero dell’Economia, ministero dello Sviluppo economico e presidenza del Consiglio, qualcuno si è chiesto quali sono le conseguenze per i processi di programmazione degli investimenti pubblici? C’è una analisi in merito? Si sono sentiti i principali attori della politica stessa (le Regioni, ad esempio)? A nessuno è venuto il sospetto che allontanando le decisioni in materia di investimenti dalla gestione del bilancio sarà molto più difficile rispettare i programmi di spesa? Gli osservatori che hanno chiesto la riunificazione delle competenze sull’economia reale, sanno quali sono le attività concrete che vengono compiute nelle diverse sedi?

Cosa significa “governare”

Ma il punto fondamentale è il terzo. Governare non vuol dire solo fare leggi, né a maggior ragione singoli atti puntuali. Vuol dire assicurare continuità, coerenza e direzione a un insieme di attività, in parte svolte dallo Stato e in parte da altri soggetti che contribuiscono ad affrontare e possibilmente risolvere un problema collettivo. Per far questo ci vogliono qualche volta (molto meno di quanto generalmente si creda) nuove norme, ci vogliono risorse finanziarie, ma soprattutto ci vogliono persone che siano capaci di tradurre gli indirizzi in atti puntuali, in relazioni permanenti con gli altri soggetti interni ed esterni necessari all’attuazione degli obiettivi, e così via. Montare e smontare con un tratto di penna strutture organizzative senza le quali svolgere tali funzioni è impensabile, significa sostanzialmente rendere impossibile il governare.
Tutti coloro che di fronte a qualsiasi problema affermano la necessità di una scelta organizzativa (facciamo un’agenzia, facciamo un authority, eccetera) farebbero bene a riflettere sul fatto che in primo luogo tali trasformazioni hanno sempre delle conseguenze molto pratiche (quanto costa trasferire il personale alla presidenza del Consiglio?) e che comunque si tratta di processi che implicano persone, competenze, tecnologie, risorse e che come tali hanno bisogno di essere costruiti, assistiti, curati. Se non si dedica ad essi l’attenzione di cui hanno bisogno, non si ha il diritto di lamentare l’inefficienza amministrativa.
Ma forse c’è ancora di più e si tratta di una eredità avvelenata della legislatura che si è appena chiusa. Anzitutto, la convinzione che governare male non fa perdere le elezioni. Ora, a parte il fatto che Silvio Berlusconi le elezioni le ha perse (per la precisione, dato che si tende a dimenticarlo, Forza Italia ha perso quasi 2 milioni di elettori malgrado il fatto che il numero dei voti validi sia aumentato di un milione), si poteva sperare di meglio dal Governo dell’Ulivo.
Infine, forse, gioca la convinzione che liberarsi delle regole aumenta il margine di manovra di chi occupa posizioni di potere. E questo è completamente falso: non avere regole espone proprio chi occupa posizioni di potere a ogni forma di pressione da parte di tutti coloro che sono interessati a eccezioni, privilegi, interventi ad hoc, eccetera. Rende, appunto, la funzione del governare terribilmente difficile. Il precedente che è stato consumato in questa occasione sarà pagato duramente in sede di composizione di tutti i prossimi governi: non è un caso – e non è nemmeno per mera virtù repubblicana – che in quasi cinquanta anni di governi a guida democristiana una cosa di questo genere non sia mai stata fatta.
Il Governo è nato – ribadisco: dal punto di vista istituzionale – nel modo peggiore possibile. Speriamo che il futuro ci riservi qualcosa di meglio.

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  1. Matteo Olivieri

    L’esplosione dei ministeri ora. Già prima l’implosione delle compentenze: un’esperienza che abbiamo vissuto di recente nonostante l’accorpamento di Trasporti e Infastrutture. La legge obiettivo delegava infatti le procedure di valutazione di impatto ambientale ai centri di spesa togliendone la titolarità al ministero dell’Ambiente, con risultati che sono stati evidenti anche, in parte, nella vicenda della Valsusa. Se possibile il sommarsi delle competenze in poche mani di controllo può produrre ancora più danni. Immaginiamoci cosa succederà con il cambiamento delle regole: iter buroamministrativi segati a metà, la politica del provvisorio. Speriamo quindi che buoni accordi possano almeno vanificare i conflitti di competenze, visto che sulla semplificazione amministrativa e sugli iter spezzettati c’è poco da sperare.

  2. francesco murgia

    Ha ragione Bruno Dente (in apparente contrasto, tra l’altro, con Carlo Scarpa): spezzettare “le competenze del dipartimento delle politiche di sviluppo tra ministero dell’Economia, ministero dello Sviluppo economico e presidenza del Consiglio” e’ pericoloso perche’ “allontanando le decisioni in materia di investimenti dalla gestione del bilancio sarà molto più difficile rispettare i programmi di spesa”. Diventa piu’ difficile avere bilanci trasparenti strettamete associati a obiettivi (scelta) chiari e verificabili. La Francia ha appena completato una profonda riforma del bilancio che va esattamente nella direzione opposta (http://www.minefi.gouv.fr/lolf/16_1.htm).

  3. francesco

    Personalmente non condivido questi primi atti del governo prodi. La proliferazione dei ministeri contrasta con l’impianto della legge Bassanini,aumenta i conflitti di competenza, non favorisce la coesione e l’unitarietà di indirizzo politico. Vi sono dei casi in cui il passaggio di competenze lascia preludere a riforme settoriali, mi riferisco al passaggio della vigilanza sull’agenzia dei segretari al ministero delle autonomie locali.
    Iniziare con questi provvedimenti, che di fatto creano nuovi posti di potere, mi sembra in contrasto con il rinnovamento della p.a. che dovrebbe caratterizzare il governo Prodi.
    Mentre sarebbe necessario un accentramento di poteri e competenze nei ministeri anche per ragioni di spesa si assiste al principio opposto….ma soprattutto non è chiara la ratio di questi spezzettamenti di competenze se non una già vista politica di lottizzazione che speriamo essere solo una eccezione e non la regola dell’azione governativa.

  4. giuseppe pennisi

    Perfettamente d’accordo. si sta andando verso il caos amministrativo e temo che l’uso del decreto legge non sia in linea con la costituzione; dov’è la motivazione d’urgenza?

  5. venturoli massimiliano

    Sono, personalmente d’ accordo in pieno, con l’ autore dell’ articolo. Vorrei ricoradre gli ” strappi ” alla costituzione fatti dai Governi di Sinistra:
    Sfiducia ” singola ad un ministro” durante il Governo Dini, platealmente incostituzionale ( anche se non ha destato “dubbi” alla Corte Costituzionale );
    Una ” riforma quasi ” federale introdotta ( a ” colpi di maggioranza” ) che ha prodotto cnflitti di poteri, tra poteri Regionali e Centrali, continui.
    La Nostra costituzione è mistrattata, dalla politica in generale, quando durante le campagne elettorale si votano ” i canddati Premier “, quando invece la Costituzione prevede la figura del Presidente del Consiglio, che viene ” scelto ” dal parlamento( attraverso la composizione di una maggioranza, nello stesso, Parlamento).
    Altro insulto alla Costituzione, viene inferto, da ogni politico, che affermi, l’ obbligatorietà ad indire elezioni per ogni ” ribaltone ” ( che Costituzionalmente si chiama sfiducia ed è prevista senza “aloni” di negatività ).
    Da elettore di sinistra non nascondo i gravissimi errori fatti nei confronti della Costituzione, da parte della Sinistra.
    Un apello all’ intera classe dirigente:
    Se la Costituzione Italiana, non la ritenete più confacente alle necessità del Bel Paese, allora modificatela in modo oraganico e completo!!!! Lasciare una Costituzione, rigida come la nostra, disapplicata o applicata in maniera così ” fantasiosa ” è pericoloso per la democrazia dell’ Italia!!!
    Smettetela, sia i partiti di Sinistra che di Destra, di ” giocare ” con la Costituzione potrebbe creare dei vuoti di potere pericolosissimi.
    Bisogna avere il coraggio ( mi rivolgo in particolare alla maggioranza dei Partiti di Sinistra )di Proporre un Sistema Presidenziale, attraverso una proposta di Legge Costituzionale coerente ed completa!!! Quindi o riformare o applicare la norma già esistente, continuare con questi “giochi” è pericoloso.

  6. Carlo Corradini

    Le considerazioni di Dente sono difficlimente confutabili; comunque contengono molto buon senso e le condivido. Il problema ora è: ci sarà qualche autorevole esponente di Governo che le potrebbe condividere ad attuare? Altrimenti restiamo nell’alveo delle discussioni accademiche, interessanti, ma senza alcun risultato apprezabile per il bene comune. Il cittadino (?) italiano desidera ignorare, dando così conferma alle teorie berlusconiane (cultura media da studente di seconda media); vuole pilotare un aereo con la patente del triciclo. La democrazia è uno strumento delicato.

  7. franco Debenedetti

    Problemi sorgono per il rispetto, anche solo formale, dell’art.81 Cost. Nel redigere la relazione tecnica che deve dimostrare che con questo decreto non aumentano le spese a carico del bilancio, si dovrà fare qualche acrobazia e usare non poca ipocrisia. E questo anche senza calcolare che, aumentando il numero di soggetti di pari livello che interagiscono tra di loro, aumenta il numero delle interazioni, dunque il costo del processo decisionale.

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