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Mezzogiorno, prima si cambia meglio e’

L’esperienza della Nuova programmazione ha finora conseguito risultati deludenti in termini di crescita del Pil e dell’occupazione, nonché di riduzione dei divari infrastrutturali tra il Mezzogiorno e il resto del paese. Si tratta ora di accertare le cause di quel fallimento e di individuare, anche in vista della nuova legislatura e dell’avvio di un nuovo ciclo di programmazione, le correzioni necessarie da apportare alla politica di sviluppo territoriale sia sotto il profilo procedurale che sotto quello sostanziale.

Un bilancio impietoso ma realistico della politica di sviluppo a favore del Mezzogiorno è stato recentemente tracciato da Nicola Rossi nel libro Mediterraneo del Nord. La sua conclusione è che il nuovo disegno di “programmazione e riqualificazione degli investimenti pubblici” avviato nel 1998 ha prodotto scarsi o nulli benefici a fronte di costi elevatissimi, con un evidente spreco di risorse proprio laddove il loro impiego avrebbe dovuto essere più selettivo per garantire una maggiore efficacia della spesa. (1)

L’autodifesa del dipartimento

Anche per rispondere alle critiche mosse da più parti, il dipartimento per le Politiche di sviluppo del ministero dell’Economia ha presentato di recente un Documento strategico preliminare nazionale 2007-2013. Contiene alcune spiegazioni dei risultati negativi registrati, riassumibili in tre punti.
a) Vi sarebbe stato un volume di spesa in conto capitale inferiore al previsto a causa della scarsa attivazione delle cosiddette risorse ordinarie destinate alle aree depresse e, per questa via (addizionalità solo parziale tra risorse ordinarie e aggiuntive destinate al Mezzogiorno), si spiegherebbe il minore sviluppo.
b) La qualità degli interventi finanziati sarebbe stata del tutto inadeguata, scontando errori nella fase iniziale della programmazione, per quanto riguarda sia l’individuazione delle priorità e degli obiettivi che la selezione dei progetti.
c) Vi sarebbe stata, infine, una sottovalutazione dei tempi necessari a conseguire gli obiettivi.
Comunque, sempre secondo il documento, l’impianto della politica adottata nel 2000-2006 è stato sufficientemente solido e coerente, e può essere riproposto anche per il nuovo ciclo di programma, a condizione di introdurre alcuni aggiustamenti, tra cui l’unificazione in un’unica programmazione delle componenti comunitaria e nazionale della politica regionale; maggiori garanzie in merito all’addizionalità del programma (più risorse ordinarie); una più attenta selezione delle priorità; l’identificazione degli obiettivi da perseguire per molti servizi collettivi.
Tutto semplice allora? Un piccolo aggiustamento, un’operazione di maquillage e tutto è risolto? Non proprio, perché restano alcune fondamentali questioni irrisolte.

Le risorse non c’entrano

Ogni volta che compare lo spettro del fallimento dell’azione pubblica a favore del Mezzogiorno s’invoca la questione delle insufficienti risorse. Il ritornello è sempre lo stesso. Ma le risorse non c’entrano nulla. Non si riesce a spendere quelle che ci sono e maggiori risorse non si sarebbero comunque tradotte in maggiori erogazioni. Manca una seria programmazione, mancano i progetti. La capacità di impegnare le risorse è limitata. Non solo, ma un più elevato volume di spesa non garantisce certo una maggiore efficacia della stessa.
E veniamo così al cuore del problema.
La cattiva qualità degli interventi e la loro scarsa utilità è in buona misura imputabile proprio alla Nuova programmazione (e non al destino cinico e baro), che ha interpretato l’attività di programmazione essenzialmente come una procedura burocratica e formale priva di reali contenuti e di una strumentazione analitica adeguata, attribuendo un ruolo decisionale decisivo all’attività di negoziazione e agli accordi tra i soggetti coinvolti, ai mille coordinamenti e ai cento tavoli istituzionali creati per l’occasione.
Quando nel documento del Dps, a pagina 112, si afferma che “le priorità dovranno essere identificate con più coraggio del passato nei programmi delle amministrazioni attuatrici” e che tali priorità dovranno essere sostenute “da una più coraggiosa diffusione nel processo decisionale di una cultura della valutazione”, si ammette implicitamente che finora non sono stati attivati gli strumenti propri della programmazione. L’assenza di analisi e valutazioni ha svuotato di contenuto i piani, favorendo scelte distorte e opportunistiche nella individuazione dei progetti. (2)
Si pone ora il seguente interrogativo: come è possibile restituire “qualità” alla spesa senza rovesciare l’intera impostazione data dal Dps ai programmi e alle procedure di assunzione delle decisioni? L’aver sviluppato una capacità concertativa-negoziale funzionale ad assicurare determinati livelli di spesa non consente un’automatica riconversione nella diffusione di strumenti di analisi di piano e di valutazione degli interventi. Anzi, è proprio la superfetazione burocratica-concertativa messa in atto a impedire quel processo e a favorire la scarsa efficacia e qualità della spesa.
È dunque una colpa (grave) del Dps aver omesso di intervenire sulle sole cose rilevanti nell’ambito del processo di programmazione, lasciando credere che fosse ammissibile predisporre piani vuoti e ricorrere ai progetti sponda, perché altri e più importanti erano comunque i reali “luoghi delle decisioni”. E proprio ciò ha determinato il fatto che, nella sostanza, non vi sia stata alcuna soluzione di continuità con i cicli di programmazione precedenti alla Nuova programmazione: stessi progetti frammentati, spesso inutili, stessa sovrapposizione tra progetti finanziati con risorse ordinarie e quelli finanziati risorse comunitarie; stessi ritardi nella spesa.
Insomma, un fallimento. E non da poco visto le forze le energie e i soldi investiti nell’impresa.
E sebbene il Dps consideri il proprio documento come un esercizio di autovalutazione, troppe domande restano inevase. Perché non è stata fatta inizialmente un’analisi dei fabbisogni infrastrutturali a livello nazionale e locale? Se come si sostiene sono stati individuati fin dall’inizio obiettivi specifici correttamente quantificati perché non si riporta il confronto tra le previsione iniziali e quelle finali (o i risultati attesi ad oggi)? Quali sono state le procedure di identificazione delle priorità e di selezione degli interventi? Perché non sono stati individuati parametri e standard nazionali relativamente a tipologie di servizi e a specifiche infrastrutture? Quante valutazioni sono state fatte dalle unità di valutazione centrale e da quelle regionali? Perché non è stato presentato un quadro che consentisse di verificare le variazioni apportate nella programmazione finanziaria nel corso del tempo con le relative cause? Quanti e quali interventi sono stati inseriti nei piani in forma di overbooking al solo scopo di sostituire iniziative che non partivano e per accelerare la spesa, con chiare conseguenze negative sull’addizionalità della spesa stessa? (3) Perché non sono state messe a punto grandi iniziative a regia nazionale o regionale concentrando sforzi e risorse anziché disperdere i finanziamenti disponibili in mille rivoli? (4)
E proprio la mancanza di risposte a questi interrogativi e la mancata ammissione di colpe ed errori da parte di chi è stato maggiormente responsabile dell’intero processo di pianificazione non fa intravedere niente di buono e prelude alla reiterazione degli stessi errori nel nuovo ciclo di programma.

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(1) Mediterraneo del Nord, Laterza, 2005. Scrive Rossi: “le politiche regionali degli ultimi anni non hanno generato ‘sviluppo e occupazione’, come nelle originarie nobili intenzioni ma, molto più semplicemente, hanno dato luogo a un utilizzo altamente inefficiente delle risorse. Per essere franchi: a un imperdonabile spreco. Per chi ama gli slogan, l’esperienza della ‘nuova programmazione’ potrebbe essere riassunta in una frase: prendi uno e paghi sei”. (p. 46).
(2) Tra le scelte “tragiche” avallate dal Dps va ricordata la decisione di inserire nei piani comunitari quei progetti (cosiddetti “sponda”) già finanziati con risorse ordinarie, al solo scopo di aumentare il livello di spesa, ma a scapito dell’addizionalità della spesa.
(3) Il problema dell’addizionalità non riguarda solo o tanto lo scarso impegno finanziario delle politica ordinaria, ma soprattutto il non aver regolamentato l’uso dei progetti sponda che sono un’importante causa della mancata aggiuntività della spesa nei tempi previsti.
(4) Come per tutti i quiz che si rispettano, si riportano di seguito le risposte esatte: l’analisi dei fabbisogni è stata considerata poco rilevante rispetto alle richieste da parte di amministrazioni e lobby; gli obiettivi iniziali sono stati mal formulati e quindi sono poco significativi; procedure assiomatiche di individuazione delle priorità; parametri e standard sono stati considerati troppo vincolanti; nessuna valutazione è stata fatta dalle unità di valutazione; le continue variazioni della programmazione finanziaria, se pubblicizzate, avrebbero messo in discussione la capacità programmatoria del Dps; nei primi anni sono stati finanziati quasi esclusivamente “progetti sponda” a dimostrazione che la mancata programmazione equivale a mancata addizionalità; come sempre, è meglio accontentare un po’ tutti attraverso una distribuzione delle risorse “equilibrata”.

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Sommario 20 febbraio 2006

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Le priorità della politica economica

  1. Francesco Sprovieri

    Sono un attento osservatore delle politiche per lo sviluppo che si sono attuate nel nostro paese dalla fine degli anni ’80 ad oggi. Quanto è accaduto è stato efficacemente rappresentato dagli articoli del Dr. Virno ed è proprio l’ultimo che mi spinge a fare alcune ulteriori riflessioni tese ad avvalorare quanto da lui esposto: a normativa in materia di sviluppo delle aree svantaggiate ha subito continue modifiche e rimaneggiamenti, non solo per meglio rispondere alla normativa comunitaria che, ormai, sin dalla programmazione 1994-1999, rende indispensabile il rispetto delle regole dettate dalla Commissione in materia di concorrenza e di aiuti, ma anche per rispondere ad esigenze particolari o alla fantasia del Legislatore che sembra sempre alla ricerca di nuovi strumenti e nuove strutture senza preoccuparsi dei risultati e di valutarne la portata.Il Dipartimento per le politiche di coesione, che pure sostiene di non gestire risorse in quanto esse sono affidate prevalentemente alle Regioni, esercita di fatto una forte politica di condizionamento delle scelte che spesso dimostra uno scarso senso pratico ed un eccessivo ricorso a forme di assistenza e supporto da parte di professionisti e organismi che si limitano a svolgere analisi ed elaborare ricette che restano lettera morta. Per quanto riguarda il cofinanziamento delle risorse ordinariamente stanziate che non sarebbero aggiuntive, come richiesto dalla UE trovo scandaloso che si continuino ad inventare nuovi strumenti espressamente volti allo sviluppo e anche compatibili con la normativa comunitaria, ma per i quali non si vuole proporre il cofinanziamento o perché gestiti a livello centrale da altri dicasteri, diversi da quello dell’Economia o perché si è preferito attribuire alle Regioni la scelta di ricorrere in modo diffusivo al c.d. “de minimis” che evita di confrontarsi con Bruxelles ma che ripropone una modalità di intervento “a pioggia” che non si traduce in sviluppo.

  2. Mario Martelli

    L’articolo è molto forte e diretto e riesce a dare corpo a una sensazione che si è andata via via rafforzando in taluni di coloro che sono stati coinvolti negli esercizi di programmazione dal 1998 in avanti: la rilevazione di una rinuncia progressiva all’utilizzo di strumenti adeguati di analisi economica nella valutazione ex ante delle operazioni, fatto questo del tutto coerente con una interpretazione dell’attività di programmazione essenzialmente come “una procedura burocratica e formale priva di reali contenuti … che attribuisce un ruolo decisionale decisivo all’attività di negoziazione e agli accordi tra i soggetti coinvolti” che diventano paradossalmente uno di quegli intermediari professionali che “campano” di programmazione e intermediazione di fondi e che sono additati dallo stesso DSN come fattori di freno allo sviluppo locale. A queste condizioni il maquillage del DSN non serve ma piuttosto occorrerebbe e sarebbe meritorio accendere “un’opzione di differimento”, corredandosi di maggiori informazioni attraverso un ritorno serio alla valutazione economica ex-ante.

  3. Monika Mura

    Ho letto con molto interesse l’articolo del Dr. Virno, che ben delinea la falsa rottura tra la vecchia e la nuova programmazione. Faccio parte degli operatori di sviluppo locale dell’ultima generazione, quelli formati con la programmazione 2000-2006 dei fondi strutturali, e posso confermare che anche al di fuori degli organi centrali si tende a credere che la nuova programmazione abbia portato un cambiamento che nessuno ha pero’ dimostrato. Il Dr. Virno ha citato piu’ volte la mancanza di valutazione dei risultati conseguiti. Premesso che concordo con quest’affermazione, aggiungerei che non solo le varie unita’ di valutazione di fatto non valutano (vedi nuclei di valutazione, spesso composti da finti esperti), ma anche che i cosiddetti valutatori indipendenti di fatto non valutano, ma cercano di compiacere i loro committenti. Questo forse non spiega tutto il problema, ma a mio avviso una cultura della valutazione seria potrebbe permettere di raggiungere meglio gli obiettivi di sviluppo.

  4. mauro masselli

    Premetto che non ho letto il libro di Rossi e quindi le mie considerazioni sono basate solo sull’articolo che leggo solo ora. Al di là del giudizio sull’esperienza del Dipartimento per le Politiche di Sviluppo (ritengo comunque che una analisi più articolata sarebbe utile per identificarne i limiti, gli errori e anche le cose positive, in modo da sbagliare di meno nel futuro), l’articolo mi ha suggerito alcune riflessioni e domande. Qual è e quale potrebbe essere realisticamente il rapporto tra politica e spesa, soprattutto a livello locale? Come realizzare un rapporto più virtuoso fra i due termini del problema? L’autonomia regionale è un fatto irreversibile o per gli investimenti pubblici si può pensare a limiti e supervisioni dal centro? Come attrezzare le Amministrazioni, incluse quelle centrali, a funzioni tecniche elevate? Qual è il rapporto tra tecnica e politica? Ed in particolare, poiché alla base della programmazione e gestione dei programmi di investimento, c’è il trattamento dell’informazione (statistiche e monitoraggi) è sufficiente l’attuale attenzione dei politici, dei media, dei think-thank verso tali funzioni tecniche sia a livello nazionale sia locale? L’apparato concertativo/negoziale è solo un peso ed una inefficienza del sistema o può essere anche una garanzia di trasparenza ed un contrappeso a decisioni “di parte”? è anche una risorsa dello sviluppo o solo un freno? Ed infine, qual è il rapporto tra gli aspetti sociologici e culturali del sud (e non solo) e lo sviluppo?

  5. JMK

    Ho letto con interesse l’articolo del Dott. Virno che conosco e apprezzo come valido consulente e professionista oltre che come cultore della materia in termini di politiche di investimento e sviluppo. Purtroppo, la mia pluriennale vicinanza con le politiche di coesione e sviluppo in favore di diverse aree di Italia ed Europa, a partire dall’ormai lontano 1988, mi portano a dissentire su quasi tutto quanto lui afferma, se si esclude la tesi sostanzialmente inattaccabile che, fortunatamente, il problema non è rintracciabile nella quantità di risorse.

    Mi riprometto, se Lavoce vorrà pubblicarlo, di estendere queste considerazioni ad un più ampio articolo, riassumento in questa sede le principali tesi della mia argomentazione.
    Il libro di Rossi è interessante in quanto provocatorio ma sconclusionato e illogico in quanto ad argomentazioni economiche e politico-economiche, oltre ad essere velleitario in termini di proposta. Questa affermazione, che in breve argomenterò, è molto condivisa, credo, dagli studiosi attenti a questo tema, ma poco difesa a causa, ritengo, di una insopprimibile sensazione di colpa relativa alle ragioni, alla realtà e al futuro delle politiche di coesione per il mezzogiorno d’Italia. I risultati sono effettivamente inferiori alle attese e non c’è stata una diffusa crescita della classe dirigente locale che si doveva e poteva accompagnare al decentramento della azione programmatoria e amministrativa. Questo porta coloro che hanno condiviso molte delle argomentazioni della cosiddetta Nuova Programmazione ha non intervenire pubblicamente contro queste deboli argomentazioni e a sentirsi in colpa per l’accaduto. Tutto comprensibile ma inefficace per la costruizione di una opinione corretta sull’esperienza, fatta di luci e obre, relativa agli anni 1997-2006, ovvero agli anni nei quali questo modello di programmazione ha veramente potuto provare ad essere attuato.

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