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Il “quasi-mercato” dei professori

La qualità degli insegnanti e dell’insegnamento svolge un ruolo cruciale nel determinare gli esiti scolastici degli studenti. Ma come motivare i docenti più bravi? Nel Regno Unito la contrattazione collettiva è stata sostituita da un sistema di retribuzione fondato su un esplicito meccanismo di classificazione delle scuole. Anche da noi si dovrebbero ridurre le posizioni di rendita, premiando le istituzioni più efficaci e gli insegnanti migliori. Mentre la contrattazione collettiva dovrebbe concentrarsi sulla determinazione di condizioni di base eguali per tutti.

È un fatto acquisito che la scuola italiana – fatta eccezione l’università – combini un livello di spesa pubblica perlomeno pari allo standard dei paesi Ocse con un insieme di risultati del tutto scoraggianti, sia in termini di abbandono scolastico che di punteggi ottenuti in test internazionali sulle competenze maturate. (1) Mentre molti sottolineano come il legame tra risorse spese e risultati sia spesso flebile, c’è comunque un consenso crescente sul fatto che la qualità degli insegnanti e dell’insegnamento svolga un ruolo cruciale nel determinare gli esiti scolastici. (2)

Cosa fanno gli altri

Attrarre, mantenere, e motivare insegnanti di qualità non è un compito facile, e più di un paese in ambito Ocse ha già cominciato a fare passi importanti in questa direzione, attraverso schemi di valutazione degli studenti e, indirettamente, dei docenti, e incentivi che premino gli insegnanti più meritevoli e penalizzino quelli meno efficaci.
Negli Stati Uniti esistono diverse esperienze – in Kentucky, Texas, Carolina del Sud – che hanno introdotto sistemi di incentivazione individuale (collegata a misure della performance del singolo docente) e di gruppo(basata sui risultati medi della scuola di appartenenza). Altri ne sono stati sperimentati con successo in Israele, e sistemi che legano la retribuzione del docente a una qualche misura di produttività esistono anche in Francia, Germania, Australia e Corea.
Mentre si possono esprimere perplessità su schemi di incentivo di tipo meramente monetario, perché possono distorcere l’azione dei docenti in direzioni non desiderate, o perché si basano su indicatori di produttività individuale spesso difficili da misurare con precisione, nel complesso, il ruolo di tali strumenti nel migliorare le prestazioni degli insegnanti è ritenuta positivo.

Un confronto Italia-Regno Unito

Come viene affrontato questo delicato tema nel nostro paese? Per capire, è utile un parallelo con un’esperienza vicina, quella inglese. Agli inizi degli anni Novanta, la pubblica amministrazione italiana, e quindi anche la scuola, è stata coinvolta in una importante riforma, che tra le altre cose ha assoggettato il rapporto dei dipendenti pubblici alle regole del diritto privato: cioè al contratto individuale e, soprattutto, collettivo. Nell’ottica della riforma, questo passaggio avrebbe dovuto aumentare l’efficienza nell’utilizzo delle risorse pubbliche.
In Inghilterra, invece, a partire dal 1991, la contrattazione collettiva sulle retribuzioni degli insegnanti è stata sostituita da un meccanismo in cui il Governo decide sui trattamenti economici dei docenti avvalendosi di un organismo consultivo indipendente, lo School Teachers Review Body, nel quale anche le organizzazioni degli insegnanti sono rappresentate.
Il “quasi – mercato” dell’istruzione inglese fa perno su un esplicito meccanismo di classificazione delle scuole in base alla performance degli studenti iscritti – le cosiddette “league tables” – e sull’utilizzo di test standardizzati sul territorio nazionale, che i ragazzi sostengono a 7, 11, 14 e 16 anni. Nel 1998 il Governo laburista ha poi introdotto, nonostante le resistenze sindacali, una forma esplicita di incentivo monetario per i docenti inglesi. È il cosiddetto Performance Threshold: docenti meritevoli che si trovino in certe condizioni di anzianità possono accedere, sulla base di una valutazione esterna e interna, a un consistente premio retributivo, vicino al 20 per cento dello stipendio annuo, e a una scala di incrementi retributivi differenziata rispetto a quella normale. Studi molto recenti hanno fatto una prima valutazione di questa politica, concludendo che gli esiti sui risultati degli studenti sono stati positivi. (3)
In Italia, il contratto collettivo prevede sia la corresponsione di uno stipendio “tabellare”, fondato sostanzialmente sull’anzianità di servizio, sia la corresponsione di “eventuali assegni ad personam”. Questi ultimi potrebbero in teoria preludere all’introduzione di una forma di incentivazione individuale. In realtà, il contratto di comparto non dà alcuna ulteriore indicazione circa le condizioni per l’erogazione di tali assegni, perché la norma non specifica limiti o criteri per l’attribuzione. Quindi gli assegni ad personam, seppure in astratto ammessi dalla contrattazione a livello nazionale, nella pratica non possono essere oggetto di un accordo fra la singola scuola e il singolo insegnante. (4)
Mentre la contrattazione collettiva può avere un ruolo importante nel fornire alcune garanzie di base e nello stabilire minimi retributivi uguali per tutti, essa mal si presta a disegnare incentivi individuali o di istituto e sistemi di valutazione basati su criteri il più possibile oggettivi. La contrattazione collettiva non è il luogo adeguato perché il ruolo fondamentale del sindacato è quello di ridurre e possibilmente eliminare le differenze nelle condizioni lavorative degli iscritti, sia all’interno di una scuola che tra scuole. Lo dimostra l’esperienza del 1999, quando si era tentata l’introduzione di un sistema premiante, mai decollato, a favore dei docenti che si dimostrassero più qualificati nel corso di una prova concorsuale. (5)
Riteniamo che una migliore efficienza ed efficacia nella gestione della scuola italiana necessiti di “quasi – mercati”, di meccanismi cioè che consentano di ridurre le posizioni di rendita, premiando le istituzioni più capaci e penalizzando quelle che lo sono di meno. Come mostra l’esperienza inglese, la contrattazione collettiva dovrebbe fare un passo indietro, e concentrarsi sulla determinazione di condizioni di base eguali per tutti. Oltre tali condizioni, altri elementi dovrebbero contare: la legge della domanda e dell’offerta di discipline scolastiche, la competizione tra istituti per le risorse, la diffusione dell’informazione sulla qualità di tali istituzioni, e la scelta consapevole e informata dei genitori. (6)

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(1) Si veda ad esempio l’indagine Pisa 2003 dell’Ocse.

(2) L’Ocse ha recentemente passato in rassegna l’evidenza empirica internazionale sul tema. Si veda Oecd, “Teachers Matter”, Parigi, 2004.

(3) Si veda ad esempio il lavoro di Atkinson, A., Burgess, S., Croxson, B., Gregg, P., Propper, C., Slater, H. e Wilson, D., 2004, “Evaluating the impact of performance related pay for teachers in England”, Cmpo Working paper 113, Bristol

(4) Infatti, se è vero che l’articolo 2, comma 3, del decreto n. 165 ammette trattamenti economici individuali, lo stesso articolo impone che le “condizioni” per la stipulazione siano predeterminate in via generale e astratta. Il contratto collettivo di comparto 2001-2005 prevedeva all’articolo 22 (intenti comuni) la costituzione di una commissione di studio, con il compito di aprire la strada all’introduzione di meccanismi di carriera professionali, connessi in qualche modo a un sistema di valutazione del sistema scolastico che valorizzi le specifiche professionalità. Ciò nonostante, il recente rinnovo della parte economica del contratto collettivo di comparto non ha introdotto nulla in merito alla valorizzazione della professionalità del singolo docente, limitandosi a ripartire con effetto retroattivo aumenti legati alla mera anzianità di carriera ed erogando al personale docente, come quota aggiuntiva, una indennità una tantum pari a 81 euro, proporzionata al servizio reso nel 2004 da ciascuno.

(5) Si veda il contratto collettivo nazionale per il comparto scuola del 1998 2001, art. 22 “Trattamento economico connesso allo sviluppo della professione docente”.

(6) Per una discussione più approfondita si veda Brunello, G. e Topo, A., 2006, La disciplina del rapporto di lavoro degli insegnanti: esperienze a confronto, in via di stampa su “Rivista italiana di diritto del lavoro”.

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15 commenti

  1. Alessandro Figà-Talamanca

    Un sistema che “premi” gli insegnanti più produttivi è molto difficile da attuare e si presta a distorsioni, ad esempio quella di premiare gli insegnanti delle scuole che riescono ad attrarre gli studenti migliori (cioè i più ricchi) e ad evitare studenti “difficili”. Inoltre è dubbia la sua influenza sul reclutamento. Uno strumento più semplice e meno costoso per attrarre i giovani più capaci alla professione di insegnante è quello di finanziare totalmente gli studi per conseguire le lauree (o con il sistema presente, le specializzazioni) destinate all’insegnamento. Si potrebbe anche agire attraverso consistenti “prestiti”, con l’intesa che la restituzione del prestito non sia dovuta da parte di chi insegna per un certo numero di anni nella scuola. E’ anche necessario reclutare stabilmente subito dopo la formazione, per evitare che l’insegnamento sia riservato solo a chi non riesce a trovare altro lavoro.

    • La redazione

      Nell’esperienza anglosassone c’è molta attenzione a distinguere il contributo dei docenti alla performance degli studenti dal contributo di altri fattori, come ad esempio il diverso contesto economico e sociale. Si tratta del metodo del “valore aggiunto”, che si basa anche su sofisticati strumenti statistici. E’ un metodo difficile da applicare, ma si può provare.

  2. Tritto Franco

    L’attuale situazione della scuola italiana a livello di scuola media superiore è drammatica. L’aver voluto introdurre da parte di questo governo (ma anche dei precedenti) delle iper garanzie di salvaguardia del successo scolastico degli studenti rende del tutto inutile qualsiasi forma di controllo sulla qualità dei docenti e conseguentemente rende del tutto impossibile quantificare diversi livelli di retribuzione in base alla qualità dell’insegnamento. Bisognerebbe restituire ai docenti dignità professionale in quanto professionisti in grado di valutare la qualità degli studenti che, introdotti nella società e nel mondo del lavoro o anche negli studi universitari, riescano in numero maggiore o minore a trovare una collocazione professionale degna dell’istituzione da cui provengono rispetto ad altre istituzioni scolastiche. Questo potrebbe essere un metodo di valutazione oggettivo della qualità dell’isegnamento.

    • La redazione

      E’ chiaro che non è possibile valutare i docenti se non si adottano criteri il più possibile standardizzati di valutazione degli studenti e delle scuole. Peraltro, gli incentivi funzionano in strutture meritocratiche.

  3. Giovanni Federico

    Il quasi-mercato inglese può funzionare perchè i test finali (equivalenti alla nostra maturità) sono gestiti a livello nazionale da un organismo di valutazione indipendente. Sarebbe quindi necessario introdurre un meccanismo simile anche in Italia. Altrimenti, chi impedirebbe ai professori di dare a tutti i propri allievei il massimo dei voti? Mi sembra che le recenti iniziative del ministero vadano però nella direzione opposta – con il totale depotenziamento dell’esame di maturità attraverso l’abolizione dei commissari esterni
    Cordiali saluti
    Giovanni Federico

  4. Alessandro Albertin

    Gli stipendi degli insegnanti della scuola italiana sono obiettivamente bassi.
    Ne segue che, salvo poche e lodevoli eccezioni, chi sceglie di insegnare lo fa o perché non trova di meglio o perché svolge un secondo lavoro: libera professione, gestione della casa (mamma, ecc.), aiutante “in nero” nell’attività del coniuge.
    Per poter pagare meglio i meritevoli, escludendo un improbabile aumento dei finanziamenti alla scuola, si dovrebbe ridurre ulteriormente lo stipendio “base” riducendo di conseguenza il livello “medio” della qualità dell’insegnamento ed aumentando ulteriormente il tasso di “menefreghismo”.

    • La redazione

      Secondo l’OCSE gli stipendi degli insegnanti italiani non sono poi così bassi se rapportati al numero di ore di lavoro.

  5. massimo paradiso

    Il quasi mercato dell’istruzione che gli autori propongono non solo dovrebbe risolvere le inefficienze nella selezione di uno dei fattori di produzione – i docenti – ma, va da sé, pure dovrebbe estendere i suoi effetti benefici alla selezione delle discipline, alla attrazione delle risorse verso le scuole più meritevoli, alla risoluzione delle asimmetrie informative tra produttori e consumatori di istruzione.
    In questo brave new world ipotizzando che davvero basti incentivare gli insegnanti per migliorarne l’efficienza – essendo così volontariamente ciechi innanzi ai correnti meccanismi della formazione e del primo reclutamento degli insegnanti italiani -un problema comunque rimarrebbe: quello distributivo, che è tutto nelle differenze tra studenti determinate dal loro background familiare, dalla regione e dall’area urbana di provenienza: perche’ si sa (e un articolo di Checchi e Peragine sul La voce bene lo dice, come pure qualcosa diceva altrove un articolo dello stesso Brunello) che tutto ciò conta. E contando non resta che accettarle queste differenze, in un mercato dell’istruzione in cui una scuola del Nord continuerà a fare meglio che una del Sud (perché esiste una osservata disparità di dotazioni strutturali ed una osservata disparità nella spesa delle famiglie per l’istruzione dei propri figli), ma anche una scuola del centro di una grande città qualunque continuerà a fare meglio di una scuola di periferia (perché le scuole migliori è lì che prevalentemente si concentrano): è la logica del mercato che lo vuole, sebbene questa logica, è il caso di ricordarlo, si possa applicare senza preoccupazione dei fallimenti di mercato ai soli beni e servizi privati: tra i quali evidentemente gli autori collocano l’istruzione (pubblica).

    • La redazione

      Risposta: siamo del tutto d’accordo. Anche in sistemi con valutazioni standard, esiste il problema di attenuare la possibilità di comportamenti non congruenti con l’obiettivo del sistema di incentivo. Si veda ad esempio Jacob, B., e Levitt, S., 2003, Rotten apples: an investigation of the prevalence and predictions of teacher cheating, The Quarterly Journal of Economics, 118, 843-878

  6. antonio gasperi

    Solo due brevi osservazioni ad un articolo che meriterebbe ben altro.
    1) evidentemente non conosco bene il mondo anglosassone, però non riesco a vederlo così vicino: mi pare ad esempio che lì abbiano già iniziato a risalire la china del disastro scolastico, mentre noi siamo ben lontani dal “punto di svolta inferiore”. Nel merito mi chiedo se lo STRB sia un organismo di civil law, e a che titolo partecipano le associazioni professionali. Come gli autori ben sanno, in Italia queste ultime faticano a vivere, soprattutto a causa di sindacati che … non arretrano. Aggiungo che, come sottolinea il prof. Gros nella vostra home page, si deve guardare l’efficienza di tutta la PA, e anche qui il paragone con l’Inghilterra si allontana.
    2) mi va bene che l’istruzione abbia un mercato, purchè sia chiaro che abbiamo a che fare con un “experience good” quanto alla sua componente di prodotto (le performance cognitive e poi lavorative) e di “creedence good” quanto alla componente di processo (l’educazione civile ed umana). Se è così la diffusione dell’informazione sulla qualità degli insegnanti, pur indispensabile, non può eliminare le asimmetrie informative nei confronti della “domanda”: van bene le agenzie di rating – purchè siano affidabili – ma credo che in Italia ci vogliano anche barriere all’entrata dal lato dell’offerta. Mi permetto di segnalare in proposito due miei contributi su Professione Docente – mensile Gilda Insegnanti – di sett. e ott. 2005.
    Grazie dell’ospitalità e distinti saluti
    Antonio Gasperi

  7. andrea ferraretto

    Da cinque anni sono docente, a contratto, presso l’Università di Camerino, per l’insegnamento di analisi economica dell’ambiente. l’Università di Camerino, con la scuola di specializzazione in gestione dell’ambiente e delle aree protette, successivamente trasformata in laurea specialistica, è una delle poche sedi universitarie che ha deciso di investire nella formazione di figure tecniche specializzate nella gestione del patrimonio naturale. Giungono a Camerino, per frequentare il corso, studenti di tutte le regioni italiane, attratti dalla possibilità di acquisire competenze in una materia che dovrebbe garantire uno sbocco professionale. Purtroppo, dal 2004, l’Università non è più in grado di garantire una seppur minima remunerazione per i docenti incaricati per cui ho accettato di continuare a svolgere il mio corso senza alcun compenso. Continuo a farlo perché sono convinto della necessità di formare persone competenti e garantire un futuro sostenibile per il nostro Paese. Si tratta di una scelta di impegno civile, frutto anche dell’entusiasmo che attorno ai temi della conservazione della natura è stato creato da Franco Pedrotti, direttore del corso di laurea, uno dei pochi scienziati italiani che si sono dedicati a questa disciplina.Viene però da chiedersi quanto questo impegno ed entusiasmo possano essere sufficienti per svolgere al meglio il proprio compito, se gli studenti meritino di dover frequentare un corso universitario svolto da docenti “volontari”. Servirebbe ben altro: un rafforzamento del sistema formativo e uno scambio continuo tra università e contesto economico. Oggi la realtà è ben diversa: spesso a un laureato specializzato in gestione dell’ambiente e delle aree protette si preferisce scegliere in base all’appartenenza politica, senza badare troppo alle competenze tecniche e alla motivazione. Manca una programmazione che individui profili, sbocchi e professionalità: d’altronde la scelta è chiara, fatta di demotivazione, abbandono e svilimento.

  8. gianfranco giovannone

    1) E’ singolare che si proponga come esempio virtuoso il Regno Unito, dove, a detta degli stessi intellettuali inglesi, la scuola versa in condizioni disastrose, nonostante la Performance Threshold e i tentativi disperati di Tony Blair di arginare la situazione.
    2) Ad alcuni lettori che obiettavano che è difficile che funzioni senza distorsioni un sistema che premierebbe le scuole che riescono ad attrarre gli studenti migliori (e cioè i più ricchi) e ad evitare studenti “difficili, gli autori rispondono che nel sistema anglosassone esisterebbero strumenti sofisticati per attenuare il diverso impatto ambientale e familisare. Mi permetto di dubitarne, e osservo che una delle risultanze meno contestabili del rapporto OCSE-PISA è proprio l’estrema eterogeneità dei risultati, macroscopica ad esempio quella tra il nostro Meridione e il resto del Paese.
    3) A un lettore che sosteneva che gli stipendi italiani sono oggettivamente bassi e che per pagare meglio i meritevoli si dovrebbe ridurre lo stipendio “base” di tutti, gli autori rispondono: secondo l’OCSE gli stipendi degli insegnanti italiani non sono poi così bassi se rapportati al numero di ore di lavoro. In base ai dati in mio possesso, riportati da Norberto Bottani questo è semplicemente falso: l’orario di cattedra, pur con qualche vistosa eccezione, si aggira in tutti i paesi OCSE sulle 18 ore come da noi, mentre gli stipendi, simili a livello iniziale, si differenziano spaventosamente dopo 15 anni di servizio, facendoci precipitare agli ultimi posti tra i Paesi Ocse.

    • La redazione

      1) Certo, gli inglesi vogliono migliorare la loro scuola, ma ci sembra che non siano così messi male, almeno rispetto a noi. L’indagine PISA 2000 dell’OECD mostra che le scuole inglesi hanno risultati superiori alla media OECD nelle capacità di lettura, nelle competenze matematiche e scientifiche, mentre l’Italia sta sotto la media. Si veda OECD, Knowledge and Skills for Life, Paris, 2001.

      2) Ci riferiamo al fatto che nei paesi anglosassoni è diffuso il tentativo di depurare i risultati dei tests standardizzati dal ruolo rilevante giocato dalle condizioni familiari di origine. Si tratta del metodo del lavoro aggiunto, che illustriamo più in dettaglio nel lavoro a cui si ispira il nostro articolo. Siamo d’accordo che merito e condizioni familiari siano correlati, ma non siamo così sicuri che gli studenti migliori siano sempre i più ricchi. Le analisi delle scuole private italiane mostrano semmai che spesso la qualità media di queste scuole è bassa, anche se il reddito medio degli iscritti è alto.

      3) La Tabella 30 del rapporto OCSE “Attirare, formare e mantenere i migliori insegnanti” mostra come la retribuzione oraria degli insegnanti nel 2000 fosse pressoché uguale alla media OCSE e alla media UE per quanto riguarda la scuola media, indipendentemente dall’anzianità di servizio. Per la scuola elementare e superiore, non c’è differenza apprezzabile nelle retribuzioni iniziali, e qualche differenza alla fine della carriera. Non conosciamo i dati di Boitani, se l’autore ce li illustra saremo ben lieti di prenderne atto.

  9. gianfranco giovannone

    I dati di Norberto Bottani sono reperibili in Professoressa Addio, il mulino 1994. Si tratta di dati non recentissimi, ma non ho motivo di ritenere che i rapporti tra le retribuzioni dei docenti nei vari paesi siano cambiati radicalmente. Per quanto riguarda la scuola secondaria superiore lo stipendio massimo di un professore italiano risultava di 28.387 Ppa, mentre era di 43.071 in Germania, 45.183 in Francia, 46.512 in Austria, 45.168 in Olanda,46.512 in Belgio, fino a 70.000 in Svizzera. E tutto ciò a fronte di un monte orario settimanale sostanzialmente simile in tutta Europa, pur con qualche vistosa eccezione (Tabella 2.7 pag.75). Sarei comunque grato agli autori se potessero indicarmi come procurarmi i dati OCSE di cui scrivono perchè mi è stato chiesto di partecipare a una trasmissione radiofonica sull’argomento.

    • La redazione

      Gentile Lettore,
      i documenti dell’ocse si trovano in oecd.org. Per trovare materiale sugli insegnanti abbiamo utilizzato la parola chiave ” teachers” ma, come vedrà, può impostare la ricerca in modo più specifico.
      Grazie per l’attenzione e buon lavoro.
      adriana topo

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