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Il federalismo negato

Tanti interventi correttivi sulla spesa, tutti incapaci di cogliere i risultati sperati. Perché non hanno inciso sui nodi strutturali. A partire dalla questione della finanza locale. Vincoli di bilancio rigidi non sono credibili se gli enti locali non sono dotati di strumenti finanziari adeguati. Né possono essere imposti se la legislazione nazionale interviene continuamente sulla legislazione di dettaglio nelle competenze locali, riducendone l’autonomia di azione. Eppure, una corretta interpretazione del Titolo V offre la ricetta per affrontare strutturalmente questi problemi.

Lo spettacolo offerto dalla maggioranza di Governo in questo scorcio di legislatura è davvero desolante; ricorda l’orchestra del Titanic, impegnata a suonare polche e mazurche mentre la nave affonda. Lo si vede soprattutto dalla colpevole disattenzione sui conti pubblici: benché le prospettive diventino sempre più cupe e si moltiplichino i warning da parte delle organizzazioni internazionali, perfino l’assai modesta (dalle anticipazioni dei giornali) Finanziaria predisposta da Domenico Siniscalco è apparsa indigesta a partiti in piena fibrillazione pre-elettorale, fino a portare alle dimissioni e alla sostituzione del ministro. Si apre una fase drammatica, dai risultati non prevedibili. Può dunque essere opportuna una riflessione di maggior respiro su una delle cause strutturali dei problemi della finanza pubblica italiana. Potrebbe essere utile, se non a questo Governo, almeno a quello della prossima legislatura.

I conti pubblici

Prima di tutto è opportuno sgombrare il campo da un equivoco. L’attuale grave situazione dei conti pubblici italiani ha cause remote e non imputabili solo a questo Governo. Che semmai ha la responsabilità di non essere intervenuto per tempo, quando era ormai chiaro che la situazione economica non consentiva di portare avanti riduzioni strutturali nelle imposte e richiedeva invece interventi correttivi sulle spese. Condoni e finanza straordinaria hanno nascosto la gravità della situazione, posponendo al futuro (cioè a oggi), ma aggravandoli, i problemi. Come notano Perotti e Boeri, il tasso di crescita reale annuale della spesa corrente primaria è rimasto sostanzialmente invariato negli ultimi otto anni, equamente divisi tra governi di centrodestra e centrosinistra, a poco più del 2 per cento.
A tasso di crescita della spesa invariato, le difficoltà attuali di bilancio dipendono dal venir meno del “dividendo di Maastricht” (la riduzione della spesa di interessi sul debito pubblico) e dall’aggravarsi della situazione economica, che assieme alle riforme tributarie del centrodestra, ha ridotto le entrate fiscali strutturali (al netto, e in parte a causa, dei condoni).
Ma perché i continui interventi correttivi sulla spesa, pur varati a ripetizione in tutti questi anni, non hanno sortito gli effetti voluti? Perché si è trattato sempre di interventi finanziari di breve respiro, di per sé destinati a essere rapidamente superati. Come nel caso del famigerato “decreto taglia spese” del 2002 che appena rimosso, ha determinato un rimbalzo verso livelli di spesa ancora più elevati di quelli precedenti. In altri termini, non si è mai intervenuti sui nodi strutturali, quelli che determinano davvero il tasso di crescita effettivo delle spese pubbliche.

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Il federalismo fiscale

Tra i nodi non risolti c’è senz’altro anche quello della finanza locale. Gli enti territoriali sono responsabili di una parte consistente della spesa pubblica nazionale: il 28 per cento, circa il 14 per cento del Pil. In più, il loro ruolo è aumentato a seguito delle riforme degli anni Novanta e della riforma costituzionale del 2001, che sia pure faticosamente sta andando avanti, sul lato delle competenze, a colpi di sentenze della Corte costituzionale. Ancora, alcune delle funzioni assegnate agli enti locali sono tra quelle che suscitano maggiori preoccupazioni sul lato della tenuta dei conti (come la sanità o l’impiego pubblico locale) o che più sono centrali per lo sviluppo economico (come i trasporti locali o l’assistenza).
Una simile attribuzione di competenze avrebbe richiesto l’assegnazione di risorse adeguate e di un chiara cornice istituzionale nei rapporti tra governi. Nulla di questo è avvenuto. Anzi, con questo Governo gli spazi di autonomia tributaria effettiva si sono ridotti (con il blocco delle addizionali del 2003), e sistemi innovativi di riparto delle risorse tra governi (come il 56/2000) sono rimasti inapplicati. Emblematica è la vicenda dell’Alta Commissione di studi sul federalismo fiscale, introdotta nel 2003 con l’incarico di offrire entro tre mesi un’interpretazione autentica dell’articolo 119 del Titolo V: continuamente rinnovata, ha vivacchiato stancamente e si chiuderà finalmente il prossimo mese, senza poter offrire nemmeno un contributo scritto, in assenza di un accordo politico tra Stato e governi locali. (1)
Privi di una chiara cornice finanziaria, i rapporti tra Stato e governi locali sono andati avanti come al solito, con trasferimenti di risorse e patti di stabilità interna più o meno stringenti, a seconda delle convenienze politiche del momento e dei rapporti tra dirigenze politiche locali e nazionali. Irresponsabilità finanziaria, vincoli di bilancio soffici, crescita della spesa, conflittualità perenne sono il risultato.

Il federalismo a velocità variabile

La finanza locale italiana ha paradossalmente bisogno sia di maggior autonomia che di maggior coordinamento con quella nazionale. Vincoli di bilancio rigidi non sono credibili se gli enti locali non sono dotati di strumenti finanziari (tributari e di altro tipo) adeguati. E nessun vincolo di bilancio può essere imposto se la legislazione nazionale incide continuamente sulla legislazione di dettaglio nelle competenze locali, riducendone l’autonomia di azione.
Il Titolo V offre la ricetta per affrontare strutturalmente questi problemi: allo Stato centrale spetta la legislazione quadro e la determinazione degli standard minimi per l’offerta dei servizi, compresa l’assicurazione di ultima istanza che ciascun ente abbia le risorse necessarie per offrirli. Agli enti locali spetta la legislazione di dettaglio e la gestione dei servizi, inclusa la decisione di offrirne di più, se lo ritengono necessario, finanziandoli con risorse proprie e sottoponendosi su questo al giudizio dei propri elettori. La prima fase richiede una scelta politica chiara ed esplicita, la decisione di quali servizi possono essere offerti date le risorse disponibili. Agli enti locali spetta il resto. La contrattazione sugli stipendi del personale pubblico locale deve essere sganciata da quella nazionale; gli enti locali devono far fronte con i propri bilanci alla propria autonoma politica retributiva locale.
Questo non elimina lo spazio di azione del governo centrale. Lo Stato può intervenire con opportuni incentivi per risolvere alcuni problemi strutturali del funzionamento dei governi locali italiani che possono condurre a decisioni scorrette (per esempio, per quel che riguarda i servizi pubblici locali), così come può intervenire definendo benchmark e best practises, e sostenendo con opportuni meccanismi premianti o penalizzanti il raggiungimento di questi obbiettivi (per esempio, nel campo dei servizi sanitari). A differenza di quanto si sostiene comunemente, l’articolo 119 offre ampio spazio per l’introduzione dei meccanismi.
Né vale dire che il dualismo economico del paese non consente queste scelte: gli squilibri territoriali possono essere affrontati con chiari schemi perequativi ex post e con decisioni oculate sulle risorse tributarie da attribuire ai vari enti locali ex ante. L’importante è che questi schemi siano chiari e non continuamente ri-contrattabili alla luce delle varie esigenze politiche.
Se poi si dovesse ritenere che l’amministrazione locale di alcune aree del paese non sia pronta ad assumersi queste responsabilità (un argomento implicitamente sempre presente nel dibattito), allora è immaginabile ricorrere a forme di federalismo a velocità variabile. L’attuale articolo 116 della Costituzione lo consente e l’esempio spagnolo suggerisce che può funzionare. In questo caso, tuttavia, controlli molto più stretti dovrebbero essere imposti sulla finanza e le azioni dei governi locali che fossero o si dimostrassero incapaci di assumersi le proprie responsabilità.

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(1) Chi scrive ha fatto parte del Comitato tecnico scientifico della Alta Commissione, uno dei due comitati che doveva supportare l’Alta Commissione vera e propria. Ma il ruolo di questo Comitato è stato del tutto marginale.

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Sommario 25 Settembre 2005

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  1. antonio gasperi

    l’analisi del prof. Bordignon – mirabile per lucidità – getta una luce positiva sulla vituperata riforma del titolo V fatta negli ultimi scampoli della passata legislatura. essa infatti mostra come tale riforma preveda precisi meccanismi sia giuridici che economici per attivare un equilibrato federalismo nel nostro sfortunato paese. ora, l’attuazione della riforma del 2001 in campo scolastico – settore di cui mi occupo professionalmente – è stata affidata principalmente alla l. 53/03 ed ai suoi decreti attuativi. senza entrare nel merito dell’idea di istruzione a cui è ispierata tale legge, è un fatto innegabile che essa sia stata disegnata nel rispetto della cornice giuridica prevista dalla l. cost. 3/01 (si veda a titolo d’esempio il mantenimento presso lo Stato della definizione di norme generali e livelli essenziali di prestazione dell’istruzione ed istruzione e formazione professionale, ma qui il discorso sarebbe lungo). a questo punto sorge spontanea una domanda: quale forza politica desidera realmente la realizzazione di questo federalismo equilibrato? non il centro-destra in generale che priva di risorse finanziarie gli enti locali (v. anche il ddl finanziaria), non il centro-sinistra che sembra rifiutare aprioristicamente anche gli aspetti positivi della cd. riforma Moratti (secondo il vecchio adagio di buttar via anche il bambino con l’acqua sporca) non infine la Lega la quale ha fatto della cosiddetta devoluzione la sua stessa ragione di esistere. quali chances può avere allora nel nostro paese il federalismo, seppur in “salsa catalana”?
    distinti saluti

    • La redazione

      Lei solleva il problema dell’effettivo sostegno politico al processo di decentramento. Condivido le sue preoccupazioni. C’è stato un momento in Italia, fino diciamo all’approvazione della riforma costituzionale via referendum, in cui varie forze politiche, gruppi di interessi e l’opinione pubblica hanno sostenuto attivamente l’idea di un decentramento ordinato dei poteri; questo consenso si è ora appanato per diversi motivi, non ultimo per la pessima gestione che della riforma costituzionale è stata fatta finora. Non sono in grado di dirle se le cose cambieranno in futuro. Resta però la preoccupante e perdurante schizofrenia tra la costituzione attualmente in vigore e la pratica effettiva di governo. Questa schizofrenia non è a lungo sostenibile; prima o poi una soluzione stabile andrà trovata.

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