L’Irap è il principale tributo delle Regioni italiane. E il più criticato. Molti dei rilievi non colpiscono il bersaglio. Il problema principale del tributo come imposta regionale è la sua forte sperequazione sul territorio. Ciò ha reso difficile la costruzione di un vero sistema di federalismo fiscale. Le riforme che verranno probabilmente attuate non toccheranno questo punto. Sarebbe invece opportuno approfittare dell’occasione per ridisegnare il modello di finanziamento delle Regioni italiane.

Si moltiplicano le aspettative di un intervento governativo sull’Irap. Una volta tanto, si tratta di aspettative fondate. C’è una necessità tecnica, indotta dalla probabile decisione negativa della Corte di giustizia europea sulla compatibilità del tributo con la disciplina comunitaria sull’Iva. Ma soprattutto, c’è una necessità politica. Il neonato Governo si sente obbligato a spostare sul fronte delle imprese le facilitazioni tributarie originariamente previste per le famiglie, vista la crisi economica e la recente sconfitta elettorale. Ma come farlo?
Qui il dibattito è aperto, e la materia si configura assai complessa. Ogni riforma prefigurabile deve infatti soddisfare simultaneamente un insieme di requisiti giuridici e tecnici, ma deve anche tener conto degli effetti sul gettito, di quelli distributivi, di quelli sugli incentivi e così via. Come se non bastasse, c’è un ulteriore elemento da considerare: l’impatto sull’autonomia regionale.

Regionale, ma sperequata

In effetti, l’Irap è la principale imposta delle Regioni. Ne finanzia da sola quasi la metà delle spese e su di essa le singole Regioni godono di un’ampia autonomia, sia in termini di aliquote che di riparto dell’onere tra i contribuenti. Inoltre, l’evidenza disponibile dimostra che finché hanno potuto, le Regioni hanno effettivamente cercato di “gestire” il tributo come uno strumento distributivo e di sviluppo del territorio.
Ma l’Irap è davvero una buona imposta per degli enti territoriali? Su questo fronte, le critiche sono state tanto feroci quanto poco convincenti. (1) Il vero problema del tributo come imposta regionale è la sua fortissima sperequazione sul territorio, non sorprendente visto che la base imponibile è (una definizione del) il valore aggiunto. Per la componente “privata”, l’unica su cui le Regioni hanno spazi di manovra, la differenza tra la Regione più ricca e quella più povera in termini pro-capite raggiunge il 700 per cento. Queste differenze possono certo essere colmate dal sistema perequativo. Che però è tanto più complesso tecnicamente, e tanto più difficile da gestire politicamente, quanto maggiori sono le differenze ex ante che deve compensare. L’esperienza del decreto 56/2000 e l’incapacità della politica di proporre un sistema di federalismo fiscale convincente a quattro anni dall’approvazione del Titolo V, sono la prova provata di queste difficoltà. Dunque, qualunque intervento di riforma radicale sull’Irap deve anche farsi carico di sostituirla con un tributo che offra altrettanti margini di manovra alle Regioni e che sia nel contempo anche meno sperequato. Su questo c’è un’ampia discussione, di cui diamo conto nell’articolo a fianco.

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Le alternative concrete

In realtà, le proposte di riforma “concrete” dell’Irap di cui si parla, non comportano né una riduzione corrispondente delle spese né tanto meno una riforma radicale del tributo, ma piuttosto una sua riformulazione. Questo rende da un lato il problema più semplice, perché modifiche limitate hanno anche effetti ridotti sia sul gettito che sugli effetti distributivi della riforma. Dall’altro, lo rende anche più complesso perché richiede che comunque l’eventuale gettito perduto venga recuperato da qualche parte. Vediamo le proposte in dettaglio, seguendo lo schema di Giannini e Guerra.
L’ipotesi dello “spacchettamento” non richiede commenti particolari. Nella sua versione estrema, si tratterebbe di mantenere l’imposta cambiandone il nome. Con qualche maggiore difficoltà sul piano dei rapporti tra governi nel caso di alcune modifiche possibili (per esempio, la deducibilità dei re-introdotti contributi sul costo del lavoro) su cui non vale la pena di insistere qui, l’autonomia regionale sui nuovi tributi potrebbe essere mantenuta inalterata, così come inalterate rimarrebbero naturalmente le attuali difficoltà indotte dalla sperequazione della base imponibile. L’ipotesi di un’abolizione totale del costo del lavoro dalla base imponibile dell’Irap avrebbe invece effetti rilevanti sia sul gettito che sull’incidenza effettiva del tributo. Difficile dire per esempio in quale misura la riforma si tramuterebbe in un incremento dei profitti, dei salari o in una riduzione dei prezzi. Il problema è che, a seconda di queste diverse ipotesi di traslazione, la logica vorrebbe che la compensazione del gettito venisse ricercata su cespiti di imposta alternativi, Ires e Irpef nel primo caso, Iva nel terzo. Gli effetti redistributivi sarebbero comunque pesanti, non solo tra i percettori dei vari redditi, ma anche in termini di cadute differenziate di gettito tra le varie Regioni. In termini relativi, ne soffrirebbero di più le Regioni più ricche, non necessariamente un aspetto negativo, vista la necessità di riequilibrarne la dotazione finanziaria.
Sul piano regionale, per mantenere spazi di autonomia, la compensazione andrebbe ricercata prevalentemente sull’addizionale sull’Irpef, con tutti i caveat discussi nell’altro mio articolo. Ma sarebbe opportuno anche un incremento della compartecipazione regionale all’Iva, per avere più spazi a disposizione nel fondo perequativo per compensare gli effetti della riforma sulle Regioni.
Nel terzo caso, l’abolizione solo degli oneri contributivi dalla base imponibile dell’Irap (o del tributo che la sostituirebbe sui redditi da lavoro dipendente), il problema si presenta più agevole e una possibile soluzione, anche per quanto riguarda le Regioni, è già adombrata da Giannini e Guerra. Su questo c’è solo da notare che, mentre un innalzamento delle imposte sulle rendite finanziarie appare auspicabile in generale sia per motivi di equità che di efficienza, esso non interessa che marginalmente il problema della finanza regionale e soluzioni alternative potrebbero essere trovate. È probabile che per ragioni di gettito e di opportunità politica, le proposte di revisione dell’Irap si risolvano in una riforma limitata e che dunque limitati saranno anche gli effetti sulla finanze regionali. In un certo senso è un peccato, perché sarebbe stato opportuno che, mentre si discute di riforma dell’Irap, si cercassero anche soluzioni più soddisfacenti al problema dell’individuazione di un sistema tributario appropriato per le Regioni italiane.

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(1) Le critiche principali rivolte in passato all’Irap su questo fronte, di nuovo riprese nel dibattito di questi giorni, sono essenzialmente due: 1) l’Irap non rispetta il principio del beneficio: si tassano le imprese per finanziare un servizio alle famiglie, la sanità; 2) un’imposta territoriale sulle imprese è soggetta a fenomeni di competizione fiscale, data la mobilità delle imprese tra Regioni. Ma queste critiche non sono molto convincenti: 1) non è chiaro se l’Irap sia davvero un’imposta sulle imprese, e comunque nella sua base imponibile ci sono i redditi che vanno alle famiglie; 2) l’ampliarsi delle funzioni attribuite alle Regioni con il Titolo V e l’abolizione del vincolo di destinazione alla sanità del gettito Irap depotenzia la critica 3) la competizione fiscale nel caso dell’Irap è certamente limitata, dato che il riparto tra Regioni della base imponibile è basato su un principio di “fonte” (la distribuzione della forza lavoro sul territorio nazionale) e non di residenza. Piuttosto, da un punto di vista della validità dell’imposta come tributo regionale, più preoccupante è il problema dell’”esportazione dell’imposta”, cioè la possibilità che attraverso la traslazione dell’imposta sui prezzi, l’Irap sia esportata sui residenti di altre Regioni. Ma questa è un’altra storia.

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