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L’Aran “usa e getta”

Doveva essere la Confindustria dei datori di lavoro pubblici. Invece l’Aran è stata relegata a un ruolo solo esecutivo. Perché per il pubblico impiego la responsabilità di fatto del negoziato si è spostata sul Governo che è diventato il vero interlocutore negoziale su tutto il contratto e non solo sulle risorse complessive da destinare alla contrattazione. Anche i sindacati sono in difficoltà. Il sistema disegnato nel 1993 appare indebolito. Serve ora maggiore chiarezza sui diversi ruoli istituzionali. E meccanismi idonei per indurre a rispettarli. Guido Fantoni, attuale Presidente ARAN, risponde all’articolo.

L’Aran “usa e getta”

La legge n. 29 del 1993 “privatizzò” il rapporto di lavoro nel pubblico impiego e istituì anche l’Aran, che rappresentò una vera e propria invenzione istituzionale.

La “Confindustria” del settore pubblico

Aran sta per Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni. Non è una “authority”, quindi, bensì un ente che rappresenta le amministrazioni pubbliche nei negoziati coi sindacati. Qualcuno l’ha definita come la “Confindustria” dei datori di lavoro pubblici.  Obiettivo del legislatore era di de-politicizzare la contrattazione collettiva nel pubblico impiego e creare una distanza di sicurezza tra Governo e i tavoli contrattuali.
Prima del 1993, le risorse necessarie per i rinnovi contrattuali venivano indicate nella Legge finanziaria e successivamente il ministro del Tesoro e il ministro della Funzione pubblica avviavano le trattative coi sindacati. Raramente le indicazioni della Legge finanziaria venivano rispettate. I tetti venivano in genere sorpassati e talvolta si assisteva a una gara fra Governo e i sindacati per stabilire chi era il più generoso coi pubblici dipendenti. Quel sistema è stato cambiato, ma non tutte le procedure sono state sostituite. Le risorse necessarie per i rinnovi vanno sempre inserite nella Legge finanziaria. Il Governo però non contratta più; deve solo inviare all’Aran delle direttive (che devono essere di carattere generale) sugli obiettivi da raggiungere nella contrattazione e indicare anche il vincolo di bilancio finanziario da rispettare. Poi inizia il negoziato fra Aran e sindacati, che, per la parte economica, riguarda la modalità di distribuzione delle risorse disponibili.
Di fatto, si è consolidata anche una prassi di contrattazione, di tipo informale, fra sindacati e Governo sull’entità del “budget”da inserire nelle direttive da inviare all’Aran. Di conseguenza i tavoli negoziali sono diventati due, in successione: il primo informale e il secondo formale. Ne è derivato un sistema di contrattazione dai risvolti incerti e complicati, che incentivava comportamenti opportunistici e processi di de-responsabilizzazione istituzionale.

Condizioni disattese

Per riuscire a tenere in piedi un sistema di questo tipo occorreva che fossero rispettate alcune condizioni. Almeno due, in particolare.
La prima era che l’Aran fosse sufficientemente autorevole per far sentire la propria voce nel momento in cui correva il pericolo di essere scavalcata dal Governo, continuamente tentato di riprendersi in mano la contrattazione su tutti gli aspetti rilevanti del negoziato.
La seconda condizione era speculare rispetto alla prima: riguardava la volontà politica del Governo di resistere a questa tentazione e quindi di rispettare i ruoli istituzionali, senza approfittare della propria posizione di forza (si ricordi che il Governo nomina il presidente dell’Aran e lo può anche confermare nel ruolo). Purtroppo, queste due condizioni sono venute progressivamente a mancare. L’Aran ha continuato a svolgere con serietà e competenza un ruolo tecnico, ma sempre più di carattere esecutivo, come fosse diventata una direzione generale del ministero della Funzione pubblica. La responsabilità di fatto del negoziato si è spostata sul Governo che è diventato il vero interlocutore negoziale su tutto il contratto e non solo sulle risorse complessive da destinare alla contrattazione. Gli avvenimenti recenti e in particolare il fatto che l’ultimo contratto sia scaduto da quindici mesi, hanno ulteriormente aggravato la confusione dei ruoli sul piano istituzionale.
I sindacati, dal canto loro, mentre fino a qualche tempo fa pensavano di sfruttare l’esistenza di due tavoli di contrattazione (per rilanciare sull’uno quello che non riuscivano a ottenere sull’altro), ora si trovano in difficoltà, perché entrambi i tavoli sono come spariti. Infatti, da un lato, il Governo non ha accettato, almeno sinora, di confrontarsi col sindacato sul complesso di risorse da destinare ai rinnovi. Dall’altro lato, i sindacati trovano l’Aran praticamente “chiusa”, perché senza direttive dal Governo, i negoziati non possono nemmeno partire. Anche se, come tutti si augurano, si trovasse una soluzione al rinnovo contrattuale, è del tutto evidente che il sistema, così come era prefigurato dal legislatore riformista, esce ulteriormente indebolito da queste ultime vicende e l’Aran rischia di diventare una istituzione “usa e getta”. Se il legislatore dovesse rimetter mano al disegno del 1993, dovrebbe per lo meno porsi l’obiettivo di fare chiarezza sui diversi ruoli istituzionali da svolgere e di individuare meccanismi idonei che inducano a rispettarli.

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* E’ stato Presidente dell’ARAN.

A proposito di contratti pubblici e di ARAN, di Guido Fantoni

Poiché nel nostro paese le relazioni Sociali attraversano una fase assai critica era comprensibile che durante il periodo elettorale dal quale siamo appena usciti tenesse banco la questione del “contratto degli statali.” Ricordo, incidentalmente, che in realtà il “contratto degli statali” non esiste, esistono invece molti contratti collettivi (più di 18) che riguardano i dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni (circa 3 milioni). Insieme a quei contratti sono tornati in discussione ruolo e funzioni dell’ARAN, che è l’Agenzia che ha la rappresentanza negoziale di tutte le Pubbliche Amministrazioni.
Per la storia, vorrei anche ricordare che l’ARAN fu “inventata” negli anni ’90 all’interno di un disegno assai audace e profondamente innovativo per tentare di risolvere i problemi esplosi negli anni ’80 nel pubblico impiego, attraverso la cosiddetta privatizzazione dei rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici. Nessuno si poteva peraltro fare alcuna illusione circa il fatto che l’utilizzazione mimetica degli istituti del diritto del lavoro e sindacale del sistema privato avesse di per sé una valenza salvifica, ma poteva soltanto servire a riprodurre schemi di rapporti più funzionali, trasparenti e (perché no?) democratici. Non poteva invece risolvere due problemi assolutamente centrali: la determinazione delle risorse economiche da destinare ai contratti e la mancanza strutturale del mercato nel sistema della Pubblica Amministrazione. Chi ha dimestichezza con il mondo delle relazioni industriali sa perfettamente che la rappresentanza degli interessi al tavolo negoziale si realizza attraverso l’istituto del mandato. Il quale mandato (almeno per la parte datoriale) è sempre in mano a chi ha la responsabilità finale delle scelte economiche dell’impresa o dell’Ente. Se questo è naturale – e io credo che lo sia – ne deriva che nel sistema pubblico le decisioni sull’entità e la distribuzione delle risorse da mettere a disposizione per i rinnovi contrattuali non possano che essere demandate alle responsabilità del Governo o degli altri soggetti (Regioni, Comuni, ecc;) che materialmente impegnano le risorse e che ne rispondono prima all’opinione pubblica e poi al corpo elettorale. Non c’è spazio, in altre parole, per soggetti terzi più o meno neutrali o tecnocratici (Autorithies), tanto più quando le cifre in ballo sono enormi e condizionano le stesse scelte politiche generali; l’esempio dell’ultima legge finanziaria è lampante in questo senso. Per questi motivi, almeno a me, non fa scandalo che, prima di determinare le quantità economiche, ci siano momenti di consultazione più o meno informali tra Governo, Regioni, ANCI, ecc. e sindacati. Queste fasi ci sono sempre state, sia nel sistema privato che in quello pubblico e servono a predisporre le condizioni per la trattativa vera e propria.
Quello che invece, almeno a me, fa scandalo è che, esaurita quella fase, il mandato sia reso pubblico e, almeno per i contratti relativi ai dipendenti dello Stato, addirittura consacrato nella Legge Finanziaria, con quali conseguenze sull’equilibrio del negoziato è facile immaginare. E’ per questo che a tutti i Ministri della Funzione Pubblica che in questi anni si sono succeduti l’ARAN ha chiesto – con scarso successo – la revisione urgente ed integrale delle normative che regolano le procedure di contrattazione, fornendo anche suggerimenti ed ipotesi di soluzione che valessero a superare un sistema barocco e che, nei fatti, dilata i tempi in misura insopportabile. Peraltro vorrei qui ricordare che i contratti collettivi non sono fatti solo di clausole economiche e che un compito non secondario svolto dall’ARAN in questi ultimi anni è stato quello di sostituire alle mille leggi e leggine che regolavano i rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici, un’unica normativa avente la sua fonte nel contratto collettivo. Tutto ciò mentre i Parlamenti continuavano a sfornare provvedimenti che, in barba al disegno originario, tentavano di mettere becco sul trattamento degli stessi dipendenti pubblici.

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L’altra questione che ho evocato è, se possibile, ancora più delicata: quali sono i meccanismi che, al di là delle belle parole e delle dichiarazioni d’intenti, possono sostituire il mercato nel perseguimento dell’efficacia e dell’efficienza della P.A.? Per quel che ho compreso del sistema pubblico, anche se lo frequento da non molto tempo, ritengo che il problema sia soprattutto culturale. L’idea che un servizio pubblico abbia un costo, che quel costo sia misurabile e che un dipendente, a qualunque livello, debba essere valutato e retribuito sulla base del suo contributo individuale e/o collettivo al raggiungimento di un risultato predeterminato non è ancora molto popolare all’interno delle P.A., e lo è tanto meno quanto più si sale nella scala gerarchica. Cosicché esistono ancora formidabili forze che sostanzialmente sognano il ritorno ai tempi antichi e agli splendori del “sistema pubblicistico”. Per rendersi conto dell’azione di quelle forze basterebbe fermarsi un istante a riflettere su quello che sta accadendo nel cosiddetto processo del lavoro pubblico e nella strisciante ripresa di possesso – contro lo spirito e la volontà della legge – della competenza sui delicatissimi problemi delle qualifiche professionali e delle carriere da parte della magistratura amministrativa.
Mi è sembrato opportuno offrire qualche spunto di riflessione perché, al di là delle naturali divergenze di opinioni, ritengo importante che finalmente la “comunità scientifica” torni a discutere su un tema come quello del lavoro pubblico che tanto interesse e tante ansie riformatrici aveva suscitato fino a pochi anni fa e che sembra improvvisamente passato di moda.

 

 

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Un ottimismo ingiustificato

  1. fabiano corsini

    Mi pare importante che in qualche modo si riapra la discussione sul lavoro pubblico, fuori dalla linea retorica degli entusiasmi di quanti esaltano il processo di “privatizzazione”, che per la verità pare ormai interrotto da un po’ di tempo, e fuori dalla querelle sul rinnovo dei contratti, immoralmente aperta alla pubblica attenzione in piena campagna elettorale.
    Ha ragione Dell’Aringa a evocare l’esistenza di formidabili forze che sognano il ritorno ai tempi antichi e agli splendori del “sistema pubblicistico”; Dell’Aringa stesso fa riferimento a quello che sta accadendo nel cosiddetto processo del lavoro pubblico e nella ripresa di possesso della competenza del giudice amministrativo sui delicatissimi problemi delle qualifiche professionali e delle carriere, invocando l’aderenza al giudicato della Corte Costituzionale in materia di accesso alla Pubblica Amministrazione e concorsi interni. Ma bisognerebbe forse anche ricordare che anche il legislatore, prima con la Legge 145 /2002 e poi con il Decreto Legislativo 10 settembre 2003, n. 276 , che “non trova applicazione per le pubbliche amministrazioni e per il loro personale “ ha pesanti responsabilità nell’avere assecondato un più generale processo di divaricazione rispetto ai principi generali alla riforma iniziata con il D. Lgs.29/93.
    Si chiede Dell’Aringa : quali sono i meccanismi che, al di là delle belle parole e delle dichiarazioni d’intenti, possono sostituire il mercato nel perseguimento dell’efficacia e dell’efficienza della P.A.? Certamente una riposta adeguata ed esauriente è difficilmente elaborabile, e probabilmente impossibile all’interno dell’attuale ordinamento, marcatamente segnato in primo luogo dal dispositivo costituzionale dell’art.97. Ma sicuramente si sarebbe potuto e si potrebbe ancora, nel futuro vicino, fare di più. In primo luogo con una produzione legislativa “in positivo”, coerentemente volta ad espandere il principio di separazione (tra politica e gestione), l’uso integrato della strumentazione di diritto pubblico e quella di diritto privato nell’espletamento della funzione amministrativa, e infine le modalità con le quali si sviluppano le relazioni sindacali e la contrattazione.
    Per spiegare e far capire bene qual è l’esatto valore del costo di produzione nella formazione del costo finale del servizio pubblico, poi, sarà probabilmente necessario che a sinistra e a destra si abbandoni il punto di vista dell’Amministrazione come autorità, e si adotti quello – più in linea con l’ordinamento europeo- del cittadino consumatore: in capo al quale è riconosciuto il diritto a scegliersi il fornitore, valutando qualità e costo delle prestazioni disponibili. “

  2. Claudio Resentini

    Può darsi che il processo di “privatizzazione” nel senso economico del termine sia interrotto, come dice Corsini, ma certo non è interroto il processo di “privatizzazione” nel senso dell’offuscamento dei confini della distinzione tra pubblico e privato che, per dirla con Louis Dumont, raprresenta una delle distinzioni fondamentali che separa la civiltà dalla barbarie. E’ la retorica di Corsini, intrisa di pensierio economicistico “mainstream” a dimostralo. L’abbandono dell’autoritatività dell’amministrazione a favore del ritorno ad una concezione privatistica del governo ci riporterebbe indietro di secoli ad una società popolata di patroni e clienti, la quale, certo, in un paese dominato da poteri occulti e mafiosi equivarrebbe ad una sorta di “condono politico” con il quale si potrebbe far emergere un certo volto del potere in Italia. Credo però che la mafia vada combattuta e non legalizzata. O no? Quanto alla questione del mercato e della sua presunta efficienza fa specie che si contrabbandino ancora fantasie neoliberiste di questo tipo.

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