Il Governo ha finalmente presentato alle parti sociali il pacchetto sulla competitività. Molti provvedimenti.  Quelli sugli ordini professionali o sul diritto fallimentare, sono condivisibili. Altre misure non fanno che correggere distorsioni introdotte nel passato da questo stesso esecutivo. Su altre ancora pesa l’interrogativo dell’adeguatezza delle risorse stanziate. Ai lettori de lavoce.info proponiamo un’analisi ragionata per grandi capitoli (con interventi di Tito Boeri, Andrea Boitani, Massimo Bordignon, Francesco Daveri, Francesco Giavazzi, Cecilia Guerra, Daniela Marchesi, Roberto Perotti Michele Polo) nell’auspicio di contribuire al dibattito su come affrontare i nodi della competitività dell’economia italiana.Un giudizio generale

Dopo una lunga attesa, il Governo ha finalmente presentato alle parti sociali il decreto sulla competitività.  Anche se molti dettagli delle misure devono ancora essere definiti, forniamo prime valutazioni sperando così di contribuire al dibattito. Come giudizio generale, molti provvedimenti, in particolare quelli relativi agli ordini professionali o al diritto fallimentare, sono condivisibili, anche se ancora assai parziali. Altre misure, quelle sul bonus occupazione, sui brevetti, o sull’Ici sugli immobili strumentali, non fanno che correggere distorsioni introdotte nel passato da questo stesso esecutivo. Su altre ancora pesa l’interrogativo dell’adeguatezza delle risorse stanziate. Infine, le misure sull’università e sulla ricerca non sembrano andare nella direzione giusta. Rimane da chiedersi se è utile disperdere energie su tante misure diverse, invece di concentrare gli sforzi su poche priorità.


Ai lettori de lavoce.info proponiamo un’analisi ragionata , capitolo per capitolo, nella stessa sequenza del provvedimento, affidata ai redattori e collaboratori de lavoce.info.  

Semplificazione legislativa (Daniela Marchesi)

Gli aspetti più rilevanti per la competitività delle nuove regole sul fallimento d’impresa riguardano l’eliminazione dell’azione revocatoria in diversi casi che interessano la normale attività d’impresa. La revocatoria per atti normali è particolarmente dannosa per il dinamismo dell’economia perché mette a rischio di restituzione pagamenti ottenuti legittimamente dall’impresa poi fallita (cioè che non sono avvenuti in danno al patrimonio dell’azienda in crisi) e avvenuti nei dodici mesi precedenti la dichiarazione di fallimento. Si tratta di un intervento importante e ben mirato, anche se il dettato normativo nella proposta lascia ancora ampi margini di incertezza rispetto agli atti che più interessano il rapporto tra fallito e banca che lo ha finanziato. Incertezze che rischiano di vanificare un parte rilevante di questa innovazione. Altro punto importante del disegno di legge è l’introduzione del fresh start, ossia la possibilità per il fallito di vedere estinti i debiti che sono rimasti insoddisfatti dalla liquidazione dell’impresa. Questa innovazione renderebbe le conseguenze del fallimento meno gravose per l’imprenditore che non ha avuto successo, ma si è comportato correttamente con i creditori, consentendogli di riprovare avviando una nuova impresa libero dai debiti pregressi.
Sulla giustizia civile vengono proposte norme semplici, ma di rilievo pratico perché volte ad alleggerire il carico di lavoro dei tribunali. Si prevede infatti l’ampliamento delle competenze del giudice di pace e l’introduzione di elementi che consentono il passaggio a una maggiore informatizzazione nell’attività processuale.

Ordini professionali (Francesco Giavazzi)

Occorre dare atto al ministro Siniscalco che è stato di parola: l’obbligo di rivolgersi a un notaio per il passaggio di proprietà di un’auto usata verrà abolito. E tuttavia in materia di libere professioni questo “contentino” è un piccolo passo rispetto agli interventi di liberalizzazione proposti dalla Commissione europea. Viene introdotta la possibilità di creare società fra i professionisti, ma gli ordini rimangono intatti e la liberalizzazione dei tirocini non elimina il vincolo, assurdo e imposto dagli ordini, che per tenere i conti di un piccolo esercizio occorrano tre anni di laurea, più due di laurea specialistica, più uno di tirocinio. Con le città si è perduta un’occasione importante: si promette qualche soldo per la riqualificazione delle aree urbane – cosa sacrosanta. Ma si è perduta l’occasione per aggiungere: “ma solo a quelle città che raddoppieranno entro l’anno il numero delle licenze di taxi, che li obbligheranno a usare il tassametro (a Venezia è facoltativo) e che concederanno licenze anche a società, non solo a individui”. Le licenze sono 10 per mille abitanti a Barcellona, 1,6 a Milano.

Produttività ed enti locali (Massimo Bordignon)

Il decreto sulla produttività contiene anche un riferimento all’attività delle Regioni e degli altri enti locali. Per esempio, nella parte sulla semplificazione della regolamentazione, una norma stabilisce che “tale disposizione applica il principio di sussidiarietà di cui all’articolo118 e (…) costituisce principio fondamentale ai sensi dell’articolo 117 terzo comma della Costituzione”.

La prima riflessione che tale norma suscita è: era ora! Troppo spesso negli ultimi anni il Governo ha varato leggi (dai lavori pubblici alla gestione del territorio) in totale disprezzo della legislazione costituzionale vigente, quella introdotta con la riforma del Titolo V nel 2001, con l’ovvio risultato di generare ricorsi alla Corte costituzionale e blocchi negli interventi.

La seconda riflessione è che se invece di perdere tempo e far perdere tempo alle Camere in una complicata quanto discutibile nuova riforma costituzionale, il Governo avesse effettuato la ricognizione dei famosi principi fondamentali a cui si deve ispirare la legislazione regionale nelle funzioni concorrenti, come era previsto dalla legge La Loggia, forse l’attività pubblica negli ultimi anni sarebbe stata più ordinata e più efficace, un elemento non secondario della competitività di un paese. La terza è che si potrebbe fare molto di più su questa strada. Per esempio, giace praticamente inattuata una legge di liberalizzazione del commercio varata dal precedente Governo i cui effetti in termini di ripresa dell’attività economica sarebbero assai rilevanti, e che la cui attuazione è bloccata dalle Regioni. Non sorprendentemente, visto che gli interessi locali hanno peso più rilevante sugli enti locali che sul governo centrale. Ma tramite la definizione dei principi fondamentali e dei meccanismi di incentivazione previsti dalla Costituzione, il Governo potrebbe far molto per sbloccare la situazione. A quando un intervento in questa direzione?

Potenziamento della rete infrastrutturale (Andrea Boitani)

L’idea di una Legge obiettivo per le città è apprezzabile: da tempo le infrastrutture urbane sono lasciate alle cure delle finanze troppo magre dei comuni e i risultati per la logistica urbana e per la vivibilità delle città sono sotto gli occhi di tutti. Tuttavia, le risorse che sembrano destinate allo scopo non sono certo abbondanti, sia nel breve che nel medio periodo, e il riferimento ai possibili interventi di soggetti privati appare di maniera. Ma, forse, i difetti principali dell’articolato (molto provvisorio) al momento disponibile stanno (1) nel non prevedere l’obbligo per i comuni di sottoporre i piani da loro predisposti a valutazione dei costi e dei benefici, da parte di soggetti indipendenti; (2) nell’assenza di un vincolo di tempo preciso entro il quale il Cipe è tenuto ad approvare i piani trasmessi dai comuni e di un altro entro il quale i comuni devono predisporre i piani definitivi, pena la redistribuzione dei fondi ai Comuni adempienti; (3) nell’assenza di un obbligo di co-finanziamento da parte dei comuni, delle province e delle Regioni, al fine di incentivare la responsabilità finanziaria nella selezione delle opere da mettere in cantiere.
Si profila perciò il rischio di tempi lunghi per opere di priorità non del tutto a prova di dubbio. Infine, sarebbe opportuno che le norme da emanare indicassero chiaramente l’obbligo di piani capaci di integrare opere, servizi e regole per il traffico, con particolare riguardo alla distribuzione delle merci. Non di sole infrastrutture, infatti, si nutre la competitività del territorio urbano e metropolitano.

Interventi sulla ricerca e l’università (Roberto Perotti)

Una corrente di pensiero sostiene che la ricerca e l’università italiana soffrono di mancanza di fondi e di assenza di coordinamento. Una seconda corrente di pensiero sostiene invece che il problema è l’eccesso di regole e l’assenza di concorrenza e mercato, a vari livelli. La strada indicata dalla seconda corrente di pensiero richiede interventi radicali e tempo per dispiegare i suoi effetti. La ricetta indicata dalla prima corrente di pensiero promette effetti più immediati, e si basa essenzialmente su due tipi di interventi: più soldi pubblici alla ricerca (sotto forma di incentivi, finanziamenti etc.) e più intervento dello Stato, come “coordinatore” e “promotore” di progetti.
Non sorprendentemente, dati i vincoli politici e temporali sotto cui agiva il Governo, la parte su ricerca e università del Piano d’azione mostra soprattutto i segni della prima corrente di pensiero, anche se non mancano alcune iniziative meritorie e condivisibili. Una iniziativa senz’altro meritoria è la deducibilità integrale delle donazioni agli enti di ricerca. Meno condivisibile è la deducibilità delle donazioni alle università: queste non soffrono di mancanza di fondi, ma di incentivi a comportamenti virtuosi. In ogni caso, non farà molta differenza: chi mai vorrà donare somme sostanziali a università governate in modo così opaco (provate a chiedere bilanci leggibili alle università italiane), e in cui le carriere sono rette esclusivamente dal criterio di anzianità? Meritorie e assolutamente condivisibili sono anche le iniziative di semplificazione, a vari livelli, di cui trattano altri redattori de lavoce.info nei loro interventi. Ma rimangono nella parte dedicata a ricerca e università due tipologie di interventi meno condivisibili: incentivi finanziari di vario tipo, motivati più da ragioni di marketing politico (peraltro comprensibili e, realisticamente, ineludibili) che da una comprovata razionalità economica; e provvedimenti dirigistici tipici di un certo atteggiamento europeo verso l’innovazione tecnologica, che è l’esatto contrario dei modelli decentralizzati e di mercato i cui risultati vorremmo imitare.
Così, il Piano d’azione riserva una quota dello stanziamento esistente del Fondo rotativo agli investimenti in ricerca (più soldi…) ma non può esimersi dall’indicare le priorità (il dirigismo tecnologico….), tra cui: “i progetti di ricerca in innovazioni digitali di prodotti, servizi e processi, per i corridoi multimediali transeuropei, per innovazioni ecocompatibili finalizzate al risparmio energetico e per quelli finalizzati all’innovazione dei distretti produttivi.” (Il termine “distretto produttivo” ricorre frequentemente nel Piano d’azione, come nel dibattito sulla politica industriale italiana: sarebbe utile che venisse definito una volta per tutte, che venisse illustrata la peculiarità del tanto decantato caso italiano, e che ci venisse detto che differenza intercorre tra un’azienda che ha la fortuna di far parte di un distretto ed una che ha la sventura di non farne parte). Una buona parte del dirigismo tecnologico si esplica attraverso un rinnovato Cipe-centrismo. Il Piano d’azione attribuisce infatti al Cipe le funzioni di “Comitato per lo sviluppo” delle piccole e medie imprese e dei distretti: esso coordina i finanziamenti e stabilisce le caratteristiche delle iniziative beneficiarie del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese. Il Cipe può anche “destinare parte delle risorse del Fondo partecipazione al capitale di rischio ad interventi per la preparazione, l’avvio e lo sviluppo di nuove iniziative imprenditoriali ad elevato contenuto tecnologico.”
In altri casi il Piano d’azione si riduce a dichiarazioni altisonanti ma sostanzialmente vuote di contenuto, benché anche queste comprensibili e forse inevitabili come operazioni di marketing politico. Leggiamo per esempio che le risorse finanziarie per la ricerca devono essere indirizzate soprattutto ai settori industriali a maggiore capacità di esportazione o a più alto contenuto tecnologico, ma anche a stimolare la ricerca in piccole e medie imprese, e al potenziamento dei distretti industriali. Indicare priorità e cercare di accontentare tutti sono due operazioni incompatibili: il risultato è che si finisce per non dire niente, e spesso addirittura per contraddirsi -raramente le piccole imprese sono quelle a più alto contenuto tecnologico, qualunque interpretazione dobbiamo dare a questa espressione. In ogni caso, è difficile pensare ad un progetto che non rientri in qualcuna delle categorie descritte sopra. Personalmente, non ho la minima idea se sia meglio investire risorse limitate in ricerca in aziende piccole, medie, grandi, esportatrici o importatrici, ad alto o basso contenuto tecnologico, in distretti o in aziende singole. E non credo che il Cipe sia in grado di dirci chi, quanto e dove dovrebbe investire in ricerca, né di coordinare gli investimenti in ricerca della miriade di piccole e medie imprese italiane. Se il Governo o qualcun altro hanno un’idea più precisa, sarebbe utile che ci mostrassero l’evidenza empirica al riguardo. Altrimenti, se lasciassimo fare al mercato?

Innovazione e nuove imprese (Francesco Daveri)

Una parte rilevante del disegno di legge competitività è dedicata all’incentivazione dell’innovazione, con una particolare attenzione all’innovazione digitale. Lo Stato fa bene a favorire l’innovazione, perché vari studi indicano che il tasso di rendimento sociale dell’innovazione è presumibilmente più elevato di quello privato. Le imprese italiane, senza incentivi, finiscono per investire troppo poco in innovazione. Le risorse finanziarie destinate a questi incentivi rimangono, però, probabilmente limitate: se degli 800 milioni per l’intero provvedimento per il 2005 circa un terzo andrà all’innovazione (un’ipotesi benevola), il contributo si riduce a 270 milioni. Se metà delle piccole imprese italiane (più di cinque milioni alla fine del 2004) facessero domanda per avere accesso ai fondi, per ognuna di queste ci sarebbero circa cento euro. E’ qualcosa, ma è poco per dare una scossa ad un’economia in difficoltà.
Meno rilevante, ma pur sempre significativo, il fatto che nel Ddl si prospetti la continuazione delle politiche di sussidio degli acquisti di Pc seguite nel recente passato. Ora, si parla di defiscalizzazione della cessione di Pc usati ai dipendenti per le imprese e di regalare i Pc usati alle imprese non-profit. In passato, inclusa la Finanziaria 2005, il sussidio valeva per gli insegnanti, gli studenti, le scuole. La rapida discesa dei prezzi dei Pc a fronte del rapido progresso tecnologico del settore implica che, in gergo economico, la curva di domanda di Pc è rigida. Come mostra una ricerca FederComin, le imprese italiane non adottano innovazioni digitali perché inutili, non perché le ritengano troppo costose. E sono inutili se avulse da un ambiente di lavoro che non le richiede, perché si riorganizza e sperimenta troppo poco. Quindi, sussidiare l’acquisto di Pc è inefficace nell’indurre le imprese o le famiglie ad acquistare più Pc (tra l’altro, prodotti all’estero).Da questo punto di vista, è invece utile la parte relativa alla semplificazione amministrativa. Semplificare le pratiche per aprire nuove imprese estende notevolmente la libertà economica, rovesciando l’impostazione basata sulle autorizzazioni amministrative tipica del rapporto tra la pubblica amministrazione italiana e il cittadino.
Come mostrano dati recenti di UnionCamere, nel 2004 in Italia sono nate 425mila nuove imprese. Il problema è che, in parallelo, nello stesso anno ne sono morte 335mila per cessazione. Il numero delle imprese italiane cresce dunque al tasso annuale “lordo” del 7 per cento e al tasso “netto” di solo l’1,5 per cento. Insomma, malgrado i lacci e i laccioli che il Ddl vuole eliminare, di imprese in Italia ne nascono già tante. Questi pochi dati suggeriscono però che il problema principale per le imprese italiane non è tanto nascere, quanto sopravvivere in buona salute. Il Ddl le aiuta a nascere semplificando alcuni adempimenti amministrativi, ma per incoraggiarle a crescere predispone solo un premio di concentrazione in forma di credito di imposta. Su questa strada, negli Usa, hanno detassato i guadagni in conto capitale.

Gli aspetti energetici
(Michele Polo)

Il progetto governativo intende accelerare il processo di liberalizzazione della domanda, ammettendo alla qualifica di clienti idonei, cioè abilitati a scegliere il proprio fornitore di elettricità, nuove fasce di utenti a basso consumo. Questa misura, in sé utile, non incide tuttavia sui problemi che la liberalizzazione del mercato elettrico ha incontrato in questi anni, legati al permanere di una posizione di concentrazione nella generazione elettrica e di una insufficiente interconnessione con il mercato estero, in primo luogo la Francia. Per quanto riguarda il mercato del gas naturale, il progetto governativo propone una accelerazione nella costruzione di impianti di rigassificazione del gas liquido. Questa misura è utile poiché permette di diversificare le fonti di approvvigionamento del gas sganciandosi dalla necessità di trasporto attraverso i gasdotti internazionali. Non incide tuttavia, sui veri colli di bottiglia, data l’architettura attuale della rete, e sulla necessità di separare la rete gas dall’Eni.

Irap e bonus occupazione (Maria Cecilia Guerra)

Fra le misure di rafforzamento della base produttiva, a cui saranno destinati mille dei 4mila miliardi in quattro anni previsti dal Piano d’azione per lo sviluppo, fa la parte da leone, con 846 milioni, l’ennesimo intervento sul bonus occupazione, il cui importo viene ampliato rispetto a quanto previsto dalla Finanziaria 2005. Tale bonus consiste nell’abbattimento della base imponibile dell’Irap per un ammontare pari a 20mila euro per ogni nuovo assunto (che comporti un incremento del numero degli occupati) e si traduce quindi in un risparmio di imposta per l’impresa che effettua l’assunzione pari a 850 euro. La cifra in questione verrebbe ora quintuplicata nel caso di assunzioni nelle aree sottoutilizzate del Sud, e triplicata nel caso di assunzioni nelle aree sottoutilizzate del Centro Nord, laddove la Finanziaria 2005 prevedeva che essa venisse solo raddoppiata in entrambi i casi.
Come si ricordava in Giannini Guerra , la misura ha l’appeal di coniugare due obiettivi: la “fiscalità di vantaggio”, a favore del Sud, e il sostegno all’occupazione. Nel valutare la nuova proposta vale la pena considerare due elementi:

1) Il bonus occupazione è un’eredità del precedente Governo (Finanziaria 2001). Rispetto alla versione originaria è ora meno flessibile nell’uso e meno rilevante nell’importo. Nella versione originaria poteva essere utilizzato in riduzione di una qualsiasi imposta dovuta dal datore di lavoro, ora può essere utilizzato solo in riduzione dell’Irap. Nella versione iniziale, il bonus era riconosciuto automaticamente, ora necessita di una specifica autorizzazione: i datori di lavoro devono inoltrare una richiesta preventiva al centro operativo di Pescara dell’Agenzia delle entrate. Il credito di imposta può essere fruito solo dopo l’assenso adottato espressamente da tale Agenzia entro trenta giorni dal ricevimento dell’istanza. L’assenso in questione è subordinato alla disponibilità di risorse finanziarie per la sua copertura. La Finanziaria 2003 prevedeva uno stanziamento di 125 milioni di euro per ciascun anno dal 2004 al 2006. La copertura della maggiorazione del credito prevista per le assunzioni in aree svantaggiate era concessa entro un limite finanziario fissato dal Cipe, ma che non doveva essere inferiore ai 300 milioni di euro. L’ammontare unitario del credito di imposta, originariamente di 413,17 euro al mese per ogni assunto, che diventavano 619,75 al mese al Sud, era poi stato ridotto a 100 euro al mese, aumentabile a 300 euro al mese in caso di assunzione in zone svantaggiate del paese. La Finanziaria per il 2005 l’aveva ulteriormente ridotto. Gli aumenti ora disposti non sono sufficienti a ripristinarne il valore originario (vedi tabella). La misura nasceva come temporanea, la Finanziaria per il 2005 l’aveva trasformata in permanente, la bozza di provvedimento sulla competitività ne conferma la natura permanente, ma rende temporanea la maggiorazione del bonus prevista per le zone svantaggiate.

2) L’aumento del bonus occupazione è solo apparente nei primi due anni (aumenta l’importo per singola assunzione, ma non la somma complessivamente stanziata) ed è sostitutivo di altri possibili interventi, finanziabili con le somme già previste per il Fondo per le aree sottoutilizzate, per i successivi due anni. Come è finanziata la misura? Va innanzitutto notato che degli 846 milioni di euro previsti per finanziare la misura nei quattro anni in cui sarà in vigore, solo 15 milioni riguardano il 2005, anche perché il provvedimento sarà attuato solo previa approvazione della Comunità europea, in quanto configurabile come aiuto di Stato.
Da dove vengono questi soldi:
– per il 2005 2006 si utilizzeranno le risorse che sono comunque già state stanziate dal Cipe per finanziare il bonus delle zone svantaggiate (che, come si è ricordato, sarebbe comunque stato in vigore fino a tutto il 2006) come richiesto dalla Finanziaria 2003.
– per il 2007 e 2008 il bonus sarà finanziato con i soldi già stanziati dalla Finanziaria 2005 per il finanziamento del Fondo per le aree sottoutilizzate (grazie all’inserimento del bonus occupazione fra i possibili strumenti di intervento finanziabili da tale fondo).

 

Bonus ordinario

Bonus per zone svantaggiate

Scadenza

Finanziaria 2001

4958

7437

31 dicembre 2003

Finanziaria

2003

1200

3600

31 dicembre 2006

Finanziaria 2005

850

1700

Senza scadenza

Provvedimento competitività

850

4550 (Sud)

2550 (Centro-Nord)

Senza scadenza. La maggiorazione per zone svantaggiate fino al 31 dicembre 2008

Ammortizzatori sociali e Tfr (Tito Boeri)

Non sono noti i dettagli sulle misure previste dal Governo su queste materie. Ma l’esiguità delle risorse messe a disposizione per questi interventi (si parla di 2 miliardi e 250 milioni nel giro di quattro anni, di cui circa due terzi andrebbero agli ammortizzatori e un terzo al Tfr) fa ritenere che si tratterà di misure tutto sommato cosmetiche. Come da tempo documentato sul sito www.lavoce.info, la modesta riforma degli ammortizzatori prevista dal Patto per l’Italia del luglio 2002 sarebbe costata da sola almeno 1.150 milioni all’anno (700 milioni secondo le stime, a nostro avviso troppo ottimistiche, allora diramate dal Governo). Con un terzo delle risorse a disposizione, è legittimo pensare che ci si limiterà a estendere di un paio di mesi la durata massima dei sussidi ordinari, mentre il Patto prevedeva anche di innalzare i sussidi dal 40 al 60 per cento del salario precedente, ed estendeva la durata dei sussidi fino a 12 mesi. Nelle dichiarazioni del ministro Siniscalco riportate dalle agenzie di stampa, si accenna a un semplice incremento del fondo occupazione in vista di future riforme. Ma per fare “prefunding” della riforma degli ammortizzatori sociali ci vorrebbero più anni con surplus ben più consistenti.
Per quanto riguarda il Tfr, assumendo che le imprese possano indebitarsi a un tasso del 5 per cento, si può stimare che la rinuncia al flusso del trattamento di fine rapporto possa loro costare circa 650 milioni di euro all’anno. Quindi anche qui le risorse messe a disposizione potranno coprire circa un terzo dei costi aggiuntivi per le imprese a regime. L’augurio è che la riforma del risparmio venga effettivamente approvata al più presto, cosa che permetterebbe di ridurre per altre vie (rilancio del mercato dei corporate bonds, maggiore competizione fra le banche, etc.) gli oneri del debito per le imprese. Si scommette, in ogni caso, su di un decollo molto lento della previdenza integrativa (nel 2005 sarebbero previsti solo 20 milioni per le aziende). Per stimolare davvero il trasferimento del Tfr ai fondi pensione bisognerebbe soprattutto incentivare i lavoratori, dato che oggi molti di quelli che hanno la possibilità di smobilizzare il Tfr preferiscono tenerlo presso le aziende. Non si tratta solo di potenziare gli sgravi fiscali (e razionalizzarli sul modello Eet, esenzioni a contributi e rendimenti, tassazione delle prestazioni), ma anche di introdurre referendum aziendali che vincolino tutti i lavoratori alla stessa scelta sul trasferimento o meno del Tfr, impedendo così  che chi smobilizza il Tfr abbia un maggiore rischio di licenziamento degli altri.

 

 

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