Nessuno in Europa pensa di abbandonare i presidi collettivi della stabilità finanziaria. I miglioramenti di cui si discute, si potrebbero ottenere con l’adozione di un Codice di condotta comune per le disciplina di bilancio, centrato sugli obiettivi sostanziali invece che sui numeri. Nessuno spazio per speciali esenzioni per singole categorie di spesa, ma via libera alle riforme necessarie per assicurare la sostenibilità del debito nel medio termine. E adeguata considerazione per i criteri di qualità della spesa pubblica in funzione degli obiettivi di crescita.

La credibilità del sistema europeo di sorveglianza sulle politiche di bilancio ha sofferto danni considerevoli. Ma il sistema è forte e ben costruito. Si discute di come migliorarlo; nessuno contempla seriamente l’ipotesi di abbandonare i presidi collettivi della stabilità finanziaria, tanto faticosamente costruiti.

Le procedure e i poteri del Consiglio e della Commissione

Le procedure e i poteri del Consiglio e della Commissione sono fissati dall’articolo 104 del Trattato, e dal Protocollo sui disavanzi eccessivi. Modificare il primo richiederebbe una nuova Conferenza intergovernativa. Il secondo può essere modificato dal Consiglio solo con voto unanime, su proposta della Commissione, dopo aver sentito il Parlamento europeo e la Bce. Entrambi sembrano fuori dalla materia del contendere. I paletti tra i quali dovrà muovere il Consiglio, nella revisione della disciplina comune di bilancio, sono stati precisati in un’importante sentenza della Corte europea di giustizia (C-27/04 del 13 luglio scorso).

La Commissione

La Commissione sorveglia “la conformità alla disciplina di bilancio” dei paesi membri, sulla base di criteri fissati dal Trattato. Tali criteri includono l’entità del disavanzo e del debito pubblico, ma anche “l’eventuale differenza tra il disavanzo e la spesa per investimenti (…) e (…) tutti gli altri fattori significativi, compresa la posizione economica e di bilancio a medio termine”. Dunque, vi è ampio spazio per la considerazione delle specifiche situazioni nazionali; l’enfasi, però, è posta sulla valutazione d’insieme della conformità alla disciplina di bilancio. Se tali criteri non sono rispettati, o vi sia il rischio che non vengano rispettati, la Commissione invia una relazione al Consiglio. Nel nuovo Trattato costituzionale questo parere viene trasmesso direttamente anche allo Stato membro, dunque con un rafforzamento del potere di iniziativa della Commissione.

Il Consiglio

Da questo momento la procedura “appartiene” al Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata, sulla base di una raccomandazione della Commissione. Al riguardo, la Corte ha chiarito due aspetti importanti della procedura.
In primo luogo, il Consiglio può modificare il contenuto della raccomandazione della Commissione, e non è obbligato a decidere. In mancanza di una decisione, la procedura resta sospesa, ma può essere ripresa in qualunque momento. In secondo luogo, una volta che la procedura sia avviata in base a una tale raccomandazione, il Consiglio non può adottare nuove decisioni in materia senza una nuova raccomandazione della Commissione, Né, in generale, può assumere decisioni che non siano contemplate nell’articolo 104 del Trattato. Infine, la Risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam del 17 giugno 1997 vincola il Consiglio ad agire “tempestivamente e rigorosamente” per assicurare l’applicazione di tutti gli elementi del Patti di Stabilità. Tuttavia, le sue singole decisioni in materia non possono essere oggetto di ricorso davanti alla Corte da parte della Commissione o di singoli Stati membri “per difetto di azione”.

Un delicato equilibrio

Questo sistema realizza un delicato equilibrio tra la funzione di sorveglianza e stimolo della Commissione e quella di decisione del Consiglio. Gli Stati membri restano pienamente responsabili delle proprie politiche di bilancio; ma non possono mettere a rischio la stabilità finanziaria collettiva. I criteri di valutazione sono insieme flessibili e rigorosi.

Alterato dal Patto di Stabilità e crescita

Questo equilibrio è stato alterato dal regolamento del Consiglio 1467/97, che ha introdotto due ulteriori elementi: ha trasformato il disavanzo pubblico da uno dei criteri di allarme in una specie di linea del Piave insuperabile; e ha fissato tempi implacabili per la riduzione del disavanzo, in caso di superamento del limite del 3 per cento del Pil. La principale conseguenza è stata di spostare l’attenzione sul rispetto rigido di questo solo parametro. “Dreikommanul” aveva intimato il ministro tedesco delle Finanze. “Trevirgolazero” è diventato l’ossessione della Commissione e degli Stati membri. Più quella premeva, in una fase congiunturale che avrebbe richiesto flessibilità e giudizio, più questi concentravano gli sforzi sull’aggiustamento delle statistiche del disavanzo, distraendo l’attenzione dal quadro d’insieme delle economie e dalla sostenibilità del debito pubblico. Il tentativo della Commissione di dare valore legale autonomo al vincolo del disavanzo e alle procedure sanzionatorie ha ancora peggiorato le cose.

Ora, che fare per aggiustare le cose?

Aggiustarle, ora, non è semplice. L’aumento dei poteri della Commissione, invocato da molti, non è possibile senza modificare il Trattato. Secondo me, non è neppure desiderabile, in vista dell’esigenza primaria di ristabilire l’impegno degli Stati membri alla disciplina di bilancio, che non può essere ottenuto per via legale e vincoli esterni. La responsabilità primaria per la disciplina comunitaria di bilancio deve ricadere sul Consiglio. La semplice abolizione del regolamento incriminato sarebbe percepita come un allentamento della disciplina di bilancio. Forse, si può modificarlo per attenuarne le rigidità procedurali e al tempo stesso rimettere al centro della disciplina di bilancio la sostenibilità del debito pubblico.

Meglio cambiare il meno possibile

Forse, può bastare molto meno. Invece di modificare il regolamento, il Consiglio potrebbe far redigere dal Comitato economico e finanziario, e poi adottare in forma solenne, un Codice di condotta comune per le disciplina di bilancio, centrato sugli obiettivi sostanziali invece che sui numeri.
Naturalmente, non vi sarebbe posto in questo documento per speciali esenzioni per singole categorie di spesa, evidentemente incompatibili con una visione d’insieme della disciplina di bilancio. Dovrebbero invece trovare ampio spazio le esigenze di riforma necessarie per assicurare la sostenibilità del debito nel medio termine, come ad esempio nel caso di transizione da un sistema pensionistico a ripartizione a uno a capitalizzazione. Criteri di qualità della spesa pubblica in funzione degli obiettivi di crescita potrebbero pure trovare adeguata considerazione. I nuovi criteri sarebbero pubblici; la loro applicazione sarebbe rafforzata da una maggior riservatezza delle fasi preliminari delle procedure nei confronti dei singoli Stati.

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