Metodo inglese per la prossima Finanziaria italiana. In realtà, in Gran Bretagna si lavora con un’ottica pluriennale, e i piani di spesa non sono fatti sulla base di percentuali di crescita uniformi, che rischiano di essere inapplicabili, come invece avviene in Italia. La discussione se utilizzare come base di riferimento il bilancio tendenziale o il pre-consuntivo è poi un falso problema. Servirebbe piuttosto un approccio integrato che tenga conto di tutte le informazioni disponibili, sul passato e sul futuro.

Le procedure con cui si costruisce il bilancio pubblico sono per i più materia noiosa, che raramente stimola l’interesse dei media. Fa eccezione l’eco (e i consensi) suscitata, a cavallo tra agosto e settembre, dalla proposta del ministro dell’Economia di adottare nell’impostazione della legge Finanziaria un nuovo metodo, mutuato – si dice – dall’esperienza inglese. Vale la pena considerare seriamente la questione e porsi alcune domande: (1) il metodo proposto è davvero usato nel Regno Unito? (2) Qual è la migliore base di riferimento per prendere decisioni sulla spesa pubblica? (3) Come si costruisce il bilancio tendenziale? (4) Ha senso far crescere tutte le spese nella stessa misura?

Un metodo molto poco inglese

La versione italiana del metodo Gordon Brown (così è ormai indicato sulla stampa, dal nome del Cancelliere dello Scacchiere del governo Blair) consisterebbe nel fissare un tetto del 2 per cento alla crescita della spesa pubblica corrente nel 2005 rispetto al 2004. Il tetto non verrà applicato alle prestazioni della previdenza (pensioni, ammortizzatori sociali, eccetera) e, naturalmente, alla spesa per interessi. La parte corrente del bilancio risulterebbe così in pareggio e l’indebitamento andrebbe a finanziare unicamente gli investimenti (è la cosiddetta golden rule, adottata nel Regno Unito). Messa così, più che una foto sembra una caricatura del sistema inglese. Lì, ogni due anni, il Governo pubblica una Spending review che fissa la spesa per ciascun Dipartimento su un orizzonte di tre anni. La Spending review del 2004 (pubblicata in luglio) ha confermato per l’anno finanziario 2005-06 i programmi di spesa fissati nella precedente Spending review (del 2002) e ha definito i nuovi programmi per il 2006-07 e il 2007-08, entro i limiti stabiliti nel bilancio presentato ad aprile 2004. Insomma un approccio non improvvisato, con un’ottica pluriennale, dove certo i piani di spesa futuri non sono fatti sulla base di percentuali di crescita uniformi, ma per dirla con le parole del Treasury “have targeted resources at the Government’s priorities”.

Tra tendenziale e consuntivo

Ma al di là della questione filologica del riferimento al sistema inglese, esaminiamo il nuovo metodo italiano. La novità è nella scelta della base di riferimento: il consuntivo 2004 invece che il tendenziale 2005. Il bilancio 2005 “desiderato” dal Governo (il programmatico 2005) si situa, riguardo alla spesa, a metà tra i due: se lo si confronta con il tendenziale 2005 implica importanti tagli di spesa, mentre rispetto al consuntivo 2004 consente aumenti, seppure contenuti, della spesa stessa. Non è chiaro perché sia preferibile prendere come pietra di paragone il consuntivo dell’anno precedente piuttosto che il tendenziale. Dopo tutto, ciò che conta è l’obiettivo: l’elemento importante è il tetto in euro sulle singole voci di spesa. Il fatto che i tetti sulla spesa 2005 siano presentati come riduzioni del tendenziale dello stesso anno o come incrementi del consuntivo dell’anno precedente non dovrebbe fare alcuna differenza (se non sul piano mediatico: meglio parlare di minore incrementi di spesa che non di tagli). In realtà – ribattono alcuni – il nuovo riferimento è preferibile per due motivi. Innanzi tutto, il consuntivo del 2004 rappresenta un dato relativamente certo, mentre il tendenziale 2005 è il frutto di un esercizio di previsione, infarcito di ipotesi difficili da controllare. In secondo luogo, nel nuovo sistema sarebbe maggiore il potere contrattuale del guardiano del bilancio, il ministro dell’Economia, che non dovrebbe più cercare di convincere gli altri ministri a tagliare i loro programmi. Ricadrebbe bensì su questi ultimi l’onere di spiegare perché non sono in grado di mantenere la crescita della spesa entro un limite prefissato. Il secondo argomento è alquanto debole: ciò che conta è che vi sia il consenso di tutti su una procedura che prevede la fissazione di tetti di spesa. Sostenere che lo stesso tetto in euro sia più accettabile quanto è presentato come un incremento sull’anno precedente piuttosto che una riduzione sulla tendenza dell’anno in questione fa torto alla razionalità dei ministri di spesa. A ben vedere, il vero elemento di novità è l’approvazione da parte del Consiglio dei ministri dell’impostazione basata sui tetti di spesa, prima della discussione dei contenuti della manovra. Sarebbe una novità procedurale importante e positiva. Resta da vedere se il consenso resisterà alla prova dei fatti. Anche il primo argomento – la maggiore affidabilità delle cifre del consuntivo – non è affatto convincente. Innanzi tutto perché si tratta solo di un pre-consuntivo, elaborato a metà anno, che naturalmente contiene anch’esso stime e previsioni su ciò che avverrà nella seconda parte dell’anno. In quanto tale, è soggetto a un rilevante margine di errore, come ci insegna l’esperienza. Diamo, ad esempio, un’occhiata al 2003, confrontando il pre-consuntivo presentato a luglio 2003 e il consuntivo effettivo presentato a luglio 2004: per il complesso delle spese al netto degli interessi la sottostima del pre-consuntivo si avvicina al 3 per cento. Si tratta, tuttavia, di un dato medio: per alcune singole voci l’errore è molto più ampio (del 15 per cento per le “altre spese correnti”, del 7 per cento per la spesa in conto capitale). Un discorso analogo vale per le entrate e, in misura più sensibile, per i saldi (la tabella presenta il dettaglio del confronto). Insomma, proprio come il tendenziale per l’anno a venire, anche il consuntivo per l’anno in corso è il risultato di un esercizio di stima, i due conti contengono le stesse ipotesi e sono elaborati dalle stesse persone.

Un falso problema

In realtà, il difetto principale del tendenziale è, in genere, la sopravvalutazione delle spese future (evidenziando così la necessità di profondi interventi su entrate e spese e, quindi, di manovre “lacrime e sangue”). Proprio per correggere questa distorsione, in Italia dal 1999 il tendenziale è costruito sulla base del criterio della “legislazione vigente” invece che su quello, seguito in precedenza, delle “politiche date”. Con il criterio della legislazione vigente tutte le spese derivanti da leggi in scadenza – anche se si può presumere che quelle leggi verranno rinnovate –sono escluse dal tendenziale. Più in generale, si considerano unicamente gli stanziamenti delle leggi in vigore invece che ipotizzare la proiezione nel futuro delle politiche seguite finora. Per fare un esempio, la previsione a “legislazione vigente” della spesa per il personale incorpora nel 2005 solo quanto stanziato dalla legge Finanziaria 2004 per il rinnovo contrattuale relativo al biennio 2004-2005 per i dipendenti statali (ministeri e scuola), corrispondente a un incremento del 3,6 per cento delle retribuzioni. Non sono incorporati gli effetti dei rinnovi contrattuali degli altri comparti (sanità, enti locali, eccetera), che costituiscono circa la metà del totale dell’impiego pubblico, per i quali la Finanziaria 2004 non ha stanziato nulla. Una previsione a “politiche date” della spesa per il personale, invece, avrebbe ipotizzato un aumento analogo a quello previsto per gli statali anche per le altre categorie del pubblico impiego. Se è ben costruito (e su questo maggiore informazione e più trasparenza sarebbero necessarie), il tendenziale a legislazione vigente ci dice semplicemente cosa succederà se non si modificano le norme e, quindi, mette in evidenza i programmi di spesa che per effetto delle decisioni prese nel passato richiedono correzioni. Correggere, in questo caso, significa cambiare le norme e questo è il compito della legge Finanziaria. Da questo punto di vista, il consuntivo dell’anno precedente fornisce un’informazione parziale che può essere fuorviante e i tetti alla crescita della spesa potrebbero rivelarsi non applicabili. Non vorremmo che l’applicazione della versione italiana del metodo Gordon Brown duri lo spazio di un mattino, facendoci riassistere a vicende come quella del decreto dello scorso luglio, che conteneva tagli alla difesa per due miliardi che subito dopo ci si è resi conto di non poter effettuare. Naturalmente, vi sono anche spese discrezionali che non discendono da norme di legge (ma si tratta di una piccola parte del bilancio). In questo caso il riferimento al consuntivo dell’anno precedente appare preferibile. Insomma, la questione della scelta tra consuntivo e tendenziale come base per definire la politica di bilancio è un falso problema. Ciò che si richiede è un approccio integrato che tenga conto di tutte le informazioni disponibili, sul passato e sul futuro. La finanza pubblica di uno Stato moderno è complessa, è in gran parte determinata da decisioni prese nel passato che non si possono azzerare tutte ogni anno.

Soluzione 2 per cento

Vi è poi la questione della scelta di un tasso di crescita uniforme (la regola del 2 per cento) a tutte le voci di spesa. In questo (ma non solo) siamo davvero molto lontani dall’esperienza inglese, dove le scelte sulle priorità future si fanno eccome. Perché uniforme? La spiegazione è probabilmente nello scarso tempo a disposizione e nella difficoltà che si avrebbe nel cercare di definire tetti di crescita differenziati per settori e centri di spesa (sui quali da noi l’informazione è molto carente). Questa è una caratteristica da sempre (non imputabile, quindi, a questo Governo) del sistema italiano, che tradizionalmente definisce la politica di bilancio a cavallo tra agosto e settembre. È un grado di improvvisazione che non possiamo più permetterci. Per superarlo bisogna metter mano al sistema di finanza pubblica ed emulare quelli dei paesi più avanzati (magari adottando in questo un metodo inglese), senza affidarsi a semplificazioni e scorciatoie.

 

IL CONSUNTIVO PER IL 2003 DOPO UN ANNO

(milioni di euro)

Secondo il DPEF 2004 (luglio 2003)

Secondo il DPEF 2005 (luglio 2004)

Scostamento

ENTRATE

Imposte dirette

175.291

177.370

1,2%

Imposte indirette

187.949

188.522

0,3%

Imposte in c/capitale

14.467

20.204

39,7%

Totale entrate tributarie

377.707

386.096

2,2%

Contributi sociali

166.649

171.028

2,6%

Altre entrate correnti

40.804

41.345

1,3%

Entrate in c/capitale non tributarie

4.106

4.294

4,6%

Totale entrate

589.266

602.763

2,3%

SPESE

Redditi lav. dipendente

140.590

143.606

2,1%

Consumi intermedi

98.215

102.280

4,1%

Pensioni

186.117

185.231

-0,5%

Altre prestazioni sociali

39.083

38.979

-0,3%

Altre spese correnti

36.727

42.113

14,7%

Spese correnti al netto interessi

500.732

512.209

2,3%

Interessi passivi

69.297

69.291

0,0%

Totale spese correnti

570.029

581.500

2,0%

di cui spesa sanitaria

81.969

81.324

-0,8%

Spese in c/capitale

49.600

53.095

7,0%

Totale spese al netto interessi

550.332

565.304

2,7%

Totale spese finali

619.629

634.595

2,4%

Saldo primario

38.934

37.459

-3,8%

Saldo di parte corrente

664

– 3.235

-587,2%

Indebitamento netto

– 30.363

– 31.832

4,8%

PIL

1.303.662

1.300.926

-0,2%

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