Riproponiamo per i nostri lettori alcuni interventi pubblicati su lavoce.info circa un anno fa, rimasti purtroppo di cocente attualità.  Sottolineavano che i veri problemi si sarebbero manifestati dopo l’entrata degli americani a Bagdad, prevedevano che un paese con forte concentrazione del potere economico avrebbe faticato a lungo a trovare la strada della democrazia  e che i governi europei che avevano mandato le truppe avrebbero dovuto fare i conti con l’opposizione della loro opinione pubblica ovunque schierata contro la guerra.

I rischi del dopo-guerra

Massimo Bordignon
8  Aprile 2003

Tra i tanti interventi di economisti che si sono spesi nell’applicare i propri strumenti di lavoro al conflitto in Iraq, mi ha particolarmente impressionato per l’acutezza dell’analisi un
articolo di Roger Myerson apparso sul Minneapolis Star Tribune in febbraio, prima quindi dello scoppio della guerra.

Myerson, un teorico dei giochi dell’università di Chicago, affronta il problema da una visuale diversa rispetto a quella utilizzata nel dibattito corrente. Non discute della “giustezza” o meno della guerra, non si chiede quando durerà, e neppure si pone il problema se gli americani vengano percepiti come liberatori o come invasori dagli iracheni. Più semplicemente, in un’ottica di lungo periodo, esamina le conseguenze per gli Stati Uniti della scelta di portare avanti il conflitto da soli, senza il supporto delle organizzazioni internazionali.

La sua conclusione è drastica: se nel breve periodo per gli americani questa strategia può essere vantaggiosa, perché riconferma ulteriormente il potere della superpotenza su nemici e amici, nel lungo periodo gli effetti possono essere solo disastrosi. La ragione è che le altre nazioni non staranno a guardare. Un’unica superpotenza militare è sostenibile in un equilibrio di lungo periodo se e solo se essa è disposta a accettare che gli altri impongano limiti al suo potere. Altrimenti, quale che sia la bontà delle intenzioni (che Myerson non discute), la pretesa di decidere da soli dove, come e quando intervenire, finisce per suscitare paura negli altri, e dunque li induce a prendere contromisure. Insomma, i vantaggi di breve periodo di una guerra “facile” ma unilaterale, possono essere dominati dagli “svantaggi” di una ripresa nella rincorsa agli armamenti (che non necessariamente i contribuenti americani possono essere disposti a sostenere all’infinito) e di maggiori rischi di conflitto tra le grandi potenze nel futuro.

La posta in gioco

Questo argomento mi sembra utile per capire quale è la vera posta in gioco nelle discussioni attuali sul dopo-guerra. Gli Stati Uniti sembrano intenzionati a istituire nell’Iraq del dopo Saddam un protettorato militare sotto il controllo di un generale americano in pensione, e di affidare la ricostruzione del Paese – finanziata, si immagina, in larga misura dallo stesso petrolio iracheno – prevalentemente a imprese americane. Questo sulla base dell’argomento che i membri della coalizione che hanno speso sangue, vite e denaro per la sconfitta di Saddam, hanno per questa stessa ragione acquisito un “diritto” alle spoglie del Paese sconfitto. Gli alleati, in particolare Tony Blair, si oppongono a questa soluzione, e ipotizzano per l’Iraq la formazione di un governo autoctono nei tempi più brevi, il ritiro delle forze militari, e la ricostruzione del Paese sotto il controllo dell’Onu e delle altre potenze occidentali. Lo stesso comportamento delle truppe in campo, che vede un netto contrasto tra la guerra lampo americana e il lentissimo avanzare delle truppe inglesi a Bassora, indotto dalla ricerca del consenso nella popolazione, segnala questa diversa disposizione politica dei due principali Paesi della coalizione.

Sulla sua capacità di convincere il Governo degli Stati Uniti, il premier britannico gioca certamente la sua stessa sopravvivenza politica e la sua ambizione ad apparire un leader di statura mondiale. Tuttavia, sulla base dell’argomento di Myerson, c’è in gioco ben più del destino politico del primo ministro inglese. Se l’amministrazione Bush accetterà la posizione di Blair e degli altri Paesi europei, ricondurrà la propria azione sotto l’egida delle organizzazioni internazionali e, implicitamente, ne rivaluterà il ruolo. In caso contrario, confermerà al mondo la pretesa di governare unilateralmente i conflitti internazionali, con la conseguenza di generare azioni compensative da parte degli altri Paesi.

L’Europa e la difesa comune

Un’indicazione in questo senso si è già vista con la ripresa dei colloqui tra Francia, Belgio e Germania, poi estesi a tutti i 15 paesi dell’ Unione europea, per l’organizzazione di una difesa comune, nuce per una politica militare e una politica estera comune a livello europeo. Se questi sforzi per ora fanno solo sorridere, alla luce delle divisioni esistenti tra i Paesi europei e dell’enorme gap militare rispetto agli Stati Uniti, la situazione potrebbe essere ben diversa tra soli 10 o 15 anni.

Certo, mai come in questo caso è stata evidente l’impotenza dell’Europa di esprimere e sostenere un proprio interesse in campo internazionale, resa ancora più chiara dalla sostanziale unità delle opinioni pubbliche europee nell’opporsi alla guerra. Una riforma che porti all’adozione di una politica estera e di difesa comune in Europa apparirebbe inevitabile. Comunque, se anche i Paesi europei decidessero di non percorrere questa strada, condannandosi così a un ruolo sempre più marginale, altri lo faranno. In particolare, di fronte all’unilateralismo americano, pare difficile immaginare che potenze come la Russia o la Cina del miracolo economico rinuncino a una riorganizzazione sul piano militare.

Insomma, per i destini del mondo, i rischi del dopoguerra in Iraq appaiono perfino maggiori della guerra stessa. Alla vigilia del semestre di presidenza dell’ Ue, è opportuno che il Governo italiano ne sia ben conscio e si impegni di conseguenza. Di fronte alla posta in gioco, qualche briciola in più della torta della ricostruzione dell’Iraq, indotta dalla posizione assunta del Governo italiano sulla guerra, sarebbe una ben magra consolazione.

Petrolio e federalismo nell’Iraq prossimo venturo

23 aprile 2003
Giorgio Brosio

Gli analisti di politica internazionale di tutto il mondo fondano le loro previsioni sull’Iraq sui conflitti per il controllo del petrolio fra le potenze mondiali e sulle probabili azioni di destabilizzazione dei Paesi vicini, interessati quanto le prime a mettere le mani sulle ricchezze naturali irachene. La preda è ricca: circa il 10 per cento delle riserve mondiali conosciute. Preso in questa tenaglia; il nuovo stato post-Saddam avrà – si afferma – poche possibilità di sviluppo autonomo, se non di sopravvivenza. Certo, la cupidigia internazionale è una minaccia immediata e fortissima, ma altrettanto reali sono i rischi interni di conflitti fino al collasso. La costruzione del nuovo Iraq deve infatti affrontare un problema che appare oggi quasi insolubile nei paesi ricchi di petrolio e di diversità etniche, ma poveri di tradizioni democratiche. Come conciliare la domanda di autonomia regionale con la spartizione della manna petrolifera?

Geografia del petrolio e della popolazione in Iraq

In Iraq, come in quasi tutti i Paesi di grandi dimensioni, le risorse naturali sono state concentrate dal “caso geologico” in regioni ristrette. La carta geografica mostra una fortissima concentrazione dei campi petroliferi nel Sud e nel Nord. Ai confini del Kuwait si trovano circa mille pozzi, mentre nella zona settentrionale prossima alla Turchia se ne trovano altri cinquecento. Pochi campi sono situati nelle aree centrali. Come tutti sappiamo, le regioni petrolifere del Sud sono abitate in stragrande maggioranza dagli sciiti, mentre quelle del Nord sono il ridotto dei curdi. Le due aree – non la somma di curdi e sciiti – totalizzano più della metà della popolazione irachena.

Le difficoltà delle proposte federali

Curdi, oppositori in esilio e qualche “think thank” americano sostengono da tempo la soluzione federale per tenere insieme il mosaico etnico iracheno. Sul web circolano numerose nuove costituzioni. Varia il numero degli stati federati, ma non la caratteristica federale. In sé non vi sono obiezioni. Quando i Paesi sono fortemente divisi, quella federale è l’unica soluzione in grado di tener insieme le varie componenti. La capacità di “nation building”, cioè di tenere assieme i paesi, dei sistemi federali è messa però a dura prova in quelli con forti concentrazioni di risorse naturali e con poche tradizioni democratiche. Per due motivi: il primo generale, il secondo specifico. Quello generale è che quando l’economia di un Paese è fortemente specializzata in petrolio, tutta la lotta politica si concentra sul suo possesso. Chi riesce a mettervi le mani, non esita a ricorrere alla repressione per mantenerlo. La seconda è che i sistemi federali, o fortemente decentralizzati, istituzionalizzano la domanda degli stati interni, o delle regioni, tesa a controllare le risorse e diventa proibitivo per il governo centrale opporsi a queste domande. La vita democratica e l’unità del Paese rischiano di sgretolarsi in breve tempo. Nigeria e Indonesia forniscono gli esempi più evidenti. Ma anche in vecchie federazioni, come Canada e Australia, gli stati dove è concentrato il petrolio, rispettivamente l’Alberta e il Western Australia, manifestano da tempo “pruriti secessionistici”.

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Le responsabilità di chi governa la transizione irachena

Vi è già un esempio anche in Iraq di questo tipo di difficoltà. Il governo regionale curdo formato dalle tre province del Nord e protetto dalla comunità internazionale ha avuto riconosciuto il diritto al 13 per cento delle rendite petrolifere del Paese, una quota che corrisponde a quella della sua popolazione sul totale. Non vi è nulla di negativo in ciò. Queste risorse hanno permesso di prestare servizi alla popolazione e di stimolare lo sviluppo dell’area. Ma è facile vedere che se la formula della proporzionalità venisse estesa a tutte le regioni dell’Iraq, al centro non resterebbe assolutamente nulla della principale fonte di entrate fiscali per fornire ordine e difesa ed altri servizi nazionali a tutti. E’ poi molto probabile che si accenderebbe la lotta fra aree petrolifere e no. Le prime rivendicano infatti fin da ora il loro diritto a tutte le risorse del loro sottosuolo. Diventano evidenti le grosse responsabilità di chi governerà la transizione. Quando si dibatterà del futuro istituzionale del Paese, occorrerà suggerire e, se del caso, premere affinché la nuova costitituzione armonizzi le necessità finanziarie del centro con quelle delle periferie. Nell’immediato il compito è ancora più chiaro. Chi governa la transizione dovrà far buon uso del petrolio, cioè mostrare agli iracheni come il governo nazionale possa trasformare le risorse naturali in servizi che vanno a vantaggio di tutta la popolazione del Paese. Una ragione in più per suggerire agli americani e ai loro alleati di non appropriarsi delle rendite petrolifere per ripagare, magari aggiungendovi un profitto, il costo della guerra.

La Coalizione di fronte alla pace

Raghuram G.Rajan e Luigi Zingales
23 aprile 2003

Gli obiettivi dichiarati della guerra in Iraq erano la deposizione di Saddam Hussein e la costruzione di una democrazia duratura in Iraq. Gli Alleati si sono preparati a lungo per il primo obiettivo e l’hanno brillantemente conseguito in breve tempo. Quanto si sono preparati per il secondo?

Il Center for Strategic and International Studies (Csis) ha giudicato gli sforzi dell’amministrazione Bush su questo fronte “insufficienti e incompleti” e ha compilato un piano dettagliato di quello che è necessario fare. Tuttavia, anche questo ammirevole studio tralascia una questione importante: anni di dittatura e sanzioni hanno completamente alterato la distribuzione del potere economico in Iraq. Se il Governo provvisorio non affronterà questo problema, le probabilità di avviare la transizione a una democrazia stabile saranno scarse.

La risorsa petrolio, un male per la democrazia

Paradossalmente, uno dei principali ostacoli alla transizione è proprio quella che spesso è considerata come la maggiore risorsa dell’Iraq: il petrolio. Quando una risorsa naturale facilmente estraibile incide per una parte così grande sulla ricchezza nazionale, si trasforma in un male per la democrazia. Basta pensare a quello che è accaduto recentemente in Venezuela.

Il Governo di Hugo Chavez è stato sfidato da uno sciopero sostenuto da un’ampia opposizione. Lo scopo dello sciopero non era solo quello di dimostrare il grado di opposizione popolare a Chavez, ma anche quello di privare il Governo di risorse. Senza risorse un governo non può sopravvivere perché non può pagare l’esercito o le bande paramilitari che lo mantengano al potere contro la volontà popolare. E per la verità, è sembrato per un momento che il governo Chavez dovesse cadere. Ma il petrolio ha rinnovato le sue fortune. Non servono molte persone per estrarre il petrolio. Con l’aiuto di qualche ingegnere fedele (e di qualche straniero) e assumendo nuovi lavoratori per rimpiazzare gli scioperanti, il Governo venezuelano ha mantenuto i pozzi in attività e le entrate da petrolio hanno fornito le risorse necessarie per conservare la lealtà delle forze mercenarie che, se avessero visto diminuire le possibilità di essere pagate, sarebbero passate all’opposizione. Ora lo sciopero è quasi finito e il governo Chavez sta prendendo provvedimenti contro i leader dell’opposizione.

Allo stesso modo, è il petrolio che ha permesso a Saddam di rimanere così a lungo al potere. E dopo la sua deposizione, che cosa impedirà a un futuro regime di usare il potere che fluisce dal petrolio per opprimere gli iracheni (e minacciare il resto del mondo)?

Tirannia e potere economico

La storia insegna che la distribuzione di potere politico che la democrazia apporta, è stabile solo se si accompagna a un’ampia distribuzione del potere economico. È il potere economico che dà ai cittadini la forza di impedire a un governo di diventare arbitrario e tirannico.

Questa visione, che risale ai Romani, è stata una pietra miliare della democrazia americana fin dai tempi dei padri fondatori. Quando il popolo può sottrarre risorse a una tirannia e quando ha entrate proprie per finanziare un’opposizione credibile, il regime è destinato a cadere. E queste condizioni che permettono alle democrazie di svilupparsi sono le stesse che permettono ai mercati di prosperare. Quando il popolo non teme che un governo rapace e potente lo deprivi delle sue ricchezze e quando le regole del mercato non sono decise solo da una élite che deve il suo successo, e quindi la sua lealtà al governo, le opportunità si presentano per ciascuno.

Allora, come si dovrebbe procedere per costruire le basi economiche di una democrazia stabile nell’Iraq post-guerra?

Il Giappone del dopo-guerra

Il successo, anche se parziale, delle politiche di Douglas Macarthur nel Giappone del dopoguerra ci può far da guida. Il Giappone era forse più semplice da trasformare perché non aveva abbondanti risorse naturali. La proprietà fondiaria era però concentrata e il potere industriale era detenuto da alcuni grandi aggregati industriali e finanziari chiamati Zaibatsu.

Macarthur combatté la concentrazione del potere economico perché i grandi proprietari terrieri e le grandi imprese sono facili pedine nelle mani del governo. Le riforme agrarie del dopoguerra servirono ad allargare e a espandere la classe dei proprietari terrieri – nel corso del processo stimolando anche una ripresa dell’agricoltura. Queste riforme resero la democrazia giapponese più stabile. Macarthur non completò il processo di rottura degli Zaibatsu, perché non ne ebbe il tempo: la necessità di avere fornitori affidabili per la guerra di Corea, costrinse il Governo a un compromesso con gli Zaibatsu. Proprio questo fallimento spiega in parte perché il mercato interno giapponese sia ancora così poco competitivo nonostante la democrazia sia vivace.

Ceti imprenditoriali e professionali

Nell’Iraq di oggi l’agricoltura è semplicemente irrilevante rispetto al potere che deriva dal controllo dell’industria petrolifera. E seppure l’industria petrolifera statale venisse spezzettata in piccole parti e privatizzata, e magari venduta anche a imprenditori stranieri, non c’è nessuna garanzia che un futuro governo non possa riassumerne il controllo. Un moderno “proconsole” non ha dunque facili soluzioni. La speranza migliore per una democrazia di mercato duratura in Paesi come Iraq o Arabia saudita forse passa dalla costruzione di un potere economico alternativo con lo sviluppo dei ceti professionali e imprenditoriali. Anche se decimato da anni di sanzioni, in Iraq esiste già un ceto di questo tipo.

La priorità assoluta per qualsiasi amministrazione provvisoria dovrà dunque essere quella di ripristinare e migliorare le istituzioni sanitarie e scolastiche cosicché questi ceti possano recuperare il terreno perduto negli ultimi dieci anni.

Una seconda priorità è quella di liberare la popolazione dalla dipendenza dal Governo: lo studio del Csis stima che oggi il 60 per cento degli iracheni si affida al Governo per le sue necessità primarie.

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Un modo per farlo è attraverso l’espansione dell’accesso al credito. Molti degli attuali istituti di credito sono però compromessi con il regime. La soluzione più semplice è dunque quella di permettere l’ingresso di istituti stranieri che veicolino capitali esteri per il finanziamento delle iniziative private interne. Si dovrebbe anche incoraggiare la nascita di nuove istituzioni finanziarie locali. Tali politiche replicherebbero quelle adottate da Luigi Bonaparte nella Francia del 1850 per distruggere il potere dell’Ancien Régime: quelle politiche misero le basi della vivace democrazia di mercato che è divenuta poi la Francia.

La legittimità del Governo provvisorio

La decentralizzazione del potere economico porterà alla decentralizzazione del potere politico. È la migliore garanzia per evitare che la vittoria in Iraq sia effimera e che un nuovo dittatore sostituisca Saddam, una volta che le forze della coalizione avranno lasciato il Paese. Ma tutto ciò richiederà tempo e un notevole sforzo per creare le nuove istituzioni economiche. Per questo, è importante che l’amministrazione provvisoria sia considerata legittima sia agli occhi degli iracheni che a quelli del mondo. Altrimenti, queste istituzioni non avranno il tempo o la legittimità per mettere radici e la speranza sarà persa per questa parte di mondo.

La coalizione ha combattuto la guerra da sola, non può permettersi di fare altrettanto con la pace.

Il semestre del dopoguerra

Tito Boeri e Guido Tabellini
8 Maggio 2003

Saddam Hussein non è stato l’unico a essere sconfitto nella guerra in Iraq. Anche l’Europa è uscita sconfitta dal conflitto. Le divisioni tra i Paesi dell’Unione non sono mai state così acute e dirompenti. Che cosa significa tutto ciò per la Convenzione europea? Dovrebbe abbandonare l’idea di una politica estera e di difesa comuni?

Governi divisi, cittadini uniti

Prima di arrivare a conclusioni affrettate, è importante capire perché l’Europa si è divisa sulla guerra in Iraq. Il fatto è che a dividersi sono stati i governi, mentre i cittadini europei hanno avuto opinioni molto simili fino a poco tempo prima dello scoppio del conflitto e sono pienamente consapevoli dei limiti di azioni unilaterali da parte dei loro Paesi. Questo è molto più vero adesso che in occasione di precedenti crisi internazionali, come la guerra del Golfo del 1991.

Nel gennaio 2003, Gallup Europa ha intervistato 15mila cittadini europei. Le loro opinioni sulla guerra in Iraq si sono rivelate sorprendentemente simili in tutta l’Europa continentale. E anche quando differivano, queste divergenze non erano in linea con le posizioni dei loro governi. Alcuni esempi: in gennaio nella media europea i favorevoli a un intervento militare in Iraq senza l’avvallo delle Nazioni Unite erano solo il 15 per cento. Questa percentuale era del 12 per cento in Spagna, del 18 per cento in Italia, del 13 per cento in Francia, del 12 per cento in Germania. Soltanto in Gran Bretagna il sostegno alla guerra era significativamente superiore (27 per cento).

Con l’avvallo delle Nazioni Unite, il sostegno alla guerra balzava al 57 per cento nella media europea. Qui le opinioni pubbliche nazionali erano più divise, ma di nuovo senza rispecchiare le posizioni dei governi: soltanto il 45 per cento avrebbe approvato la guerra in Germania e Spagna, mentre la percentuale saliva al 66-67 per cento in Italia e Francia. Questi sondaggi suggeriscono che i cittadini europei condividono valori e opinioni simili e che non percepiscono significativi conflitti di interessi anche quando si tratta di temi fondamentali, come la pace e la guerra. La Gran Bretagna è una parziale e importante eccezione, ma per il resto d’Europa non è forzato parlare di un comune punto di vista europeo.

Una identità europea

Non è eccessivo parlare di una identità europea anche perché l’opinione pubblica dell’Unione si è avvicinata nel corso del tempo. Un’indagine simile condotta da Gallup appena prima della guerra del Golfo del 1991 aveva segnalato una dispersione di punti di vista molto maggiore. I favorevoli variavano dal 40 per cento in Danimarca al 73 per cento in Francia. Il confronto tra le due indagini dimostra anche che i cittadini europei sono divenuti nel corso del tempo più consapevoli del fatto che se il loro Paese avesse agito da solo non avrebbe potuto affrontare in modo adeguato le crisi internazionali. Mentre nel 1990, il 56 per cento degli europei considerava il suo Paese capace di “risolvere la crisi del Golfo”, nel 2003 solo il 25 per cento circa confidava nella capacità del suo Paese di fronteggiare il terrorismo internazionale. Anche i dati Eurobarometro segnalano una crescente adesione al progetto di una politica estera comune dell’Unione: si è passati dal 50 per cento di favorevoli nel 1990 al 63 per cento del 2001.

Dunque, l’Europa non si è divisa sulla guerra in Iraq a causa di conflitti di interesse nazionale o di valori. Si è divisa perché i governi hanno deciso di andare ciascuno per la sua strada. Non sorprende che questo accada perché i governi nazionali hanno forti incentivi elettorali a differenziare la loro posizione e a “portare a casa risultati da mostrare agli elettori”. E anche quando non si tratta di opportunismo politico, i leader politici possono essere tentati di seguire la loro visione ideologica, anche quando contrasta con quella della maggioranza dei cittadini.

Se questa analisi è corretta, ha importanti implicazioni per la Convenzione europea. I cittadini dell’Unione vogliono una politica estera e di difesa comuni, oggi ancor più che in passato. Non possono averla perché in politica estera non c’è sufficiente cooperazione tra i governi. E alla fine i politici nazionali cedono alla tentazione di differenziarsi. Questa è la vera lezione della sconfitta europea sull’Iraq: in politica estera l’approccio intergovernativo non funziona.

Se l’Europa vuole una politica estera comune, deve gradualmente sottrarla ai governi nazionali, così come ha fatto per il commercio estero e per la politica monetaria. Questo significa rafforzare i poteri esecutivi del governo europeo, ovvero della Commissione. Ovviamente, questo significa anche che la Commissione deve diventare politicamente più responsabile. Si può arrivare a questo risultato gradualmente, mantenendo un ruolo importante per le decisioni e il controllo nazionali. Ma la crisi attuale dovrebbe essere sfruttata durante il semestre italiano come un’occasione per fare un salto in avanti in questa direzione. La bozza elaborata dalla Convenzione può rappresentare un buon punto di partenza anche se permane ancora molta ambiguità circa il ruolo del Consiglio e della Commissione nel guidare la politica estera della Ue. Ma è senz’altro importante che si preveda un ministro degli Esteri della Ue, e che si sia scongiurato il rischio di una politica estera bicefala, con duplicazione di competenze fra Commissione e Consiglio.

Nelle circostanze attuali, l’idea di rafforzare le istituzioni europee per avere un’efficace politica estera comune incontra spesso un’obiezione fondamentale: si teme che l’Europa sia costruita in opposizione agli Stati Uniti. Si paventa che colmando le divisioni esistenti all’interno dell’Europa si possa aprire un più grande e pericoloso varco tra le due sponde dell’Atlantico. Ma questa obiezione è sbagliata, per almeno due ragioni. Primo, le politiche degli Stati Uniti non si formano nel nulla, ignorando la realtà europea. Una posizione forte e unita dell’Europa, ridurrebbe le spinte a politiche unilaterali da parte degli Stati Uniti e rafforzerebbe l’importanza delle Nazioni Unite e delle altre organizzazioni multilaterali. Secondo, rafforzare la Commissione e le istituzioni europee in generale significherebbe aumentare l’influenza dei piccoli Stati membri, compresi i nuovi arrivati. E questi Stati sono spesso molto più vicini agli Usa di quanto non siano i governi di Francia e, in questo momento, di Germania.

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