Gli obiettivi qualitativi e quantitativi previsti nelle linee programmatiche per il Mezzogiorno non sono stati raggiunti. Siamo lontani dal destinare al Sud il 45 per cento delle spese complessive in conto capitale. L’addizionalità delle risorse e la qualità degli investimenti non sono stati garantiti. Invece di riconoscere gli errori di programmazione e le responsabilità delle amministrazioni locali, ci si compiace di aver evitato finora il disimpegno automatico, distogliendo così l’attenzione dal basso livello di spesa.

La pubblicazione del VI Rapporto annuale del Dipartimento per le politiche di sviluppo offre l’occasione per una verifica dell’attuazione delle linee programmatiche per il Mezzogiorno e in particolare della realizzazione del Quadro comunitario di sostegno (Qcs) 2000-2006.

Obiettivi e risultati

Il Rapporto riconferma gli obiettivi quantitativi e qualitativi posti alla base della programmazione della spesa in conto capitale nel Mezzogiorno negli anni passati. In sintesi, ci si proponeva di:

a) destinare al Mezzogiorno il 45 per cento delle spese complessive in conto capitale;
b) assicurare l’addizionalità delle risorse, ossia evitare fenomeni di sostituzione tra fonti di finanziamento con l’effetto di ridurre la quantità di interventi avviati e la spesa totale;
c) garantire la qualità della spesa, finanziando progressivamente progetti innovativi rilevanti per i quali fossero stati preliminarmente valutati positivamente gli effetti economici.

Per quanto riguarda gli obiettivi qualitativi, il Rapporto riconosce implicitamente che i tempi per portare a maturazione interventi di qualità si sono rivelati più lunghi del previsto. L’elaborazione progettuale di molte amministrazioni è ancora poco improntata a criteri di efficacia, nonostante il tentativo di diffondere la redazione di studi di fattibilità e di incorporare tale prassi all’interno dei programmi operativi.

Sarebbe stata comunque utile una più aperta riflessione sulle modalità di programmazione, abbandonando l’impostazione di piani-cornice onnicomprensivi scarsamente significativi e rivolgendo maggiore attenzione ai fabbisogni effettivi e alla valutazione delle singole iniziative fin dalla fase iniziale di predisposizione dei programmi (seguendo una logica del tipo bottom-up).
Riguardo agli obiettivi quantitativi, il Rapporto fa riferimento a un quadro finanziario unico di medio-lungo termine nel quale confluivano tutte le fonti di finanziamento per il Mezzogiorno. (1)

Tale quadro, che presenta il profilo di spesa (di cassa) pluriennale fino al 2008, è stato modificato a più riprese, riducendo e rinviando nel tempo gli obiettivi di spesa. Basti pensare che, inizialmente, l’obiettivo del 45 per cento doveva essere conseguito a partire dal 2001, mentre nell’ultimo Rapporto è rimandato al 2008.
In questo caso, siamo in presenza di veri e propri errori di programmazione (solo in parte riconosciuti come tali): fin dal 1999, era possibile prevedere che la capacità di spesa delle amministrazioni non era in linea con tale profilo programmatico e che per il Mezzogiorno non era realistico fissare in tempi brevi un così elevato obiettivo di spesa.
Anche il principio dell’addizionalità non è stata rispettato. I fondi strutturali, ad esempio, sono stati in buona misura sostitutivi delle risorse ordinarie. Ciò è dovuto al fatto che, per evitare di perdere risorse comunitarie e aumentare il tiraggio finanziario dei fondi, si è fatto ampio ricorso ai cosiddetti progetti sponda (progetti in corso di realizzazione e già dotati di copertura finanziaria su altre fonti), prassi assai discutibile e diffusa nel precedente ciclo di programmazione 1994-99.

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Il Rapporto fa qualche ammissione su questo punto, ma non procede a un sistematico esame critico sul loro uso. Eppure, questo fenomeno era ben noto al momento di predisporre il nuovo programma 2000-2006 e sarebbe stato opportuno attivare le necessarie misure per impedirlo o contenerlo.

Errori di programmazione

Dato il quadro fin qui tracciato, ci si sarebbe aspettati qualche autocritica su modi e tempi di programmazione della spesa e dei fondi strutturali in particolare.
Nel Rapporto e in altri documenti del ministero dell’Economia si sostiene invece che sono stati ottenuti successi in materia di fondi strutturali, conseguendo gli “obiettivi” previsti ed evitando il cosiddetto disimpegno automatico. (2)

Questa affermazione, però, è ambigua perché gli “obiettivi” in questione non riguardano il livello complessivo della spesa, né sono commisurati con il profilo programmatico già menzionato, ma si riferiscono solo al rapporto tra gli impegni assunti nei precedenti esercizi ed erogazioni effettuate nell’ultimo anno. Ma se il volume di impegni è stato più contenuto di quanto ci si attendeva, è evidente che è più facile centrare l’obiettivo in termini di erogazioni. Ciò però non vuol dire che le cose vanno bene.
Per comprendere meglio questo punto abbiamo ricostruito in un prospetto le previsioni di cassa e le effettive erogazioni del ciclo 2000-2006, confrontandole con le erogazioni registrate nel ciclo 1994-1999.

Come si può vedere, per il ciclo 2000-2006, l’obiettivo (in termini di erogazioni) rispetto alle previsioni non è stato pienamente raggiunto.

Ma forse più interessante è il fatto che, in termini percentuali sul valore complessivo del programma, le erogazioni del ciclo 2000-2006 sono significativamente inferiori a quelle del ciclo 1994-1999 (3), per il quale, una volta constatato il basso livello di spesa raggiunto, fu lanciato a partire dal terzo anno una sorta di “allarme rosso”, per completare il programma nei tempi dovuti e limitare la perdita di risorse comunitarie.
Oggi, in una situazione analoga, il ministero dell’Economia sembra compiacersi di aver evitato finora il disimpegno automatico, distogliendo così l’attenzione dal basso livello di spesa (in assoluto e rispetto a quanto programmato annualmente) e dai ritardi nel conseguimento dei reali obiettivi, entrambi imputabili, come in passato, alla scarsa capacità di spesa delle amministrazioni e agli errori di programmazione.

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(1) Ci si riferisce alle risorse ordinarie delle amministrazioni centrali e locali, alle risorse aggiuntive stanziate con le leggi finanziarie e alle risorse comunitarie comprensive del relativo cofinanziamento nazionale.

(2) Secondo le regole comunitarie nell’anno n + 2 devono essere interamente erogati i fondi impegnati nell’anno n; in caso contrario la Commissione europea procede automaticamente al disimpegno delle risorse non spese.

(3) È necessario precisare che il programma 2000-2006 è impostato su base settennale, anziché su sei anni come il precedente.

 

 

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