Non è stato possibile trovare un accordo su politiche comuni sull’immigrazione da proporre ai nuovi paesi. Così a maggio non scatterà quella libera circolazione dei lavoratori che potrebbe garantire una crescita del Pil europeo. Gli studi empirici suggeriscono che i flussi saranno inferiori ai timori di molti. Per fugare molti di questi timori , sarebbe utile stabilire a livello di tutta la UE gli ingressi degli immigrati. Si eviterebbero così shock di offerta nei mercati del lavoro dei paesi di destinazione.Quando a maggio celebreremo l’allargamento a Est dell’Unione europea, i nuovi paesi dell’Europa centrale e orientale saranno già largamente integrati nel mercato europeo.
Le barriere alla libera circolazione di beni e capitali sono già state rimosse alla fine degli anni Novanta. Dalla caduta della cortina di ferro, le esportazioni europee verso quei paesi sono cresciute del 650 per cento, mentre le importazioni sono aumentate del 450 per cento. Anche i flussi di capitale sono cresciuti sostanzialmente.

Quello che manca alla completa integrazione del mercato è la libera circolazione dei lavoratori.

La migrazione è percepita dai vecchi Stati membri come la questione più delicata del processo d’allargamento. Soprattutto nei due paesi più interessati, Germania e Austria, crescono i timori che possano peggiorare ulteriormente le prospettive occupazionali dei lavoratori locali.
I vecchi Stati membri non sono stati capaci di trovare un accordo su politiche comuni sull’immigrazione da proporre ai nuovi, delegando ai singoli Stati membri la decisione sui periodi di transizione per la libertà di movimento dei lavoratori, che possono arrivare fino a un massimo di sette anni.
Questa delega ha conseguenze importanti. I paesi più interessati dai fenomeni di immigrazione utilizzeranno i periodi di transizione per proteggere il loro mercato del lavoro. Gli Stati che avranno aperto immediatamente le frontiere dovranno così affrontare una pressione più forte perché, proprio in virtù di questa apertura, potrebbero attirare i flussi migratori deviati dai paesi di forte immigrazione.
È un classico caso di fallimento di coordinamento.

I costi del fallimento di coordinamento

Il fallimento di coordinamento a livello Ue delle politiche sull’immigrazione ha costi.
La migrazione del lavoro è l’aspetto dell’allargamento a Est che promette i guadagni maggiori in termini di crescita del Pil e del benessere aggregato, per la grande differenza di costo del lavoro che esiste fra vecchi e nuovi Stati Ue (fino all’85 per cento a tassi di cambio correnti e fino al 60 per cento in termini di potere d’acquisto).
Calcoli basati su modelli di equilibrio generale indicano che una migrazione dell’1 per cento della popolazione dell’Europa centrale e orientale verso i vecchi paesi membri Ue potrebbe generare un guadagno aggregato per il Pil della Ue allargata dello 0,2-0,3 per cento. Secondo stime recenti, la migrazione potenziale dall’Europa centrale e orientale ammonta al 3 per cento della popolazione nel lungo periodo e a circa 300mila persone per anno o 0,3 per cento della popolazione nei primi anni. La libera circolazione dei lavoratori potrebbe perciò incrementare il Pil della Ue allargata dello 0,6-0,9 per cento nel lungo periodo e dello 0,1 per cento nel breve.
Benefici e i costi della migrazione, però, non sono distribuiti in modo uniforme su tutta la popolazione.

La maggior parte dei vantaggi va agli stessi immigrati, mentre i salari e le opportunità occupazionali possono scendere nei paesi di destinazione, soprattutto per i lavoratori non specializzati e per le componenti meno mobili della popolazione.
Ma il vero problema è come le economie dei paesi di destinazione assorbono l’offerta supplementare di lavoro.

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Nel caso di una economia chiusa, il mercato del lavoro sopporta l’intero peso dell’aggiustamento e cadono i salari di quella fascia di lavoratori che è sostituita dagli immigrati. In un’economia aperta, invece, esistono altri canali attraverso i quali si possono avere aggiustamenti a un’offerta di lavoro maggiore: cambiamenti nel mix di produzione e nella struttura dei beni commerciabili, mentre i salari e i prezzi degli altri fattori restano inalterati. Gli studi empirici suggeriscono che l’offerta supplementare di lavoro attraverso la migrazione non ha nessun effetto (o ne ha solo di marginali) sui salari e sulle opportunità occupazionali dei lavoratori locali nelle regioni o paesi interessati.
Ma c’è un altro aspetto importante: i migranti dall’Europa centrale e orientale hanno livelli di educazione molto più alti di quelli che provengono da paesi di tradizione migratoria del Sudest Europa e Nordafrica. Inoltre, l’evidenza empirica disponibile suggerisce che i migranti dai nuovi paesi si autoselezionano in modo favorevole: la loro dotazione di capitale umano è sopra la media della popolazione e, forse, anche sopra quella degli abitanti dei paesi di destinazione. Tuttavia, per il momento, non possono trasferire il loro capitale umano all’interno dei paesi che li ospitano.

Così, l’impatto dei flussi di migrazione sul mercato del lavoro e sulla distribuzione del reddito dipende in modo cruciale dalla capacità di questi immigrati di integrarsi nel mercato del lavoro dei paesi ospiti.
La libera circolazione può rafforzare questa assimilazione, grazie al reciproco riconoscimento dei titoli di studio. Rimandare l’integrazione, invece, implica una crescente partecipazione dei lavoratori del Centro ed Est Europa all’economia sommersa dei paesi vecchi membri della Ue.

C’è una ragione effettiva per restrizioni temporanee all’immigrazione?
Non conosciamo la dimensione reale della immigrazione potenziale. Sebbene l’esperienza seguita alla caduta del Muro e la maggior parte delle stime sulla migrazione potenziale suggeriscano che un’ondata migratoria di massa è piuttosto improbabile, rimane un certo grado di incertezza.
E proprio alla luce di questa incertezza, l’introduzione di quote sui permessi di lavoro potrebbe essere uno strumento appropriato per il periodo di transizione, permettendo così ai paesi di meglio prepararsi a governare i flussi.

Restrizioni temporanee della migrazione hanno costi e benefici. I costi sono in termini di rinvio dei guadagni di benessere che derivano dalla immigrazione. I benefici emergono dalle informazioni che si possono raccogliere sull’effettiva natura e grandezza delle pressioni migratorie.
C’è un valore nell’opzione dell’attendere, che si perde irrimediabilmente quando si introduce la piena libertà di circolazione. Per questo le quote di immigrazione sono preferibili ad altre forme di restrizione: possono servire per affrontare i vincoli politico-economici, minimizzando i costi dei vantaggi di benessere persi.
Le quote non dovrebbero essere utilizzate per ridurre i flussi migratori, ma per proteggere i mercati del lavoro da inaspettati shock di offerta. Secondo la maggioranza degli studi empirici, i flussi saranno al di sotto dei livelli che potrebbero creare serie tensioni nei mercati del lavoro dei paesi di destinazione. Uno studio recente stima che da tutti i paesi dell’Europa centrale e orientale che entreranno nella Ue ora e in futuro (comprese cioè Bulgaria e Romania) arriveranno circa 295mila persone nel primo anno, con un picco di 367mila persone nell’anno successivo. Per l’Italia questo significa un flusso iniziale di 32mila persone e un picco di 40mila.
Il potenziale massimo di lungo periodo si raggiunge dopo circa venti anni, con 3,8 milioni di persone originarie dell’Europa centrale e orientale emigrate nella Ue (420mila saranno in Italia). Circa il 40 per cento parteciperà come lavoratore dipendente al mercato del lavoro.

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Così, una quota di 150mila permessi di lavoro a livello europeo, per i primi cinque anni al massimo, permetterebbe di utilizzare le potenzialità dell’immigrazione senza innescare il rischio di serie tensioni nel mercato del lavoro. È ragionevole aspettarsi che queste quote potranno essere eliminate prima del tempo, perché non saranno raggiunte.

La corsa al ribasso

Quote decise a livello europeo sono preferibili perché regole nazionali sull’immigrazione durante il periodo di transizione possono creare due problemi economici.
In primo luogo, se le specifiche restrizioni nazionali sono vincolanti, i flussi migratori possono deviare dai paesi e regioni dove gli immigrati potrebbero essere più produttivi, il che crea di per sé una perdita di efficienza.
In secondo luogo, i governi nazionali possono decidere di introdurre politiche migratorie più restrittive di quelle che avremmo in caso di coordinamento, perché i paesi possono temere che gli immigrati tendano a muoversi verso i paesi con meno restrizioni, avviando così una corsa al ribasso nello stabilire le quote di immigrazione.

È un processo che si può osservare anche in questo momento. Austria e Germania, i due paesi che attualmente assorbono circa il 75 per cento degli immigrati dall’Europa centrale e orientale, hanno già annunciato che applicheranno i periodi di transizione. E i paesi scandinavi, come Svezia e Danimarca, che all’inizio avevano progettato di aprire subito il loro mercato del lavoro, sono ora più riluttanti ad adottare la libera circolazione perché temono l’arrivo dei flussi migratori originariamente diretti verso Germania e Austria.
Per paesi grandi, come Italia e Gran Bretagna, la pressione è minore rispetto a quella subita dai piccoli paesi, ma di nuovo le loro decisioni sono influenzate da quelle degli altri.

Le principali destinazioni degli immigrati dai nuovi paesi rimarranno chiuse anche a maggio 2004.
La mossa d’apertura, che è urgente e necessaria per accrescere il benessere nell’Europa allargata, rischia di fallire.

Per saperne di più

Boeri, T, H. Brücker et al. (2001), “The Impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour Markets in the EU Member States”, Brussels: European Commission.

Brücker, H., P. Alvarez-Plata, B. Siliverstovs (2003), “Potential Migration from Central and Eastern Europe into the EU-15 – An Update”, Brussels: European Commission

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