La Corte dei Conti – censurata dal TG1 e TG2 – sottolinea l’eccessiva discrezionalità di cui gode il Ministro Tremonti nella gestione del bilancio pubblico, “una discrezionalità che non ha riscontro nelle democrazie occidentali” confermando il giudizio da tempo espresso a riguardo da lavoce.info. Le critiche sono sia sulla forma sia sulla sostanza. Riproponiamo gli interventi su questi temi di Piero Giarda e Giuseppe Pisauro.

Da Necker a Tremonti

Piero Giarda
8 gennaio 2004

Le discussioni sulla trasparenza dei conti pubblici sono vecchie quasi quanto le tasse e la spesa pubblica. Una recente citazione del Ministro dell’economia ha riportato all’attenzione della cronaca il nome di Colbert. A un seguace ed apologo di Colbert, Jacques Necker, ministro delle finanze di Luigi XVI, dobbiamo uno dei primi tentativi di costruire un conto pubblico che tentava di rappresentare l’andamento strutturale di entrate e spese, Le Compte Rendu au Roi, diffuso nel gennaio del 1781. Il Compte era basato sui tre criteri che oggi chiameremmo della “competenza economica” (non le spese erogate o le entrate incassate ma quelle riferibili all’esercizio), del “vincolo legislativo” (solo le spese autorizzate dalla firma del Re) e della “efficienza” (solo le spese necessarie). Alla base di questa impostazione innovativa c’era l’idea che i mercati, nel valutare il credito dello Stato emittente, guardassero ai dati risultanti dall’applicazione di questi criteri piuttosto che ai risultati di un “bilancio di cassa” basato sulle “spese effettive” (inclusive della spese di guerra e di quelle decise in autonomia dai singoli Ministri) e gravido degli “sprechi della Corte”.
Le discussioni sulla trasparenza dei conti pubblici si accentuano quando la situazione della finanza pubblica diviene preoccupante o quando vengono in discussione nuovi problemi. Per tornare ai nostri giorni, è stato così nel 1974-75 e nel 1997. La questione si ripresenta oggi. Ci sono almeno tre aspetti che meritano di essere trattati.

Aree carenti da tempo

Non c’è oggi (non c’è mai stato neanche nel passato) un ordinato conto di cassa dello Stato dato che né in sede di approvazione del bilancio dello Stato né in sede di approvazione del rendiconto si tiene conto dell’andamento della gestione dei conti di Tesoreria.

Il conto del settore statale, quello in base al quale si determina il fabbisogno e si fissano le politiche per la gestione delle emissioni del debito pubblico, è la somma dei conti di cassa di almeno tre diversi agenti, lo Stato, la Cassa depositi e prestiti, il segmento italiano del bilancio dell’ Unione europea. I conti di questi tre operatori confluiscono in modo indistinto negli stessi conti di Tesoreria; ne nasce una grande confusione. Dovrebbero invece essere prima costruiti in modo autonomo e, solo successivamente, consolidati.

Un’area problematica degli ultimi anni

Si è sviluppata negli ultimi sette anni una profonda contraddizione tra i principi contabili adottati nei documenti di bilancio che sono esaminati e approvati nelle assemblee legislative e nei consigli comunali e i principi contabili in base ai quali si compilano i documenti rilevanti, a livello europeo, per il rispetto del Trattato di Maastricht.

A livello statale e regionale le assemblee legislative approvano le autorizzazioni a spendere (nelle due fasi dell’impegno e della erogazione) e le previsioni di entrata (nelle due fasi dell’accertamento e della riscossione).
A livello europeo, il Patto di stabilità e crescita, richiede che la programmazione e il giudizio sugli esiti di finanza pubblica siano fatti con riferimento a statistiche costruite utilizzando le regole rilevanti per la costruzione della contabilità nazionale. Il successo o meno della politica finanziaria di un paese viene quindi valutato sulla base di informazioni diverse da quelle che transitano per il Parlamento o nei consigli regionali nel momento della decisione sul bilancio dello Stato. Si produce una grande contraddizione tra il policy making interno e la valutazioni a livello europeo che dovrebbe essere eliminata.

Nuovi problemi di oggi

È in atto, soprattutto in Italia per effetto dell’elevato stock di debito pubblico, uno spostamento di interesse dal governo dei flussi di finanza pubblica (entrate e spese), al governo dello stock di debito.
Il mutamento è il prodotto delle regole del Trattato di Maastricht che hanno proposto il doppio obiettivo del deficit annuo e dello stock di debito pubblico. L’enfasi sul debito porta a considerare lo stato patrimoniale del settore pubblico, a verificare se, a fronte del debito pubblico, non ci siano degli asset liquidabili che consentano di fare cassa e ridurre lo stock di debito pubblico.

La cessione di attività determina una perdita di reddito (minori entrate o maggiori costi di locazione), una riduzione (o una minore crescita) del debito pubblico, una minore spesa per interessi sul debito. La perdita di reddito può essere minima nel caso di asset non utilizzati in attività economiche o locati a prezzi di favore. L’incremento di costi (per esempio dei costi di locazione connessi alla cessione di immobili) può anche essere molto elevato. Entrambi vanno valutati in relazione al costo del debito pubblico che si riduce o si risparmia per effetto della riduzione o della minor crescita dello stock.

Di particolare rilievo è lo spostamento di operazioni di finanziamento sui bilanci di enti che vengono definiti come non appartenenti al settore pubblico, per esempio la nuova Cassa depositi e prestiti, le società Patrimonio e Infrastrutture. In particolare, la soluzione di portare sul bilancio il costo del debito emesso da soggetti “privati” per il finanziamento di interventi di interesse pubblico o sociale. Siamo in vista di un revival di una procedura ampiamente utilizzata in passato che ha sostituito contributi in conto interessi (registrati nei conti pubblici come trasferimenti alle imprese) al posto di interessi sul debito pubblico.

C’è poi la questione di scegliere quando registrare in bilancio i proventi delle cartolarizzazioni, scegliere cioè il momento dell’impatto sull’economia reale (il collocamento presso l’utilizzatore finale) o il momento dell’incasso iniziale dell’intermediario.
Infine, se l’enfasi sulle operazioni sugli asset permane, dovrebbero essere costruiti conti patrimoniali, non necessariamente all-inclusive, basati su valutazioni economiche degli asset. In tali stati patrimoniali dovrebbero essere definiti i criteri di valutazione e i caratteri della loro redditività prima della cessione. Sarebbe così possibile valutare sia le condizioni della loro gestione e la redditività e la convenienza delle transazioni effettuate su di essi. Un tale conto del patrimonio dovrebbe nascere svincolato dalle ordinarie registrazioni contabili sui flussi di entrata e di spesa, dovrebbe essere ricostruito per il recente passato delle privatizzazioni, cessioni e cartolarizzazioni.
In sintesi, nuovi strumenti richiedono nuove informazioni.

Quando blindare vuol dire appannare: i conti pubblici nel 2003

Giuseppe Pisauro
8 gennaio 2004

I conti pubblici nel 2003

Il 2 gennaio il Ministero dell’Economia ha diffuso i primi dati di consuntivo sui conti pubblici nel 2003. Giustamente viene sottolineato per la sua importanza il risultato positivo che si prefigura per il rapporto tra debito pubblico e Pil, per il quale si prevede una riduzione di circa 1,8 punti (dovrebbe quindi scendere intorno a quota 105), contro l’obiettivo di 0,7 punti. Non è, tuttavia, un risultato privo di ombre. Un contributo essenziale viene dalle privatizzazioni realizzate nel 2003, in totale 16,6 miliardi (questo importo incide sul debito ma non sul fabbisogno di cassa). Alcune di queste sono vere e proprie privatizzazioni (la cessione dell’Eti e di quote dell’Enel e del Mediocredito FVG, per complessivi 4,6 miliardi), altre hanno più la natura di artifici contabili (la cessione alla Cassa Depositi e prestiti di quote di Enel, Eni e Poste per 11 miliardi e la cessione alle Fondazioni di una quota della stessa Cassa per 1 miliardo).

La gestione congiunta di debito e attività patrimoniali e la definizione dei confini del settore pubblico pongono notevoli problemi di trasparenza, come mostra l’articolo di Piero Giarda.

A determinare il risultato sul debito contribuisce anche quello conseguito sul fabbisogno di cassa del Settore statale . Nel 2003 il fabbisogno è stato di 38,2 miliardi, migliore quindi dell’obiettivo indicato a settembre (45 miliardi) ma peggiore dei risultati ottenuti nel 2002 (26 miliardi) e nel 2001 (33,7 miliardi). E’ vero che il 2002 risentì di varie operazioni una tantum (23,7 miliardi, secondo la Corte dei Conti), ma queste non mancano anche nel 2003 (l’ultima, decisa a dicembre, è l’anticipo richiesto alle banche di una quota delle future riscossioni di tributi, valutata in 2,7 miliardi ( vedi Moise)). Le informazioni disponibili, alquanto scarne, non consentono un giudizio compiuto (dal comunicato del Ministero si apprende soltanto che “il gettito delle entrate fiscali è stato superiore alle stime” e “l’evoluzione della spesa corrente più contenuta rispetto alle previsioni”). Non si hanno dettagli sulle singole voci di spesa, sui risultati del condono e sul gettito ordinario dei tributi. Non è poi possibile dire molto su come questo risultato del fabbisogno si rifletterà sull’indebitamento delle Amministrazioni pubbliche (la nozione di disavanzo utilizzata nei trattati europei): i dati non saranno disponibili prima di febbraio-marzo.

La manovra finanziaria per il 2004

La trasparenza è strettamente legata alle procedure che si seguono per formare i conti pubblici. Quantità e qualità dell’informazione che quelle procedure richiedono determinano la leggibilità di risultati e previsioni di finanza pubblica.

Anche quest’anno, subito dopo la conclusione della sessione di bilancio si è acceso il dibattito sulle procedure di approvazione del bilancio e della legge finanziaria. Con una differenza rispetto al passato: l’insoddisfazione è stavolta più diffusa nelle file del Parlamento che non in quelle del Governo. Se ne è fatto interprete il Presidente della Camera (“Penso che nessuno possa ritenersi soddisfatto dell’andamento di questa sessione di bilancio. Una riforma della finanziaria è certamente legittima ma non può avvenire surrettiziamente”). Ricordiamo cosa è successo. Innanzi tutto, solo una parte molto piccola della manovra di finanza pubblica è passata per la legge finanziaria e per le relative procedure di esame e di approvazione: la parte preponderante è stata inclusa in un decreto-legge emanato a settembre. In secondo luogo, la stessa legge finanziaria è stata riscritta dal Governo una settimana prima del voto finale, accorpando tutti gli articoli in tre maxi-emendamenti, poi approvati con il ricorso al voto di fiducia.

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Il modello emergente di relazioni tra Governo e Parlamento si avvicina molto alla non emendabilità della manovra di finanza pubblica. Secondo i sostenitori di questo modello, il Governo, in quanto responsabile della conduzione della politica di bilancio, ha tutto il diritto di “blindare” la manovra di finanza pubblica, per evitare che essa venga stravolta dal Parlamento con centinaia di emendamenti, come accade normalmente nella sessione di bilancio italiana. In realtà, continua il ragionamento, così già avviene in molti paesi – l’esempio più citato è il Regno Unito – dove il Parlamento può respingere il progetto di bilancio, sfiduciando così il Governo, ma non può cambiarlo.

È un modello che risulta attraente anche per molti economisti: seconda la teoria, delegare autorità al Ministro dell’economia serve a correggere la frammentazione dei centri di decisione nel processo di bilancio, che altrimenti conduce a spese e disavanzi eccessivi.

Se la preoccupazione è questa, nel caso italiano sembra mal posta: l’esperienza degli ultimi quindici anni mostra come le modifiche decise in Parlamento non abbiano mai modificato il saldo di bilancio. Nel sistema italiano, l’obiettivo sul disavanzo fissato dal Governo nel DPEF funziona come vincolo per la sessione di bilancio in Parlamento. (vedi lavoce.info 2-7-2003) È un correttivo alla frammentazione del processo di bilancio, accreditato dalla teoria economica tanto quanto la delega di autorità al Ministro dell’economia.

Per quanto riguarda poi la non emendabilità in altri paesi, tutto dipende dal contenuto della decisione di bilancio. In Italia, questo è particolarmente ampio. Nella manovra finanziaria confluisce una quantità innumerevole di materie, con norme, spesso di grande portata, che interessano praticamente tutti i settori dell’economia. Applicare a un provvedimento di tal fatta il principio del “prendere o lasciare” significherebbe un depotenziamento eccessivo del ruolo del Parlamento. Diverso sarebbe il caso se la decisione di bilancio fosse – come avviene in alcuni paesi – fortemente limitata nel suo contenuto di innovazione normativa e si limitasse, ad esempio, a rimodulare stanziamenti di leggi pre-esistenti.

La distinzione tra il bilancio che registra gli effetti delle leggi del passato, sul quale la discussione può essere meno approfondita, e la parte innovativa della manovra è cruciale. Il principio per cui le nuove leggi debbano essere esaminate e discusse (e, nel caso, modificate) è una garanzia, non solo per il funzionamento della democrazia, ma anche per la trasparenza e l’equilibrio dei conti pubblici. La certezza di un’approvazione in tempi stretti porta, infatti, a norme spesso di contenuto oscuro e con effetti finanziari non documentati a sufficienza (cosa avvenuta quest’anno per i tre maxi-emendamenti alla legge finanziaria, accompagnati da una Relazione tecnica che sembra “scritta sul retro di una busta“, e non poteva essere altrimenti dati i tempi e la complessità del provvedimento). La nostra Costituzione pone forti limiti al contenuto della legge di bilancio (“Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”, art. 81, terzo comma) proprio per evitare che essa diventi il veicolo per approvare frettolosamente un coacervo di nuove leggi. Distinzioni analoghe esistono negli altri paesi (ad esempio, negli Stati Uniti dove gli stanziamenti del bilancio [appropriations] devono derivare da authorizations, contenute dalle singole leggi di spesa).

Insomma, la scelta dovrebbe essere tra una legge finanziaria con contenuti molto ridotti da approvare rapidamente e una legge finanziaria come quella attuale, molto ampia nei contenuti, da esaminare attentamente (semmai più di quanto non avvenga oggi). La combinazione che prevede una legge finanziaria ampia, magari definita in fretta e furia nella seduta notturna del Consiglio dei Ministri del 30 settembre, da approvare a scatola chiusa è la peggiore possibile. La trasparenza dei nostri conti pubblici sarebbe ancora minore di quella attuale.

Per chi suona il decreto blocca spese?

Piero Giarda
24 Settembre 2002

Il comma 1 dell’articolo 1 del Decreto

Il recente decreto legge n. 194, promosso dal Ministero dell’economia, nella ricerca di soluzioni al problema della controllabilità della spesa pubblica, pone interessanti questioni tecniche e politiche e solleva, per qualche aspetto, dubbi di costituzionalità. Solleva problemi, in qualche caso, molto sottili. Consideriamone uno, quello definito dal comma 1 dell’articolo 1 del Decreto. In esso si statuisce che “per la legislazione vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto, i limiti di spesa, ENTRO I QUALI SI ESPRIMONO GLI EFFETTI DI UNA LEGGE DI SPESA, sono individuati nei rispettivi stanziamenti iscritti nel bilancio di previsione dello Stato ai sensi della normativa di riferimento”.

Le conseguenze di questa disposizione sono diverse in relazione alla differente natura che assumono gli stanziamenti di spesa sul bilancio dello Stato. In qualche caso gli stanziamenti di bilancio hanno già natura di limite assoluto alla spesa. Ad esempio le somme autorizzate per l’acquisto di beni e servizi: se un Ministero a novembre di un anno ha utilizzato tutte le risorse messegli a disposizione per il funzionamento, allora non può fare altro che rinviare l’acquisto di nuove matite o di nuovi computer portatili all’esercizio successivo. In altri casi gli stanziamenti sono fissati dalle leggi sostanziali: così per gli enti locali la legge dice che il finanziamento per il 2003 è pari a quello del 2002 aumentato di una qualche percentuale fissata dalle legge. Tanto è scritto nella legge, tanti sono i fondi da pagare agli enti locali. Su questi due casi, ovviamente, il decreto non ha effetti.

Altre volte però, lo stanziamento deriva da un calcolo, spesso complesso perché influenzato da tante variabili, delle prevedibili conseguenze finanziarie di una disposizione di legge. Non si sa esattamente quanti siano i beneficiari di un provvedimento: il numero viene stimato in via statistica. Questo è il caso degli stanziamenti che finanziano il disavanzo tra spese e contributi dell’INPS, l’entità del Fondo sanitario nazionale, o un qualche programma assistenziale. Là fuori, nell’economia, ci sono cittadini, imprese, operatori pubblici ai quali la legge ha detto che, in certe condizioni o circostanze, spetta loro un qualche beneficio. Su questa base gli interessati hanno assunte decisioni e adottato comportamenti. Tuttavia, se per qualche ragione, un funzionario del Ministero dell’economia o delle attività produttive o del welfare ha commesso errori o semplicemente è stato troppo prudente nelle previsioni, ecco che l’errore si scarica sul cittadino, poiché per il DL 194 la legge sostanziale, improvvisamente, a ottobre o a novembre, perde efficacia. Così la pensione del mese di dicembre non può più essere pagata e l’ambulatorio resta senza soldi.

Se il primo comma dell’art. 1 del DL 194 portasse questa conseguenza, esso potrebbe ritenersi derivato dal mondo dell’assurdo. Come è possibile far ricadere sul cittadino, nel dicembre 2002, un errore di previsione compiuto, nel mese di settembre 2001, da qualche funzionario del Ministero dell’Economia o di qualche altro Ministero? Ovvio che da questo punto di vista il decreto deve essere corretto.

Antica incomprensione

Il primo comma è il frutto di una antica incomprensione tra Ministero dell’economia e Ministeri di spesa. Si prenda un caso per tutti, quello della spesa sanitaria. Il Ministero della sanità (e i suoi azionisti, le Regioni e i loro assessorati alla sanità) avanza, nel settembre di un certo anno, richiesta per uno stanziamento molto elevato. Il Tesoro prima risponde picche poi avvisa il Ministro della sanità che se la spesa è così alta allora deve proporre una manovra correttiva. Il Ministero della sanità, preoccupato, propone una stima della spesa rivista al ribasso e che il Ministero dell’economia accetta. Il Parlamento poi, sulla base dell’intesa Tesoro-Sanità integrata dall’assenso delle Regioni, approva la legge di bilancio. Lo stanziamento non è però il frutto di una previsione, esso è divenuto il figlio di una speranza programmatica. Uso questo eufemismo perché la consapevolezza della malefatta procedurale è presente a tutti. Le Regioni, infatti, iniziano le contestazioni a partire dal giorno dopo l’approvazione della legge di bilancio.

Il conflitto tra Ministero dell’Economia e Ministeri di spesa, inizialmente risolto con una convenzione (accetto, anche se so che menti) esplode in corso d’anno. La spesa effettiva viaggia più rapidamente dello stanziamento di bilancio.

Il decreto minaccia di rendere inefficace la legge che dispone il sistema di tutela della salute dei cittadini. E’ una minaccia credibile? Certamente no. A cosa serve quindi? Probabilmente esso rappresenta il tentativo delle anime generose che stazionano in via XX Settembre di mettere un po’ di paura e anche di infondere qualche buon sentimento nel cuore dei Ministri di spesa, in prossimità della definizione della legge finanziaria. Quando i dirigenti (non politici) del Tesoro vedono gli accordi politici su irrealistici stanziamenti di bilancio (che riducono automaticamente l’entità della manovra correttiva da effettuare con la legge finanziaria) si mettono le mani nei capelli perché sentono difficoltà in arrivo. Il decreto potrebbe essere lo strumento capace di indurre i Ministri di spesa a non accettare i patteggiamenti politici sull’entità dello stanziamento; se lo faranno, verso la fine dell’anno prossimo, potranno avere guai con la gente. La capacità del decreto di portare a previsioni più realistiche (che ogni dirigente del Tesoro dovrebbe volere) si scontra però con il dispiacere che essa provoca alla Presidenza del Consiglio, che dovrebbe accettare nell’immediato una manovra correttiva più pesante. Un bell’esempio della difficile interazione tra politica, compattezza del governo e burocrazia.

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Il Decreto blocca-spese: come (non) si controlla la spesa pubblica

Giuseppe Pisauro
24 settembre 2002

Il Decreto blocca-spese

Una delle risposte del governo all’andamento negativo dei conti pubblici è il recente (6 settembre) Decreto-legge n. 194, meglio noto come “blocca-spese”. Il provvedimento interviene su un’area importante ma frequentata solo da pochi addetti ai lavori, quella delle procedure di bilancio. Trattarlo richiede, quindi, un po’ di spazio.

Sono due le innovazioni più rilevanti introdotte dal D.L.
La prima stabilisce che gli oneri previsti da nuove leggi di spesa e, per la legislazione del passato, gli stanziamenti iscritti nel bilancio dello Stato divengano tetti invalicabili. Se il tetto viene raggiunto, il Ministro dell’economia riferisce al Parlamento e assume le opportune iniziative legislative correttive. In attesa dell’approvazione dei relativi provvedimenti, le Amministrazioni interessate dovranno sospendere l’applicazione delle leggi carenti di copertura.
La seconda innovazione interviene quando lo scostamento dalle previsioni non è limitato a una singola voce, ma riguarda gli obiettivi complessivi di finanza pubblica. In tal caso, il Ministro dell’economia può tagliare con atto amministrativo (senza passare per il Parlamento) le spese previste nel bilancio dello Stato – di competenza e di cassa – non obbligatorie (sono escluse, quindi, voci come gli interessi, gli stipendi e le pensioni degli statali, e le rate di ammortamento dei mutui). Analoghi poteri sono attribuiti al Ministro dell’economia per quanto riguarda le spese di funzionamento di enti e organismi pubblici non territoriali (ad esempio, l’INPS o le Università, ma non Regioni o Comuni).

Innovazioni importanti ma pericolose

Le novità introdotte sono di enorme portata. A prima vista l’idea dei tetti di spesa generalizzati sembra la risposta ovvia e naturale alle difficoltà di controllare la spesa pubblica. In realtà è una risposta semplicistica e più adatta alla composizione del bilancio pubblico nei primi decenni del secolo scorso: spese per il funzionamento dell’amministrazione, per la difesa e per la costruzione di opere pubbliche. Ovvero, spese di entita’ facilmente prevedibile in quanto sotto il diretto controllo del governo.
La spesa pubblica negli Stati moderni, invece, è costituita in gran parte di programmi “aperti” (nell’espressione inglese, open-ended) che attribuiscono diritti ai cittadini (a ricevere cure sanitarie, un reddito minimo in caso di povertà, ecc.) e mal si adattano all’applicazione di tetti. Nel caso di errata previsione, se il tetto si rivelasse insufficiente,
come razionare le prestazioni tra chi, sulla base della legge, ne avrebbe diritto?

L’efficacia di leggi che agiscono sui diritti economici dei cittadini (da un aumento delle pensioni minime ad un sussidio alle imprese per le nuove assunzioni) verrebbe condizionata dall’esattezza della previsione di spesa contenuta nelle stesse leggi.
Lo Stato, in questo modo, introdurrebbe un ulteriore elemento di incertezza nel quadro che imprese e famiglie hanno di fronte quando compiono le loro scelte. Il risultato prevedibile sarebbe il moltiplicarsi di vicende come quella recente sul credito di imposta per i neo-assunti, con il governo costretto dalle proteste a fare marcia indietro.
La seconda innovazione del D.L. 194 non è di minore portata. Essa mette in discussione uno dei fondamenti della democrazia rappresentativa: il potere del Parlamento di determinare la composizione del bilancio. Si attribuisce al Ministro dell’economia una delega permanente a modificare, nel corso della gestione, il bilancio (sia pure limitatamente alle spese non obbligatorie). Una delega non soggetta a vincoli nè sulle circostanze che ne determinano l’esercizio, perchè è troppo vago il riferimento a un generico “scostamento rilevante”, nè sulle modalità di intervento, lasciandosi piena libertà di decidere quali voci tagliare e in quale misura.

Insieme con la possibilità di effettuare analogo intervento sulle spese di funzionamento dei bilanci di enti esterni allo Stato, ciò fa sì che il Ministro dell’economia abbia poteri che non si ritrovano in nessuno dei sistemi di bilancio dei paesi avanzati.
Anche dove si attribuisce una forte supremazia in materia di bilancio al Ministro per l’economia, i poteri riguardano il contenuto dei progetti da presentare al Parlamento (ad esempio, in Germania il Ministro delle finanze ha potere di veto sulle proposte degli altri ministri che abbiano riflessi finanziari), non la possibilità di modificare per via amministrativa il bilancio approvato.
Naturalmente in tutti i sistemi, anche in quello italiano, il governo può sempre modificare la legislazione di spesa e di entrata, e quindi il bilancio, ma sempre con strumenti legislativi, che possono anche avere effetti immediati (come da noi è il caso dei Decreti legge).
Nel Decreto compare anche una terza disposizione di un certo rilievo: la riduzione del periodo di mantenimento in bilancio dei residui in conto capitale dagli attuali tre anni a un solo anno. La norma non produrrà i suoi effetti prima della fine del 2002, solo allora, infatti, il volume di tali residui verrà accertato. È probabile che nel frattempo saranno accelerate le procedure amministrative per impegnare le somme
(non è necessario spenderle) e scongiurarne la cancellazione. Comunque si può presumere che una parte significativa sarà cancellata, il che dovrebbe produrre un effetto di contenimento su impegni di competenza e pagamenti di cassa per il 2003. Naturalmente per il Governo è sempre possibile riportare in vita gli stanziamenti: basta riproporli nell’apposita tabella della legge finanziaria (a partire già dalla prossima), il che tuttavia può richiedere di dover reperire nuovi mezzi di copertura finanziaria. In definitiva, nella migliore delle ipotesi, la norma indurrà un attento riesame dei progetti di investimento pubblico, nella peggiore creerà difficoltà per l’avvio di quelli più impegnativi.

Una strada più impervia: maggiore trasparenza

Il D.L. 194 dà risposte sbagliate a un’esigenza giusta: evitare che errori di previsione mettano in pericolo gli equilibri della finanza pubblica. Può darsi che le intenzioni siano virtuose: introdurre un deterrente contro tacite sottovalutazioni delle previsioni di importanti voci di spesa, come quella sanitaria (si veda l’opinione di Giarda).
Naturalmente è proprio la natura dei moderni programmi di spesa pubblica – il non essere facilmente assoggettabili a tetti – a renderne difficile il controllo. La risposta non può, tuttavia, essere quella di cambiare quella natura.
Occorre invece tentare di governare la complessità, migliorando ad esempio la qualità delle previsioni e il sistema di gestione e controllo della spesa. Seguire, insomma la strada maestra e non scorciatoie illusorie.
Gli aspetti su cui intervenire sono numerosi e complessi. Ne consideriamo solo uno, a titolo di esempio. Oggi ogni disegno di legge con effetti sulla spesa è accompagnato da una relazione tecnica (munita del visto della Ragioneria generale dello Stato, vale a dire del Ministero dell’economia) che ne stima gli oneri finanziari. Queste relazioni sono soggette alla verifica di due organi tecnici indipendenti: gli Uffici bilancio di Camera e Senato. Si tratta di uffici di supporto all’attività del Parlamento, privi di poteri sostanziali, le cui osservazioni spesso non hanno effetto. Ma la loro stessa esistenza ha migliorato molto la qualità delle relazioni tecniche: chi fa le stime per il governo sa che il suo lavoro passerà per un vaglio tecnico.

Può essere sorprendente, ma questa procedura si applica soltanto alle previsioni degli effetti finanziari di nuove leggi. Non c’è nulla del genere per il complesso dei conti pubblici: le previsioni che il governo presenta sull’andamento del gettito Irpef o della spesa sanitaria non sono accompagnate da una relazione tecnica, né sono soggette al vaglio di organismi indipendenti.
Maggiore trasparenza su ipotesi e metodologie utilizzate per le previsioni di finanza pubblica e la possibilità per un organismo esterno di contestarne la validità migliorerebbero certamente la qualità delle previsioni e renderebbero meno probabile il verificarsi di “scostamenti rilevanti”.


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