La chiamano nettizzazione. Significa che di soldi nelle casse del Tesoro non ne arrivano, ma che si scambiano debito e patrimonio. I primi risultati sull’andamento dei conti pubblici nel 2003 indicano che il rapporto tra debito pubblico e Pil migliora, ma a costo della trasparenza dei conti pubblici. Mentre la sessione di bilancio per il 2004, appena conclusa, sembra aver segnato una profonda modifica dell’equilibrio dei poteri tra Governo e Parlamento. Si sta andando verso la non emendabilità della manovra di finanza pubblica? Non sembra una strada promettente per migliorare la qualità delle decisioni di bilancio e dell’informazione disponibile per l’opinione pubblica.

I conti pubblici nel 2003

Il 2 gennaio il Ministero dell’Economia ha diffuso i primi dati di consuntivo sui conti pubblici nel 2003. Giustamente viene sottolineato per la sua importanza il risultato positivo che si prefigura per il rapporto tra debito pubblico e Pil, per il quale si prevede una riduzione di circa 1,8 punti (dovrebbe quindi scendere intorno a quota 105), contro l’obiettivo di 0,7 punti. Non è, tuttavia, un risultato privo di ombre. Un contributo essenziale viene dalle privatizzazioni realizzate nel 2003, in totale 16,6 miliardi (questo importo incide sul debito ma non sul fabbisogno di cassa). Alcune di queste sono vere e proprie privatizzazioni (la cessione dell’Eti e di quote dell’Enel e del Mediocredito FVG, per complessivi 4,6 miliardi), altre hanno più la natura di artifici contabili (la cessione alla Cassa Depositi e prestiti di quote di Enel, Eni e Poste per 11 miliardi e la cessione alle Fondazioni di una quota della stessa Cassa per 1 miliardo).

La gestione congiunta di debito e attività patrimoniali e la definizione dei confini del settore pubblico pongono notevoli problemi di trasparenza, come mostra l’articolo di Piero Giarda.

A determinare il risultato sul debito contribuisce anche quello conseguito sul fabbisogno di cassa del Settore statale . Nel 2003 il fabbisogno è stato di 38,2 miliardi, migliore quindi dell’obiettivo indicato a settembre (45 miliardi) ma peggiore dei risultati ottenuti nel 2002 (26 miliardi) e nel 2001 (33,7 miliardi). E’ vero che il 2002 risentì di varie operazioni una tantum (23,7 miliardi, secondo la Corte dei Conti), ma queste non mancano anche nel 2003 (l’ultima, decisa a dicembre, è l’anticipo richiesto alle banche di una quota delle future riscossioni di tributi, valutata in 2,7 miliardi ( vedi Moise)). Le informazioni disponibili, alquanto scarne, non consentono un giudizio compiuto (dal comunicato del Ministero si apprende soltanto che “il gettito delle entrate fiscali è stato superiore alle stime” e “l’evoluzione della spesa corrente più contenuta rispetto alle previsioni”). Non si hanno dettagli sulle singole voci di spesa, sui risultati del condono e sul gettito ordinario dei tributi. Non è poi possibile dire molto su come questo risultato del fabbisogno si rifletterà sull’indebitamento delle Amministrazioni pubbliche (la nozione di disavanzo utilizzata nei trattati europei): i dati non saranno disponibili prima di febbraio-marzo.

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La manovra finanziaria per il 2004

La trasparenza è strettamente legata alle procedure che si seguono per formare i conti pubblici. Quantità e qualità dell’informazione che quelle procedure richiedono determinano la leggibilità di risultati e previsioni di finanza pubblica.

Anche quest’anno, subito dopo la conclusione della sessione di bilancio si è acceso il dibattito sulle procedure di approvazione del bilancio e della legge finanziaria. Con una differenza rispetto al passato: l’insoddisfazione è stavolta più diffusa nelle file del Parlamento che non in quelle del Governo. Se ne è fatto interprete il Presidente della Camera (“Penso che nessuno possa ritenersi soddisfatto dell’andamento di questa sessione di bilancio. Una riforma della finanziaria è certamente legittima ma non può avvenire surrettiziamente”). Ricordiamo cosa è successo. Innanzi tutto, solo una parte molto piccola della manovra di finanza pubblica è passata per la legge finanziaria e per le relative procedure di esame e di approvazione: la parte preponderante è stata inclusa in un decreto-legge emanato a settembre. In secondo luogo, la stessa legge finanziaria è stata riscritta dal Governo una settimana prima del voto finale, accorpando tutti gli articoli in tre maxi-emendamenti, poi approvati con il ricorso al voto di fiducia.

Il modello emergente di relazioni tra Governo e Parlamento si avvicina molto alla non emendabilità della manovra di finanza pubblica. Secondo i sostenitori di questo modello, il Governo, in quanto responsabile della conduzione della politica di bilancio, ha tutto il diritto di “blindare” la manovra di finanza pubblica, per evitare che essa venga stravolta dal Parlamento con centinaia di emendamenti, come accade normalmente nella sessione di bilancio italiana. In realtà, continua il ragionamento, così già avviene in molti paesi – l’esempio più citato è il Regno Unito – dove il Parlamento può respingere il progetto di bilancio, sfiduciando così il Governo, ma non può cambiarlo.

È un modello che risulta attraente anche per molti economisti: seconda la teoria, delegare autorità al Ministro dell’economia serve a correggere la frammentazione dei centri di decisione nel processo di bilancio, che altrimenti conduce a spese e disavanzi eccessivi.

Se la preoccupazione è questa, nel caso italiano sembra mal posta: l’esperienza degli ultimi quindici anni mostra come le modifiche decise in Parlamento non abbiano mai modificato il saldo di bilancio. Nel sistema italiano, l’obiettivo sul disavanzo fissato dal Governo nel DPEF funziona come vincolo per la sessione di bilancio in Parlamento. (vedi lavoce.info 2-7-2003) È un correttivo alla frammentazione del processo di bilancio, accreditato dalla teoria economica tanto quanto la delega di autorità al Ministro dell’economia.

Per quanto riguarda poi la non emendabilità in altri paesi, tutto dipende dal contenuto della decisione di bilancio. In Italia, questo è particolarmente ampio. Nella manovra finanziaria confluisce una quantità innumerevole di materie, con norme, spesso di grande portata, che interessano praticamente tutti i settori dell’economia. Applicare a un provvedimento di tal fatta il principio del “prendere o lasciare” significherebbe un depotenziamento eccessivo del ruolo del Parlamento. Diverso sarebbe il caso se la decisione di bilancio fosse – come avviene in alcuni paesi – fortemente limitata nel suo contenuto di innovazione normativa e si limitasse, ad esempio, a rimodulare stanziamenti di leggi pre-esistenti.

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La distinzione tra il bilancio che registra gli effetti delle leggi del passato, sul quale la discussione può essere meno approfondita, e la parte innovativa della manovra è cruciale. Il principio per cui le nuove leggi debbano essere esaminate e discusse (e, nel caso, modificate) è una garanzia, non solo per il funzionamento della democrazia, ma anche per la trasparenza e l’equilibrio dei conti pubblici. La certezza di un’approvazione in tempi stretti porta, infatti, a norme spesso di contenuto oscuro e con effetti finanziari non documentati a sufficienza (cosa avvenuta quest’anno per i tre maxi-emendamenti alla legge finanziaria, accompagnati da una Relazione tecnica che sembra “scritta sul retro di una busta“, e non poteva essere altrimenti dati i tempi e la complessità del provvedimento). La nostra Costituzione pone forti limiti al contenuto della legge di bilancio (“Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”, art. 81, terzo comma) proprio per evitare che essa diventi il veicolo per approvare frettolosamente un coacervo di nuove leggi. Distinzioni analoghe esistono negli altri paesi (ad esempio, negli Stati Uniti dove gli stanziamenti del bilancio [appropriations] devono derivare da authorizations, contenute dalle singole leggi di spesa).

Insomma, la scelta dovrebbe essere tra una legge finanziaria con contenuti molto ridotti da approvare rapidamente e una legge finanziaria come quella attuale, molto ampia nei contenuti, da esaminare attentamente (semmai più di quanto non avvenga oggi). La combinazione che prevede una legge finanziaria ampia, magari definita in fretta e furia nella seduta notturna del Consiglio dei Ministri del 30 settembre, da approvare a scatola chiusa è la peggiore possibile. La trasparenza dei nostri conti pubblici sarebbe ancora minore di quella attuale.

 

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