Forse il fallimento della Conferenza intergovernativa era inevitabile. Era però possibile indicare su quali parti della bozza di trattato costituzionale l’accordo è pressoché generale. Ora si deve trovare un difficile compromesso che salvi la faccia a Spagna e Polonia, perché alla fine sembra più probabile l’adozione del voto a maggioranza proposto dalla Convenzione e gradito a Francia e Germania. L’Europa a due velocità resta un’ipotesi difficilmente realizzabile.

Il fallimento della Conferenza intergovernativa poteva essere evitato?
Considerata la linea dura adottata da entrambi i gruppi di paesi contrapposti (Germania e Francia, da una parte, e Polonia e Spagna, dall’altra), un accordo sulla definizione della maggioranza qualificata era probabilmente impossibile.

Un risultato possibile

La presidenza italiana avrebbe potuto comunque “fare la differenza” su altri due fronti.

1. Avrebbe potuto formalizzare la tacita convergenza di vedute sulla bozza di Trattato costituzionale al di là delle due questioni controverse: ambito di applicazione del voto a maggioranza qualificata (imposte, politica estera, politica sociale etc.) e definizione della maggioranza qualificata (Accordo di Nizza o doppia maggioranza). Invece, nessuna parte della Costituzione è stata discussa in profondità cosicché non è dato sapere se sugli altri punti della bozza esiste o meno un accordo. Dalle posizioni espresse dalla maggior parte dei paesi membri sembra che un accordo formale (di tutti e venticinque gli Stati) sarebbe stato possibile su una larga parte della bozza di Trattato. Seppure così limitato (accordo su tutto fuorché su ambito e definizione del voto a maggioranza qualificata), un risultato diverso da quello emerso, sarebbe stato possibile e desiderabile.

2. La riunione della Conferenza intergovernativa, con i capi di stato e di Governo, per discutere la Costituzione è durata solo un’ora. La presidenza italiana avrebbe potuto trattenerli in sessione plenaria almeno per un altro giorno. Alla fine, magari, il risultato non sarebbe stato molto diverso, ma almeno si sarebbe data l’impressione che i capi di Stato e di Governo avevano esaminato tutte le possibili opzioni. Così invece, si è creata l’impressione che non valesse la pena neanche di tentare e che il mancato accordo non fosse una questione seria. Con la conseguenza di ridurre di molto l’urgenza con cui la presidenza irlandese si impegnerà a perseguire questo risultato.

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Cosa accadrà ora?

Per le posizioni prese da entrambi gli schieramenti, è difficile pensare che alla fine si possa arrivare a un compromesso.

Il punto qui non è tanto che un eventuale compromesso deve coinvolgere tutti e venticinque i paesi, ma il fatto che deve accontentare i quattro paesi che rappresentano i due opposti punti di vista sulla definizione della maggioranza qualificata: se questi quattro paesi riescono a trovare una soluzione, è improbabile che gli altri si frappongano per impedire l’accordo.

La maggior parte dei ventuno Stati non direttamente coinvolti nella questione della maggioranza qualificata hanno una leggera preferenza per il voto a doppia maggioranza. Inoltre, Francia e Germania hanno un peso politico molto superiore a quello di Spagna e Polonia, è perciò probabile che alla fine prevarrà una qualche variante del voto a doppia maggioranza proposto dalla Convenzione.

La vera domanda, allora, è come superare l’opposizione di Spagna e Polonia alle nuove regole decisionali per il Consiglio. L’unico compromesso che permetta loro di salvare la faccia è rimandare l’adozione del nuovo sistema con una sorta di clausola di rendez-vous (per esempio, l’accordo di rivedere la questione in un prossimo futuro).

L’Europa a due velocità

Non si può poi escludere che solo un gruppo di paesi sottoscriva la bozza di Costituzione, lasciando indietro gli altri. Ma è soltanto un’ultima ratio. A un esame più accurato appare evidente che l’idea di un’Europa “core” non può essere utilizzata come minaccia contro Spagna e Polonia. Bisogna distinguere tra i diversi modi di organizzazione un gruppo “core”, e questi hanno implicazioni completamente diverse sulla evoluzione dell’Unione europea.

1. Cooperazione rafforzata al di fuori del Trattato, ma in un’area ben definita: potremmo chiamarlo l’approccio Schengen.

Chi potrebbe far parte di questo gruppo di paesi? Gli Stati fondatori, molto probabilmente, ma a seconda del tema implicato (politica sociale, controllo dei confini comunitari, difesa, etc.) anche un più ampio sottoinsieme di paesi membri potrebbe aderire. Che cosa accadrebbe se la Polonia dicesse “ci voglio stare anch’io”? Sarebbe difficile risponderle di no. E poi come funzionerebbe in pratica questo approccio? Probabilmente, sarebbe interamente intergovernativo. Ma questo implica che difficilmente il sistema decisionale sarebbe quello della doppia maggioranza proposto dalla bozza della Convenzione. Quindi, questo approccio non è adatto per forzare Spagna e Polonia ad accettare una nuova definizione di doppia maggioranza.

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2. Cooperazione rafforzata all’interno del Trattato, utilizzando le clausole del Trattato che la prevedono esplicitamente e permettere così l’utilizzo delle istituzioni della UE (in particolare, il Consiglio). È definibile come l’approccio “euro”.

Di nuovo, è probabile che gli Stati fondatori ne facciano parte sotto diverse ipotesi così come è probabile che vi sia interessata anche la maggior parte dei paesi dell’Europa continentale, incluse Spagna e Polonia. Il sistema decisionale all’interno di questo gruppo dovrebbe basarsi sui “pesi” di Nizza, perché questo è il Trattato attualmente in vigore. Di nuovo, non è l’approccio adatto per convincere Polonia e Spagna ad accettare una nuova definizione di maggioranza qualificata.

3. Adozione della bozza della Convenzione da parte di un gruppo di paesi “pionieri”. Ha senso solo se questo gruppo comprende la stragrande maggioranza di paesi (ventiquattro o almeno ventitre paesi su venticinque) perché implica una fortissima volontà politica, capace di superare tutti gli ostacoli legali. Non è probabile che la Gran Bretagna segua una mossa così “aggressiva”.

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