Necessario rendere il Patto di stabilità allo stesso tempo “più flessibile e più rigoroso”. Lo si può fare con qualche modifica istituzionale che permetta di creare istituti nazionali indipendenti per il controllo delle politiche fiscali, un Ecofin dell’area euro e la nascita di fondi volontari, cui attingere nei periodi di scarsa crescita. E per i paesi con basso debito potrebbe essere prevista qualche deroga al limite del 3 per cento nel rapporto deficit-Pil. Il ruolo di controllo sarebbe poi affidato a una rete composta da Commissione europea e autorità nazionali indipendenti.

Come migliorare la governance economica

A una settimana dalla decisione di Ecofin del 25 novembre di sospendere il Patto di stabilità e crescita, il presidente della Commissione, Romano Prodi, e il commissario Pedro Solbes hanno annunciato al Parlamento europeo una iniziativa della Commissione volta a migliorare la governance economica dell’Unione.

Le proposte della Commissione

La riflessione non parte da zero. Il presidente Prodi e il commissario Solbes hanno indicato come base di partenza dell’iniziativa la comunicazione del novembre 2002 della Commissione stessa sul “Rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio”, che tratteggia alcune proposte per migliorare la funzionalità il Patto.

Il documento della Commissione parte dal riconoscimento delle difficoltà di attuazione incontrate dal Patto nei suoi primi quattro anni di vita. Individua sei problemi principali: indebolimento della impegno politico verso il Patto da parte degli Stati membri; difficoltà a stabilire chiari e verificabili obiettivi di bilancio che tengano conto delle condizioni economiche congiunturali; incapacità da parte di alcuni Stati membri a perseguire politiche di bilancio sane quando la congiuntura è positiva; difficoltà a definire procedure vincolanti; difficoltà del Patto a evolvere verso un quadro in grado di garantire un effettivo coordinamento per affrontare in modo coerente problemi specifici di singoli paesi; difficoltà di comunicazione sui dei meriti e del funzionamento del Patto.

Su questa base, la commissione avanza alcune proposte “che introdurrebbero una maggiore flessibilità nell’interpretazione del Patto, ma che nello stesso tempo assicurerebbero un più rigoroso rispetto dell’obiettivo di finanze pubbliche sane e sostenibili”.

La proposta può essere riassunta in quattro punti.

1. Garantire ulteriore flessibilità delle regole attraverso l’utilizzo di variabili corrette più sistematicamente per il ciclo nello stabilire programmi di bilancio di medio periodo; l’ammissione di piccole deviazioni dalle regole di bilancio vicino-al-pareggio o al-surplus per i paesi con un rapporto debito-pil basso, e una maggiore attenzione alla qualità delle finanze pubbliche.

2. Rendere la sostenibilità delle finanze pubbliche un obiettivo primario di policy, attribuendo maggior peso ai rapporti debito-pil nei processi di controllo di bilancio.

3. Rafforzare il controllo, migliorando l’analisi delle politiche economiche e di bilancio; rendendo le procedure di attuazione più efficaci; permettendo alla Commissione di avviare procedure di early warning nel caso di divergenze significative dagli obiettivi di bilancio, anche nei momenti di crescita.

4. Aumentare l’adesione politica al Patto degli Stati membri, attraverso una riaffermazione solenne del loro impegno politico al rispetto del Patto.

Le proposte avanzate dalla Commissione non richiedono modifiche istituzionali, possono essere attuate all’interno del quadro attuale, costituito dalle clausole del Trattato di Maastricht, dalle regole dal Patto e dalle procedure in vigore.

Benché siano così ragionevoli nel loro approccio complessivo, le proposte della Commissione non sono state ben accolte da Ecofin. Alcuni stati membri hanno sollevato obiezioni all’introduzione di maggior rigore in un Patto che giudicano già “troppo rigido”. Al contrario, altri si sono opposti all’introduzione di maggiore flessibilità in un testo che considerano “sufficientemente flessibile”.

Le proposte del gruppo di studio

Nel rapporto del gruppo di studio indipendente (1), voluto dal presidente Prodi e da me presieduto, siamo stati d’accordo nel riconoscere che la Comunicazione della Commissione costituisce un importante contributo al miglioramento della funzionalità del Patto. In particolare, il gruppo ha fatto propria la nozione che si possa raggiungere questo attraverso l’introduzione di “più rigore e più flessibilità”.

Il gruppo ha dunque condiviso la filosofia generale della Comunicazione, ma ha ritenuto utile avanzare proposte che vanno al di là di quelle raccomandate dalla Commissione sotto due aspetti. Primo, il gruppo ha cercato un maggiore equilibrio tra rigore e flessibilità rispetto a quanto indicato nel testo della Commissione, considerato troppo incline al rigore. Secondo, il gruppo ha cercato di andare oltre la Commissione su entrambi i lati dell’equazione, chiedendo più rigore e più flessibilità.

Le proposte del gruppo di studio possono essere riassunte in cinque punti.

1. Unire il controllo efficace con l’adesione politica allo spirito del Patto da parte degli Stati membri, creando una rete di controllo sui bilanci che comprenda la Commissione (con una capacità di controllo e di analisi adeguatamente incrementata) e istituti nazionali indipendenti di auditing fiscale (Fabs) (chiamati solo a fornire analisi, non ad avere un ruolo politico).

2. Migliorare la governance economica e il coordinamento, concedendo alla Commissione di svolgere un ruolo più forte nell’attuazione delle regole del Trattato, rafforzando la coerenza tra i processi di bilancio nazionali e aggregando i programmi nazionali di stabilità in un “programma di stabilità dell’area euro”. Affidando a un “Ecofin dell’area euro” le decisioni che riguardano le operazioni di questo gruppo di paesi. (Come proposto dalla Commissione alla Convenzione).

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3. Offrire incentivi per comportamenti corretti nei periodi di crescita, istituendo fondi volontari “per i giorni di pioggia”, da cui attingere nei momenti critici e in cui versare nei periodi floridi.

4. Perseguire la simmetria nel corso del ciclo, ridefinendo “le condizioni eccezionali” sotto le quali il limite di deficit del 3 per cento può essere superato, e non limitandole solo alla contrazione del 2 per cento del Pil.

5. Permettere un più alto grado di differenziazione tra paesi nell’attuazione del Patto, assegnando più peso ai rapporti debito-Pil nei processi di controllo e accettando deficit strutturali di bilancio più alti per i paesi con debito basso.

Diversamente da quanto accade con la proposta della Commissione, le proposte del gruppo richiedono un certo numero di cambiamenti istituzionali. Per il Patto di stabilità, è necessario un modifica relativamente minore, la ridefinizione delle “condizioni eccezionali”, oltre a una diversa interpretazione di una clausola (per permettere ai paesi con basso debito di rimanere sopra il limite del 3 per cento più a lungo rispetto a quanto concesso agli altri, grazie al riconoscimento che un livello basso di debito costituisce “una circostanza speciale”).

Le nostre proposte implicano alcune novità istituzionali: la creazione di autorità nazionali indipendenti di controllo fiscale e di un Ecofin dell’area euro e la possibilità di costituire fondi per i “giorni di pioggia”.

In conclusione, è chiaro che l’applicazione di un Patto “più flessibile e più rigoroso” richiede maggiore “autorità”. Come ha sostenuto John Kay sul Financial Times del 3 dicembre “La politica fiscale (nell’area euro) ha bisogno di un quadro di maggiore autorità, flessibile quando è possibile, rigoroso quando è necessario, controllato da autorità indipendenti”.

Nel recente sondaggio de lavoce.info, il 60 per cento degli intervistati assegna alla Commissione questo ruolo di controllo, mentre il 30 per cento invece preferirebbe che fosse svolto da un’autorità europea indipendente. Il nostro gruppo è convinto che una rete che comprenda la Commissione europea e autorità nazionali indipendenti di controllo fiscale, sia la soluzione migliore.

 

(1) André Sapir, Philippe Aghion, Giuseppe Bertola, Martin Hellwig, Jean Pisani-Ferry, Dariusz Rosati, José Viñals, Helen Wallace, con Marco Buti, Mario Nava and Peter M. Smith, An Agenda for a Growing Europe, Brussels, July 2003. Il Mulino pubblicherà la versione italiana del rapporto nella primavera 2004.

The Stability and Growth Pact: Improving Economic Governance

A week after the suspension of the Stability and Growth Pact (SGP) by the ECOFIN Council of 25 November, President Prodi and Commissioner Solbes announced in front of the European Parliament that the Commission will prepare an initiative aimed at improving economic governance in the Union.

The reflection will not start from scratch. President Prodi and Commissioner Solbes indicated that the Commission initiative will build upon its November 2002 Communication on “Strengthening the Coordination of Budgetary Policies”, which outlines proposals to improve the implementation of the SGP.

The Commission’s document starts with an assessment of the difficulties in the implementation of the SGP in its first four years. Six main problems are identified: weakening in the political ownership of the SGP by the member states; difficulties in establishing clear and verifiable budget objectives which take account of underlying economic conditions; failure of some member states to run sound budgetary policies in good times; deficient enforcement procedures of the SGP; failure of the SGP to develop into an effective coordination framework for dealing with country-specific circumstances in a consistent manner; and communication difficulties on the merits and working of the SGP.

Based on this assessment, the Commission put forward a series of proposals “which would introduce some more flexibility in the interpretation of the SGP, but which at the same ensure a more rigorous adherence to the goal of sound and sustainable public finances.” The proposals can be summarised in four points:

 

Add flexibility to the rules, by using more systematically cyclically adjusted variables when assessing medium-term budgetary programmes, by allowing small deviations from the close-to-balance-or-in-surplus rule for countries with low debt-to-GDP ratios, and by paying more attention to the quality of public finances.

Make sustainability of public finances a core policy objective, by attaching greater weight to debt-to-GDP ratios in the budgetary surveillance process.

Reinforce surveillance, by upgrading the analysis of economic and budgetary policies, and make enforcement procedures more effective, by allowing the Commission to activate the early-warning procedure in case of significant divergence from budgetary targets, including in good times.

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Increase political ownership by member states, by insisting that they solemnly reaffirm their political commitment to the SGP.

 

The proposals put forward by the Commission require no institutional modifications. They can all be implemented within the framework of existing Treaty provisions and SGP regulations, and within the framework of existing procedures.

Although eminently sound in their overall approach, the proposals of the Commission were not very well received by the ECOFIN Council. Some member states objected to introducing more rigour in a pact, which they viewed as already “too rigid”. Others, on the contrary, opposed introducing more flexibility in a text, which they considered as “flexible enough”.

In the report of the Independent High-Level Study Group appointed by President Prodi, which I chaired, we agreed that the Communication put forward by the Commission constitutes an important contribution towards improving the implementation of the SGP. In particular, the Group fully endorsed the notion of improving the interpretation of the Stability and Growth Pact by introducing “more rigour and more flexibility”.

While sharing the overall philosophy of the Communication, the Group considered that it would be useful to make recommendations that go beyond the proposals of the Commission in two respects. First, the Group sought to obtain more balance between rigour and flexibility than it felt was the case in the text of the Commission, which it viewed as leaning too much on the side of rigour. Second, the Group sought to go further than the Commission on the two sides of the equation, by adding both more rigour and more flexibility. The proposals of the Group can be summarised in five points:

 

Combine effective surveillance and political ownership of members states, by creating a budgetary surveillance network comprising of the Commission (with a suitably improved analysis and surveillance capability) and independent national fiscal auditing boards (FABs)(with no policy role, only assessment).

Improve economic governance and coordination, by allowing the Commission to play a stronger role in the implementation of Treaty rules, by strengthening the coherence between national budgetary processes and aggregating national stability programmes into a “euro-area stability programme”, and by entrusting a “euro-area ECOFIN Council” with decisions pertaining to the operation of the euro area (as proposed by the Commission to the Convention).

Provide incentives to good behaviour in good times, by allowing the introduction of voluntary ‘rainy-day funds’ that are ‘consumed’ in slowdowns and replenished in upturns.

Foster symmetry along the business cycle, by redefining the “exceptional conditions” under which the 3% deficit threshold can be breached as a recession, rather than a GDP contraction of 2%.

Permit a higher degree of country differentiation in the implementation of the SGP, by giving more weight to debt-to-GDP ratios in the budgetary surveillance process, and by accepting higher structural budget deficits for low-debt countries.

 

Contrary to the proposals put forward by the Commission, the proposals of the Group therefore require several institutional changes. They require only one relatively minor change in the text of the SGP (the redefinition of “exceptional conditions”) and one change in the interpretation of one of its clauses (to allow low-debt countries to remain longer above the 3% threshold than other countries by agreeing that a low debt level constitutes a “special circumstance”). On the other hand, our proposals imply a number of institutional innovations, with the creation of independent national FABs and of a euro-area ECOFIN Council, and the possibility to set up ‘rainy-day funds’.

To conclude, it is clear that implementing a Stability and Growth Pact with “more rigour and more flexibility” will require more “authority”. As John Kay wrote in the Financial Times on December 3, “Fiscal policy [in the euro area] needs a framework with moral authority, flexible when appropriate, rigid when necessary and independently monitored“. In the recent poll conducted by La Voce, 60% of respondents indicated that the Commission should play this role, while 30% felt that instead an independent European authority should be in charge. Our Group believes that a network comprising of the European Commission and independent national fiscal boards would be the best solution.

 

 

 

 

 

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