La recente decisione dell’Ecofin di sospendere l’applicazione della procedura per deficit eccessivo nei confronti di Germania e Francia ha dato vita a un intenso dibattito sulla necessità di modificare il Patto di stabilità. Ma l’Ecofin ha deciso sulla base di regole previste dal Trattato di Maastricht, non dal Patto. E nessuna riforma per quanto rapida del Patto potrà impedire il ripetersi di questa situazione quando la Germania dovrà dimostrare il rispetto degli impegni presi. Non ha senso dunque riformare il Patto senza cambiare anche le regole del Trattato.

Il Patto è morto, viva il Trattato

Dopo la decisione dell’Ecofin del 25 novembre di “sospendere” la procedura per deficit eccessivo contro Francia e Germania, si è discusso molto della necessità di riformare il Patto di stabilità.
Molti commentatori, soprattutto anglosassoni, hanno da tempo sollevato dubbi sulla regola che impone agli stati membri di tendere al pareggio di bilancio nel corso del ciclo. Tuttavia, questa regola non ha avuto finora alcuna rilevanza. L’infelice decisione dell’Ecofin del 25 novembre ha riguardato esclusivamente l’applicazione dell’articolo 104 (8) e (9) del Trattato di Maastricht e nessuna riforma del Patto avrebbe potuto cambiare la situazione.

Il Patto e il Trattato

Sottolineare la differenza tra Patto di stabilità e Trattato non è ozioso, ha invece importanti implicazioni legali e politiche.
Se Francia e Germania vogliono evitare di trovarsi di nuovo in questa situazione (in futuro), dovranno escogitare una modifica del Trattato, che dovrà essere ratificata da tutti i parlamenti degli stati membri (probabilmente tutti e venticinque). Si potrebbe ritenere che l’introduzione di una tale modifica non sarebbe difficile dato che un processo di revisione del Trattato è già in atto. Ma la bozza di trattato costituzionale elaborata dalla Convenzione ha lasciato inalterate tutte le regole economiche del Trattato di Maastricht, e all’interno della Convenzione nessuno ha mai sostenuto che il divieto di deficit eccessivo previsto dal Trattato dovesse essere rivisto.
Se Francia e Germania (ed eventualmente altri alleati) decidessero di cambiare ora le regole economiche del Trattato, ciò complicherebbe talmente l’andamento della conferenza intergovernativa da rendere impossibile il raggiungimento di un accordo prima dell’allargamento. Inoltre, paesi come la Spagna esigerebbero certamente un alto prezzo per il loro assenso a qualsiasi tentativo di indebolire la procedura per deficit eccessivo.
Questo significa che la animata discussione sulla necessità di riformare il Patto che probabilmente avrà luogo nel prossimo mese, prescinderà del tutto dal vero problema.

La vera questione

Il punto chiave della decisione dell’Ecofin del 25 novembre è che essa ha ” sospeso per il momento la procedura per deficit eccessivo nei confronti della Germania”.
Che cosa si intende con “per il momento”? Tra circa sei mesi la Germania dovrà presentare il suo adeguamento semestrale al Programma di stabilità. Così, già all’inizio del 2004, ci ritroveremo daccapo nella stessa situazione perché a quel punto “Il Consiglio sarà pronto a prendere una decisione in accordo con l’articolo 104 (9), sulla base delle raccomandazioni della Commissione, se la Germania non dovesse procedere secondo gli impegni stabiliti in queste conclusioni (…)”.
Gli impegni presi dalla Germania sono così legalmente vincolanti e prevedono una riduzione del deficit corretto per il ciclo dello 0,6 per cento del Pil nel 2004 e di un ulteriore 0,5 per cento del Pil nel 2005.
Non è un impegno oneroso, ma finora la Germania non ha mantenuto nessuna promessa (per esempio, nel 2002 e 2003 ha più volte promesso che avrebbe evitato un deficit eccessivo). Nessun cambiamento per quanto rapido del Patto di stabilità muterà la situazione di inizio 2004. Se la Germania non manterrà neanche questo impegno, la Commissione dovrà ripresentare la proposta di sanzioni che non ha raggiunto la maggioranza qualificata nel novembre 2003.

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Il problema centrale, che non è destinato a scomparire, è infatti questo: vogliamo mantenere il divieto di deficit eccessivo previsto dal Trattato?
Se la risposta è sì, ne consegue che un meccanismo come il Patto di stabilità è necessario per assicurarsi che il Trattato sia rispettato. Qualunque cosa si pensi delle sanzioni previste dal Patto di stabilità, è chiaro che la semplice pressione da parte degli altri paesi non funziona.
Se invece la risposta è no, il Patto di stabilità può essere stracciato. Ma in questo caso, è necessario essere onesti e stracciare anche tutte le relative regole del Trattato.

 

The Stability Pact is dead, long live the Treaty?

After the decision by ECOFIN of November 25, 2003, to ‘hold in abeyance’ the excessive deficit procedure against France and Germany there has been a lot of talk about the need to reform the Stability Pact.  Many, in particular most Anglo-Saxon commentators had long argued against the provision that member states should aim at a balanced budget over the cycle.  However, this is the one provision of the Stability Pact that was completely irrelevant so far.  The unfortunate ECOFIN decision of November 25 concerned exclusively the application of article 104(8) and (9) of the Treaty.  No reform of the
Stability Pact would have changed the situation at this stage .Emphasizing the difference between Stability Pact and the Treaty is not just nit picking. It has important legal and political implications.  If France and Germany want to avoid a repeat of he situation they would have to engineer a change in the Treaty, which would require ratification by all parliaments (probably all 25).  One might argue that this should now be easy since the Treaty revision process is already underway.  However, the draft
constitutional Treaty elaborated by the Convention had left all the economic provisions of the Maastricht Treaty unchanged, nobody had argued in the Convention that the prohibition of excessive deficits in the Treaty needed to be changed.  If France and Germany (and potentially other allies) now want to change the economic provisions of the Treaty they would complicate the IGC probably so much that an agreement before enlargement takes place becomes impossible.  Moreover, countries like Spain would certainly exact a high price for their agreement to any attempt to weaken the excessive deficit procedure.
This implies that there will probably an animated discussion over the next month concerning the need to reform the Stability Pact that will be besides the point.  The key point about the ECOFIN decision of November 25 is that it decided: ‘to hold the Excessive Deficit Procedure for Germany in abeyance for the time being’.  What is meant by ‘for the time being’?  In about 6 months Germany has to present its bi-annual update to its Stability Programme.  This implies that by early 2004 we will be back to square one because at that point: ‘The Council stands ready to take a decision under Article 104(9), on the basis of the Commission Recommendation, should Germany fail to act in accordance with commitments set out in these conclusions ..;’
The commitments by Germany are thus legally binding. Germany is now committed to reduce the cyclically adjusted deficit by 0.6 % of GDP in 2004, and by a further 0.5 % of GDP in 2005.  This is not onerous, but Germany has so far had a tendency not  to stick to any of its promises (it promised repeatedly during 20020 and 2003 that it would avoid an excessive deficit).  No change in the Stability Pact, however, quickly agreed would change the situation in early 2004: if Germany has failed to stick even to this commitment the Commission will again have to resubmit the proposal that did not find the required qualified majority in November of this year. They key issue that will not go away is the following: do we want to keep the
prohibition of excessive deficits in the Treaty? If the answer is yes the conclusion must be that something like the Stability
Pact is needed just to make sure that the Treaty is obeyed.  Whatever one might think about the fines foreseen in the Stability Pact, peer pressure has been shown not to work. If the answer is now the Stability Pact can indeed be scrapped.  But in this
case one should be honest and scrap the relevant Treaty provisions as well.

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