I politici amano discutere di riforme istituzionali anche quando dovrebbero occuparsi di altro. Invece di discettare su premierato alla svedese o cancellierato rafforzato, più utile sarebbe iniziare da riforme meno altisonanti. E riprendere dalle esperienze straniere quegli elementi che assicurano la possibilità di realizzare il programma di Governo. Esiste infatti una larga varietà di strumenti per vincolare l’iniziativa legislativa parlamentare e migliorare l’efficacia decisionale dell’esecutivo.

Oramai le trombe suonano dagli opposti campi. Siamo nel bel mezzo del turno di presidenza italiana dell’Unione, è già partito lo scontro sulla Finanziaria, ma finalmente ciascuno degli opposti schieramenti politici può vantare una propria proposta di riforma istituzionale e cercare una soluzione (magari con l’apporto costruttivo dei partiti minori). Sarà davvero così? C’è di che dubitarne.

In primo luogo, esiste più di un progetto per ciascun polo.
Secondariamente, spesso si tratta del prodotto esogeno di “pensatoi” o di saggi, e non del frutto di dialettiche interne né di partito, né di coalizione.
In terzo luogo, nelle intenzioni, mirano a incrementare l’efficienza e l’efficacia del sistema politico italiano, ma sembra a molti che vi siano malamente celate la necessità di tranquillizzare le rispettive rissose compagini, insieme a qualche preoccupazione sulla propria sopravvivenza politica futura.

I “segreti efficienti”

Proviamo invece a partire da una prospettiva diversa. Guardiamo agli altri paesi e cerchiamo di capire come i loro Governi riescono a raggiungere gli obiettivi promessi in campagna elettorale

Se ci distraiamo per un attimo dalle “riforme alte” (nella convinzione che possano esistere altri “segreti efficienti”, per adottare l’espressione utilizzata da Walter Bagehot per spiegare i rapporti esecutivo-legislativo nel Regno Unito), un primo dato balza all’occhio.
Il tasso di successo dell’iniziativa legislativa governativa nella maggior parte dei paesi occidentali si aggira attorno al 90 per cento, mentre da noi fatica a raggiungere il 50 per cento. Sono gli stessi membri dell’esecutivo ad ammettere che un loro disegno di legge ordinario ha poche chance di essere approvato in tempi utili. E i decreti legge non hanno necessariamente vita più semplice: per sperare in una conversione devono essere blindati da un voto di fiducia, oppure garantirsi l’appoggio più o meno esteso di settori dell’opposizione.

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Regole, regole, regole

Dobbiamo ricordare che in molti paesi, la legge non è lo strumento principe: decreti e regolamenti amministrativi intervengono più che egregiamente in campi che da noi sono riservati al legislativo. Questa sarebbe una prima riforma importante. Ma consideratone il carattere costituzionale, lasciamola per il momento sullo sfondo. Esiste un catalogo sufficiente di strumenti regolamentari di cui occuparsi prima.
In primo luogo, in molti paesi esistono vincoli all’iniziativa legislativa parlamentare. Possono essere limiti veri e propri al deposito di progetti di legge (un numero massimo accettabile per sessione parlamentare, oppure un numero minimo di firmatari, o l’appoggio formale del proprio gruppo parlamentare). Oppure il sostanziale impedimento del loro inserimento nell’agenda-setting (una valutazione ex-ante della loro ammissibilità, come in Spagna. O un limite per i tempi di presentazione, come in Svezia).
A Westminster, ogni anno sono venti i parlamentari scelti per estrazione che possono presentare un “loro” progetto in uno dei tredici venerdì riservati a questo scopo, e solo un terzo ha l’effettiva possibilità di discuterlo. Tanto è vero che la Camera bassa sta ormai iniziando a svolgere diversamente i propri compiti democratici, con lo scrutinio, le interrogazioni, il controllo.

In molti paesi il calendario dei lavori è fissato direttamente dal Governo, e non da una conferenza dei capigruppo o da una carica istituzionale super-partes. Si può poi agire sui tempi, cancellando automaticamente i progetti non conclusi entro la scadenza annuale della sessione (come in Danimarca). La Nuova Zelanda dedica alle proposte dei parlamentari, scelte per sorteggio, un unico giorno della settimana. Sempre più delle due mattinate al mese della Francia.
In alternativa, si può incidere sulla sequenza ammissibile degli emendamenti e sul potere di coordinamento del testo (con un limite alla catena di sub-emendamenti, a chi e quando ha diritto a presentarli, assicurando al Governo l’ultimo emendamento o addirittura la cancellazione di tutti gli emendamenti parlamentari, come nel voto bloccato francese). Si possono porre limiti più efficaci all’ostruzionismo, garantendo all’esecutivo la possibilità di concludere l’esame di un provvedimento entro una data prestabilita (come avviene in Gran Bretagna). Oppure addirittura “ghigliottinare” il dibattito, richiedendo che il parlamento voti la sfiducia all’esecutivo a maggioranza dei suoi componenti (non dei presenti), pena l’adozione del provvedimento governativo originario senza nemmeno un ulteriore voto.

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Insomma, la varietà degli strumenti per vincolare il processo legislativo e per permettere un’agevole realizzazione dei programmi dell’esecutivo è notevole.
Le nostre più o meno recenti riforme regolamentari impallidiscono a confronto con le prassi in uso da tempo negli altri paesi. Il punto è proprio questo. L’analisi comparata mostra che altrove esiste un mix variabile di strumenti a disposizione dell’esecutivo per garantirsi la realizzazione del proprio programma.
In Italia rimane solo un uso debole della richiesta di fiducia, ultima ratio contro l’incapacità di controllo della propria maggioranza, più che il grimaldello per assicurare l’autonomia dell’esecutivo in un Governo parlamentare.
Si può essere più o meno favorevoli all’esercizio di questi poteri, talvolta definiti di “razionalizzazione” del parlamentarismo, ma non è certo un caso che i paesi a cui più spesso si guarda con invidia, siano proprio fra quelli dotati dell’intera gamma di tali strumenti regolamentari.

Un’incapacità decisionale tutta italiana

Le istituzioni politiche rappresentano un paese. Se il disallineamento fra queste e ciò che rappresentano è particolarmente elevato, è giusto pensare di riformarle. In Italia questo è dovuto a una diffusa incapacità decisionale. È finita da tempo l’era delle votazioni segrete, dell’utilizzo sistematico dei franchi tiratori e dei calendari parlamentari che dovevano essere approvati all’unanimità da tutti i capi-gruppo. Tuttavia, le esperienze straniere parlano anche in questo campo un’altra lingua. Impararla e adattarla al nostro contesto, pur con tutte le cautele necessarie (vedi giuliani), ci sembra prioritario rispetto alle tentazioni di imbarcarsi in trasformazioni e esperienze riformatrici di più ampio respiro.

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