Annunciati agli evasori come un’ultima chance che non è mai tale, i condoni tributari si ripetono e determinano una sostanziale e pericolosa perdita di efficacia del sistema sanzionatorio. L’analisi empirica dimostra che lungi dal generare un nuovo e permanente flusso di entrate, i condoni hanno invece avuto un effetto negativo sul gettito dell’imposta del valore aggiunto. Il ricorso a questi strumenti di politica fiscale resta perciò legato al conseguimento di gettiti “facili” e, solo apparentemente, a basso costo.

Nel periodo successivo alla riforma tributaria del 1973 si nota nella legislazione fiscale italiana una costante presenza di diversi istituti di clemenza tributaria (condoni, sanatorie, indulti), che contraddice la natura di eccezionalità e contingenza che essi dovrebbero avere e solleva seri dubbi sulla loro opportunità. Una possibile giustificazione economica è che i condoni potrebbero far emergere base imponibile e dunque generare maggior gettito in futuro.
Una verifica empirica dell’effetto dei condoni fiscali sulla obbedienza fiscale dei contribuenti italiani presenta dunque aspetti di particolare interesse.

Il condono e i suoi effetti

In un lavoro recente (vedi Fedeli-Zangari), abbiamo perciò studiato la serie del gettito dell’Iva in termini reali (nell’ipotesi che entrate tributarie siano una buona approssimazione del grado di assolvimento degli obblighi tributari), per il periodo che va dal gennaio 1977 al dicembre 1999.

In particolare, abbiamo analizzato l’impatto di tutti i “grandi condoni” italiani (il condono del 1982, quello del 1991, il concordato di massa del 1994 e, per quanto “meno grande”, il condono del 1989), interessanti proprio per i loro maggiori potenziali effetti sull’assolvimento degli obblighi tributari e non solo in termini di risorse finanziarie raccolte.

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Poiché la serie storica considerata racchiude e sintetizza in maniera complessa tutti gli avvenimenti fiscali succedutisi in quel periodo di tempo, la verifica dei cambiamenti di struttura indotti dai condoni sull’equilibrio di lungo periodo del tasso di crescita tendenziale delle entrate reali dell’Iva, deve fare i conti con la possibile presenza di break strutturali determinati dai provvedimenti di cambiamento delle aliquote. Perciò abbiamo contestualmente analizzato anche gli eventuali effetti di tutti i principali provvedimenti di modifica delle aliquote dell’Iva (avvenuti nel 1980, 1982, 1985, 1989, 1995 e 1997).
I principali risultati della stima del modello finale, ottenuti utilizzando una tecnica nota come intervention analysis, sono riportati nella tabella. Dalla analisi emerge che solo i provvedimenti di cambiamenti delle aliquote dell’Iva avvenuti nel 1980, 1989, 1995 e 1997 (riportati nella tabella) hanno avuto effetti duraturi sul livello delle entrate dell’imposta. Quanto ai condoni, tutti, ad eccezione di quello del 1982, hanno un effetto negativo sul livello delle entrate dell’imposta, indicando chiaramente che quando interviene un condono, l’equilibrio di lungo periodo del gettito subisce un sistematico peggioramento. In pratica ogni condono successivo “sostituisce” il precedente influenzando negativamente la crescita tendenziale delle entrate dell’Iva.

Lo strano caso del 1982

La “non nocività” del condono del 1982, potrebbe essere attribuita alla sua concomitanza temporale col provvedimento di cambiamento di aliquote del 1982: l’impatto del primo risulterebbe annullato dal secondo. Non avendo peggiorato il livello di assolvimento degli obblighi tributari ed essendo associato al passaggio a un regime più severo di applicazione della legge esistente, quel condono potrebbe aver anche reso politicamente accettabile il cambiamento delle aliquote attraverso la riduzione delle sanzioni nel breve termine e il loro inasprimento nel lungo termine. Se tale spiegazione è valida, rafforza la valutazione negativa dello strumento, perché suggerisce che il risultato di un generale impatto negativo dei condoni sull’obbedienza fiscale dei contribuenti dipende anche dal fatto che in periodi di condoni ripetuti o prorogati gli accertamenti si riducono, così come le rettifiche da parte dei contribuenti.

Insomma, l’uso continuo dei condoni tributari, spesso annunciati agli evasori come la loro “ultima possibilità” ha comportato, tra condoni, sanatorie, amnistie e indulti fiscali, una sostanziale e pericolosa sterilità del sistema sanzionatorio fiscale. I contribuenti hanno incorporato razionalmente nelle loro funzioni di comportamento l’informazione costituita dall’incoerenza temporale degli ultimatum che l’erario ha lanciato nel corso del tempo.
La scelta dei condoni tributari nel quadro della politica fiscale si giustifica dunque solo col fatto che restano strumenti di semplice gestione per il conseguimento di gettiti “facili” e, solo apparentemente, a basso costo.

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Note alla tabella:
(1) Per cogliere la dinamica della serie stazionaria è stato necessario considerare due componenti a media mobile, una semplice (MA(1)) e una stagionale (SMA(12)).Il modello stimato è pertanto un SARIMA(0,1,1)*(0,1,1).

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