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Troppi incentivi al processo lungo

La giustizia civile è penalizzata dalle inefficienze di tribunali troppo piccoli e giudici non specializzati. Ma il problema vero sono i vantaggi che il prolungarsi dei processi offre a molte parti in causa. Per risolvere la questione è necessario rivedere la formula che determina le parcelle degli avvocati.

Contrariamente all’opinione comune, la congestione del sistema giudiziario italiano e la lunghezza dei tempi di risoluzione delle cause civili dipendono più da problemi dal lato della domanda che da carenze dell’offerta. Finora, invece, le politiche di potenziamento del sistema giudiziario sono state dirette prevalentemente ad aumentare il numero dei magistrati (il cui numero per abitante si è quasi raddoppiato dal 1950 ad oggi).

Tribunali inefficienti perché piccoli

Le principali inefficienze dal lato dell’offerta sono da imputare alle dimensioni troppo piccole dei tribunali, che impediscono di sfruttare le economie di specializzazione nell’attività dei magistrati (nelle sedi piccole uno stesso giudice si deve occupare sia delle questioni civili sia di quelle penali). L’introduzione del giudice unico, con la fusione di preture e tribunali, ha determinato un aumento della dimensione media degli uffici giudiziari e ha comportato un primo recupero di efficienza: nel 1996 circa l’89 per cento delle preture e l’ 87 per cento dei tribunali era sottodimensionato, nel 2001 tale quota è scesa al 72 per cento.

Un maggiore recupero di efficienza avrebbe richiesto anche una seria revisione della geografia giudiziaria. I tribunali sono distribuiti troppo capillarmente sul territorio. Il disegno di legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario prevede espressamente una revisione della geografia giudiziaria, ma il testo della proposta non esplicita se si intende aumentare o ridurre la dimensione media dei tribunali.

Inoltre, nel nostro ordinamento, la crescita professionale dei magistrati è affidata esclusivamente alle esperienze maturate nel corso della carriera. Le politiche adottate dagli anni Cinquanta a oggi hanno fatto coincidere la progressione di carriera dei giudici con l’anzianità, eliminando così alcuni importanti incentivi di accrescimento della qualità professionale. D’altra parte, le regole di progressione di carriera hanno rilevanti e inevitabili interazioni con quelle che assicurano l’indipendenza dei magistrati: un equilibrio tra due priorità fondamentali – qualità professionale e terzietà del giudice – è difficile da realizzare. Favorire la specializzazione – che permette uno sviluppo della formazione professionale del magistrato attraverso un processo di “learning by doing” – consente di aggirare almeno in parte questa difficoltà..

Chi beneficia dei tempi lunghi

Sul lato della domanda, invece, si è fatto ben poco. Non solo negli ultimi anni, ma da sempre.

Allo stato attuale, di fatto, non vi è parità di forza contrattuale tra le due parti: la parte “in torto” gode di una situazione di maggior favore. La lunghezza stessa dei procedimenti offre vantaggi dilatori che consentono di utilizzare il ricorso al tribunale come una tattica per spuntare una transazione favorevole o una comunque una dilazione di pagamento. Vantaggio accresciuto dal fatto che gli interessi legali applicati alla somma in contesa per il periodo della controversia possono essere inferiori, e in passato lo sono stati in modo sensibile, a quelli di mercato.

In definitiva, la domanda di giustizia civile è “patologicamente” gonfiata dall’effetto combinato di diverse variabili, e in particolare dalle norme che interessano la determinazione del tasso di interesse legale e la ripartizione delle spese in giudizio tra parte vincente e parte soccombente (di fatto solo occasionalmente la parte soccombente rifonde per intero quella vincente per le spese sostenute), e dalla lunghezza stessa dei procedimenti (quanto più è elevata, tanto più rende vantaggioso il comportamento opportunistico della parte in torto).

Inoltre, le regole di svolgimento del processo (in particolare, le prove e la definizione del contenuto della controversia) conferiscono ampi poteri di gestione del procedimento giudiziario alle parti e ai loro difensori, mentre la formula, definita per legge, che determina gli onorari degli avvocati (la parcella è strettamente legata al numero di attività svolte nell’ambito del processo e pertanto alla lunghezza della causa) incentiva questi ultimi a utilizzare tali poteri di gestione per allungare il più possibile la durata dei processi.

Il risultato è che nel gioco che governa la lunghezza del procedimenti ci sono cinque protagonisti (le due parti, i rispettivi difensori e il giudice): tre hanno interesse a protrarre a lungo la causa, una (il giudice) è uno spettatore spesso reso impotente dalle stesse regole procedurali, l’ultima, la parte che ha ragione, ha forti incentivi a chiudere il caso al più presto.

Come eliminare gli incentivi perversi

Gli incentivi distorti legati alla formula di determinazione dell’onorario degli avvocati sono stati un impedimento risolutivo anche in ogni tentativo di riforma del rito civile che preveda una sostanziale riduzione del numero di udienze. Lo dimostra la storia del fallimento della riforma del codice di procedura civile del 1990, naufragata per la durissima opposizione degli avvocati, culminata in circa un anno di scioperi.

Diminuire il numero delle udienze senza contemporaneamente rivedere il sistema di determinazione delle parcelle, ridurrebbe queste ultime a livelli minimi, certamente inaccettabili dagli avvocati. Peraltro, in proporzione al valore della causa patrocinata, i compensi degli avvocati italiani non sono alti: sono circa la metà della media europea e oltre otto volte più bassi di quelli del Regno Unito. È perciò possibile modificare la normativa con soddisfazione di tutti gli interessati e al tempo stesso liberare il nostro sistema giudiziario da questo groviglio di incentivi perversi. Una formula efficace richiederebbe un onorario in somma fissa. Ma l’aspetto cruciale non è tanto se il livello dell’onorario debba essere libero o regolamentato, ma che sia consentito al difensore di ottenere comunque un parte rilevante del compenso anche se le parti giungono a una transazione prima dell’avvio del processo o, al massimo, entro la prima udienza.

Attualmente è in corso di elaborazione una nuova riforma del rito civile. La commissione Vaccarella ha licenziato, già nel luglio scorso, una prima relazione provvisoria con indicazioni di massima. L’ipotesi di riforma contenuta in questa bozza punta su una maggiore flessibilità del rito processuale, specialmente nella fase di preparazione della causa, anche con l’obiettivo di ridurre numero di udienze e tempi del processo. È prematura una valutazione sulla sua efficacia, poiché molto dipenderà da come le norme saranno formulate nel dettaglio. Certamente, però, si può sin d’ora prevedere che se resterà inalterato il sistema di incentivi perversi legato alla formula di determinazione degli onorari dei difensori, si verificherà quanto accaduto in altre occasioni: una ferma e fatale opposizione, oppure l’introduzione di qualche norma processuale – intesa, ad esempio, a garantire alle parti adeguate possibilità di difendere la propria causa – per aprire nuovi varchi al proliferare di udienze e creare nuove occasioni di allungamento dei tempi dei processi.

Per saperne di più

D. Marchesi “Litiganti, avvocati e magistrati. Diritto ed economia del processo civile”, Il Mulino, 2003

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sommario 27 maggio 2003

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La tassa sul macinato

8 commenti

  1. Cesare Guerreri

    Interessante l’articolo di Daniela Marchesi, anche perche’ applica alcuni concetti familiari nell’economia alla “gestione” della giustizia.
    Proseguendo nel parallelo, credo che non solo le economie di specializzazione, le economie di scala (la riduzione delle sedi giudiziarie), l’incentivo e il disincentivo alla lunghezza del processo debbano essere prese in considerazione, ma anche le modalità stesse in cui il processo si svolge.
    In una realtà aziendale una situazione di questo tipo sarebbe analizzata in quanto processo (nel senso di “business process”), “mappato” e poi semplificato: in altri termini si farebbe un business process re-enginering.
    La sensazione che ho è che fintanto che non si riesce ad avere una visione di insieme e contemporaneamente di dettaglio di ogni singolo atto di un processo, difficilmente si riuscirà ad intervenire alla radice del problema, e cioè la durata inaccettabile di un processo (che è in sè stessa un incentivo).
    Vorrei sapere se – in Italia o all’estero – il tema è stato affrontato in questa prospettiva.

    • La redazione

      Gentile dottor Guerreri,
      grazie per il gentile apprezzamento. Il suo commento richiede qualche spiegazione aggiuntiva alle affermazioni sull’efficienza di scala degli uffici giudiziari che ho espresso nel mio intervento. Nell’ambito dell’ “industria” sistema giudiziario, gli uffici possono essere assimilati ad unità produttive che svolgono la propria funzione seguendo un dato processo di “fabbricazione”. Processo di “fabbricazione” che è definito dall’insieme di norme procedurali che regolano le varie tipologie di processo di loro competenza. Poiché la giustizia è un servizio fondamentale, ogni unità produttiva è tenuta a soddisfare tutta la domanda che le viene rivolta e non è neppure consentito scegliere in base ad un calcolo economico con quali proporzioni concludere i procedimenti delle diverse categorie. Questo preclude la sostituibilità tra prodotti -output – che devono essere tutti offerti indipendentemente dal loro grado di opportunità e convenienza. Inoltre la tecnica produttiva indicata dalla normativa esclude, anche in linea teorica, la sostituibilità tra i fattori della produzione – input -, in particolare tra magistrati e personale amministrativo. L’insieme di questi due elementi fa sì che la rigidità sia l’elemento caratterizzante del settore. Peraltro ognuno di questi output (ad esempio diverse tipologie di sentenze civili, o penali) richiede una determinata combinazione di mezzi di produzione e può essere “fabbricato” solo in un particolare ufficio che viene univocamente determinato dalle caratteristiche della domanda:
      a) qualità (che corrisponde alla materia del contendere );
      b) grado di difficoltà di lavorazione (che corrisponde al grado di giudizio, al valore dell’oggetto della controversia, alla gravità del reato);
      c) localizzazione nello spazio (che corrisponde alla competenza territoriale).
      Pertanto, accanto alla non sostituibilità tra inputs e tra outputs, si aggiunge una non sostituibilità tra unità produttive. Infatti in questo settore, a differenza di molti altri, non esiste una figura, un decisore pubblico, che possa decidere di concentrare determinate fasi del processo produttivo in alcune unità produttive, oppure di spostare il prodotto in corso di lavorazione da unità ad un’altra, quando questo si rendesse opportuno, ad esempio per problemi di congestione (come ad esempio è possibile nel sistema sanitario spostando un degente da un ospedale ad un altro ). Infine, nemmeno è possibile trasferire , al bisogno, magistrati da un’unità all’altra, per l’esistenza di vincoli normativi che ne impongono l’inamovibilità. Il settore, dunque, si caratterizza per la presenza di unità produttive che si replicano sul territorio con caratteristiche produttive identiche nell’ambito di una stessa tipologia, fatta eccezione per la dimensione. Soltanto in presenza di rendimenti di scala costanti l’elemento dimensionale è del tutto irrilevante ai fini dell’efficienza nell’utilizzo dei fattori della produzione. Altrimenti l’efficienza dell’intero settore risulta subordinata all’uniformarsi di tutte le unità alla scala ottimale. Solo in questo modo è infatti possibile massimizzare la produttività dei fattori della produzione e in modo particolare dei magistrati. Peraltro la scala è l’unica variabile per la quale è consentita discrezionalità ad un decisore pubblico – il ministro della Giustizia -. Per questo mi sembra che l’analisi delle economie di scala degli uffici giudiziari congiuntamente a quella delle caratteristiche del rito processuale siano un buon modo di raggiungere per questo settore gli obiettivi che l’elaborazione di un “business process re-enginering” persegue per il caso delle aziende.
      Per i riferimenti bibliografici: se questa mia interpretazione del fenomeno fosse per Lei soddisfacente ne potrebbe trovare una esplicazione analitica nel libro “Litiganti, avvocati e magistrati” pubblicato quest’anno da il Mulino; diversamente, non mi risulta che vi siano altri contributi nemmeno nella letteratura internazionale che affrontino con strumenti di analisi di economia industriale il problema dell’efficienza della giustizia civile.

      Cordiali saluti
      Daniela Marchesi

  2. rosario nicoletti

    Ho letto con piacere l’articolo di Daniela Marchesi nel quale vengono finalmente indicate alcune cause della (insufficiente) offerta di giustizia. Accanto agli incentivi al prolungamento delle cause perchè non considerare la qualità dell’offerta? Se questa è scarsa, chi ha torto è incentivato a tentare comunque la via giudiziaria. In altre parole, quante sono in percentuale le sentenze riformate in Appello? Quante in Cassazione? Percentuali elevate indicherebbero una cattiva qualità delle sentenze.

    • La redazione

      Gentile dottor Nicoletti,
      grazie per il commento. Circa l’indicatore della qualità dell’offerta rappresentato dalla propensione ad impugnare le decisioni del giudice: purtroppo molti sono gli elementi che concorrono a determinarne il livello, e che, per proprio per la loro eterogeneità, ne riducono la capacità esplicativa.
      La tabella riporta, per otto paesi UE (i soli per i quali sono disponibili questi dati) la statistica dell’incidenza dei ricorsi a un grado di giudizio superiore. Questa statistica, che mostra il grado di definitività delle decisioni delle corti nei diversi paesi, evidenzia una grande variabilità tra gradi e tra sistemi. L’Italia, per esempio, si colloca al centro della classifica per i ricorsi in appello (il 6% circa delle sentenze di primo grado vengono ridiscusse in appello), mentre mostra uno dei valori più alti (19%) per il ricorso in Cassazione. Questa variabilità, però più che dalla qualità delle decisioni è influenzata dal diverso modo in cui è disciplinata l’appellabilità nei vari paesi.

      – Propensione ad impugnare le decisioni del giudice
      (procedimenti avviati al grado superiore in % di quelli avviati al grado immediatamente inferiore)

      Paesi	  	 Dal I al II grado            Dal II al III grado
       	  	 1980  1990  1995	    	  1980   1990   1995
      Austria	  	 1,4   1,7   1,9	    	  10,8    7,5   8,8
      Inghilterra	 0,1   0,1   0,3	 		
      Francia	         12,0  12,9   0,0	      	   9,9   11,6   9,1
      Germania*          6,8   8,0   7,3	            3,3    3,0   3,3
      Italia             6,8   5,1   5,7	                  19,6  24,0 
      Olanda	 	             1,8 	                         6,1
      Portogallo	 3,1   4,4   3,4             18,0   17,8  13,0
      Spagna	          9,3  10,0  13,5              7,7    6,7   3,7
      

      Fonte:Elaborazioni su dati IRSIG CNR 2001 (già in D. Marchesi (2003)).
      (*) Dal 1990 include i Länder ex DDR

      Il Portogallo, per esempio, che esibisce valori molto contenuti, ha, in realtà, nel suo codice una importante norma procedurale per cui la verifica dei requisiti di accettabilità dell’appello viene fatta dallo stesso giudice di primo grado. Questa norma evita che si replichi nel processo di secondo grado il lavoro per l’ esame preliminare della questione – e rende più spedito l’iter di questa fase del giudizio – e, di fatto, scoraggia ricorsi pretestuosi. Diverso esempio è il caso della Germania – paese con buone performance di efficienza del sistema giudiziario che però ha tassi di impugnazione non bassi – dove l’incentivo ad impugnare le sentenze sembra risiedere nella formula di remunerazione degli avvocati, che sono incentivati o a chiudere la causa nelle primissime fasi, o nel caso in cui ciò non avvenga a proseguire in appello.

      Cordiali saluti
      Daniela Marchesi

  3. avv. alberto ferraresi

    Gent.ma Sig.ra Marchesi,
    Lei sostiene, in buona sostanza, che la durata del processo dipende anche dalla formula che determina gli onorari e che incentiverebbe gli avvocati ad allungare il processo. Mi sembra si tratti di un’affermazione grave, non rispettosa della dignità professionale di un’intera categoria, alla quale attribuisce un comportamento perlomeno scorretto e non etico; Le scrivo dunque per avere chiarimenti al riguardo. Mi pare che si aprano le seguenti diverse possibilità. 1) Lei è a conoscenza di casi precisi in cui un avvocato ha deliberatamente allungato i tempi del processo per lucrare poter “gonfiare” la parcella aggiungendo udienza a quelle strettamente necessarie: in questo caso ritengo Suo dovere fare nomi e cognomi, e segnalare i fatti agli Ordini di competenza, affinché venga fatta piena luce su un comportamento deontologicamente non corretto;
    2) Lei non ha notizie certe di nessun caso realmente accaduto, ma si è limitata a fare di tutte le erbe un fascio e riferendo all’intera categoria “voci” che non si è preoccupata di controllare.
    Le vorrei far notare che gli avvocati, più che provocarla, subiscono le conseguenze negative della lunghezza dei processi dalla quale hanno nulla o poco da guadagnare e molto da perdere: tenga presente che un rinvio giustifica un contenuto aumento di parcella ma, al contrario, costringe l’avvocato a riferire al cliente che i tempi si allungano, provocandone una reazione mai positiva.
    Resto in attesa di gentile riscontro da parte Sua.
    La ringrazio per la cortese attenzione e porgo distinti saluti.
    avv. Alberto Ferraresi

    • La redazione

      Gentile Avvocato Ferraresi,
      sono sinceramente dispiaciuta di avere provocato la Sua reazione. E ancora di più perchè essa appare essere conseguenza di giudizi di valore negativi che Le ho dato l’impressione di avere nei confronti delle sua categoria professionale e che, invece, – ci tengo a dirlo – proprio non ho.
      Mi sembra che il modo più onesto di darle una spiegazione del reale contenuto delle mie tesi sulla crisi della giustizia civile – starà poi ovviamente a Lei trovarsi o meno in accordo con esse, ma ci terrei che il giudizio vertesse su come esse sono in realtà – sia fare riferimento a cose che ho scritto e pubblicato in precedenza, così che Lei possa avere certezza che, giuste o sbagliate che siano, le mie affermazioni non sono influenzate dalla convenienza del momento. Per questo mi permetto di suggerirLe, sul sito della voce.info, la risposta che ho scritto al commento di un Suo collega – l’Avv. D. C. – in merito alle relazioni tra parcelle e durata dei processi. Se le spiegazioni contenute in detta risposta non fossero per Lei soddisfacenti, tutto il dettaglio dell’analisi a fondamento del mie tesi è contenuto in un mio libro dal titolo “Litiganti, avvocati e magistrati. Diritto e Economia del processo civile” pubblicato dalla casa editrice Il Mulino nel febbraio di quest’anno. Nel libro, peraltro, l’assenza di implicazioni di contenuto etico nelle relazioni tra formule di
      determinazione dell’onorario dell’avvocato e lunghezza dei procedimenti ( così come anche per le altre tipologie di incentivi di comportamento che interessano gli altri protagonisti delle controversie civili: le parti e il magistrato) è in più punti esplicitata.

      Molti distinti saluti
      Daniela Marchesi

  4. Luigi Rosi

    Gent.ma sig.ra Marchesi, desidero complimentarmi con lei per il suo articolo che fa pulito di tanta ipocrisia. Lei si astiene da qualsiasi giudizio morale limitandosi alla analisi dei fatti. Perciò non riesco proprio a comprendere l’indignazione dell’avv. Alberto Ferraresi dal cui intervento prendo spunto per fare una considerazione generale. Credo che sarebbe l’ora che gli avvocati cominciassero ad ammettere, con la necessaria onestà intellettuale, che se qualcosa non va nella giustizia di questo nostro Paese, essi ne sono – almeno in parte – responsabili. L’avv. Ferraresi richiama il ruolo dell’ordine professionale quale tutore della deontologia a garanzia dei cittadini: ma non c’è un palese conflitto di interessi? Infatti l’ordine non si è certo distinto, nella tutela dei cittadini, contro gli abusi e le scorrettezze. Anche questo è un problema da affrontare con onestà e decisione. Credo che qualsiasi riforma sia inefficace se non si comprende un aspetto profondo, cioè che la giustizia italiana è un disastro perché continua a porre al centro gli operatori (magistrati, avvocati, periti) anziché i cittadini. Questo cambiamento di prospettiva richiederebbe la ricerca e la pratica di una diversa cultura. Mi chiedo se magistrati, avvocati e politici ne saranno capaci o se invece preferiranno conservare i loro privilegi di casta. Grazie per l’attenzione. Arrivederci.

  5. FRANCESCO BUFFA DESIGNER

    Un imbroglio chiaro e trasparente e gli italiani pagano il trionfo delle idiozie! Ovvero la colpa di non avere capito il significato di “conflitto di interessi” – il risultato?: – “processo breve” – “processo lungo”…. Una filastrocca di parole senza senso dedicate a una platea di ingenui e di cretini senza colpa, ma anche a complici disonesti che tacciono o fingono con commenti demenziali di avere capito tutto e …. Per chi non vuole rinunciare ad un arricchimenti facile a capirsi – pena la devastazione del paese in atto – lo stato continua ad andare a rotoli, fino al punto di tassare i cittadini colpevoli di ammalarsi o di essere pensionati – che schifo! – Questo governo e le sue leggi fatte da persone senza moralità, esclusivamente a favore di un arrogante padrone, che i suoi succubi servi – ben pagati – ha saputo scegliere con elevatissima competenza, ha portato il paese indietro di almeno settanta anni, divenendo un incubo che umilia tutti, specialmente dopo che gli italiani hanno chiesto a chiare lettere di non emanare più vomitevoli leggi ad personam perché favoriscono solo quei mafiosi che tengono in ginocchio lo stato, mentre un esercito di disoccupati aspetta sviluppo e crescita.

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