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Il tallone d’Achille del Senato di Renzi

La Camera delle autonomie proposta da Matteo Renzi non avrebbe competenze molto diverse da quelle attuali del Senato. Pur privata della funzione fiduciaria, rimarrebbe una seconda camera molto forte, ben lontana dal passaggio a un sistema monocamerale. Ma il vero punto debole è la sua composizione.

COME SARÀ LA CAMERA DELLE AUTONOMIE

“C’è del nuovo e c’è del bello. Ma il bello non è nuovo e il nuovo non è bello”. L’ironico giudizio dato da Gioacchino Rossini all’opera prima di un giovane musicista mi è venuto in mente ascoltando le proposte sul Senato che (forse) verrà, presentate da Matteo Renzi alla direzione nazionale del Pd: una Camera delle autonomie nella quale siano membri di diritto i presidenti di Regione, delle province autonome di Trento e Bolzano e i sindaci capoluogo, integrata da venti senatori di nomina presidenziale per dare voce e spazio al meglio della “società civile”: 150 persone, non stipendiate e titolari del potere legislativo in una complessa gamma di materie, che spazia dalla revisione costituzionale alla Legge di stabilità, dalla legge comunitaria alle materie concorrenti Stato-Regione, fino a giungere al concorso nell’elezione degli organi di garanzia, a partire dal presidente della Repubblica.
L’idea del Senato “territoriale” non è nuova nel dibattito politico italiano e trova parecchi esempi in chiave comparata, anche se con una notevole variabilità di soluzioni.
Per meglio inquadrare la proposta di Renzi è pertanto utile gettare lo sguardo sui modelli di bicameralismo a noi più vicini. Nella tabella ho schedato sommariamente competenza e funzioni di tutte le seconde camere dei paesi dell’area euro, integrando con i due paesi dell’Unione con maggior numero di abitanti, il Regno Unito e la Polonia.
Nei casi considerati, sette hanno una composizione basata su una forma di rappresentanza territoriale e solo in quattro il corpo elettorale viene coinvolto nell’elezione dei senatori (nel caso polacco è eletta direttamente la totalità del Senato). Il principio della nomina da parte di un potere terzo è piuttosto diffuso: ad esempio, i sessantanove membri del Bundesrat tedesco sono indicati dai sedici governi regionali, con un rapporto di mandato vincolante nell’azione parlamentare. In nessun caso, però, è prevista una rappresentanza diretta dei governi locali nella Camera territoriale: da questo punto di vista, il modello renziano costituisce, indubitabilmente, una novità assoluta.

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Passando alle aree di competenza, la tabella ne elenca cinque principali: concedere e revocare la fiducia al Governo; funzione legislativa; inchiesta e controllo sull’esecutivo; bilancio e revisione costituzionale. Senato italiano a parte, nessun’altra camera alta è titolare della funzione fiduciaria, quindi l’ipotesi di limitare alla sola Camera dei deputati la responsabilità di insediare e revocare i governi è non solo di buonsenso, ma anche in linea con tutti i modelli europei. Per il resto, quasi tutte le seconde camere hanno qualche competenza legislativa, in taluni casi molto marcata, in altri più sfumata, essenzialmente con un ruolo di revisione o sospensione, ma sempre riconoscendo una sorta di diritto all’ultima parola della camera politicamente più rappresentativa. In tutti i casi considerati, inoltre, esiste una partecipazione alla definizione delle leggi di bilancio nonché alle funzioni di controllo e garanzia e tutte le seconde camere (con l’eccezione del Consiglio nazionale sloveno) sono coinvolte nel processo di revisione costituzionale, spesso in condizione di parità con la prima camera. (1)

IL PUNTO DEBOLE

La proposta di Matteo Renzi, dunque non presenta eccessive novità in relazione alle competenze da attribuire al nuovo Senato, che pur privato della funzione fiduciaria, avrebbe comunque un ruolo centrale in tutte le altre aree. Si tratterà di una seconda camera molto forte, ben lontana dal ventilato passaggio a un sistema monocamerale o quasi monocamerale (come nei fatti sono il modello britannico o sloveno) e quindi è opportuno ritornare sull’altro aspetto centrale della proposta: la sua composizione.
Un Senato “nominato” non è una novità. Quello che è innovativo è la presenza diretta di personalità che ricoprono anche altri incarichi istituzionali di rilevante impegno politico. Ed è questo l’aspetto che si presta a maggiori critiche nella proposta renziana. Nel riformare un’istituzione che è parte integrante di una più complessa architettura costituzionale, prima di porsi la domanda “quanto costa” o “chi ne farà parte”, la questione centrale deve essere “a cosa serve” (e ne sanno qualcosa nel Regno Unito, incartati da quindici anni in una impossibile riforma della House of Lords). Si può replicare che – dal punto delle competenze – la questione è chiara: il nuovo Senato avrà molte delle funzioni di quello attuale, ma non una base di legittimazione diretta.
Sarà una camera potente, di grande rilevanza e quindi ipotizzare che venga composta quasi interamente da sindaci e presidenti di Regione è una ingenuità, buona forse per vincere la battaglia mediatica, ma incapace di reggere a una riflessione più seria. Perché il punto è: ci possiamo permettere un Senato “legiferante”, i cui membri ricoprono un altro incarico che li impegna pienamente? Quando troveranno il tempo di fare i senatori? Nei weekend? O, viceversa, se il Senato lavorerà sul serio, con commissioni impegnate ad approfondire le molte tematiche che ne riempiranno l’agenda politica, chi amministrerà le città e le regioni?
[tweetable]La composizione del nuovo Senato è il punto debole del “novitismo costituzionale” renziano, non tanto le competenze [/tweetable]. Anche perché ci si potrebbe chiedere quanto sia utile a rilegittimare la rappresentanza politica l’affiancare a una camera eletta con un meccanismo barocco e le liste bloccate, quale quello dell’Italicum, una seconda camera composta in parte da membri forzatamente assenteisti e in parte da membri nominati, non si sa su quali criteri e con quali basi.

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(1) Nella comprensione della Costituzione slovena sono stato aiutato da Stefan Cok.

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17 commenti

  1. Paolo

    Assolutamente d’accordo con l’autore, si tratta di considerazioni di “buon senso”, che manzonianamente scompaiono dal dibattito pubblico per paura del “senso comune”.
    Da cittadino a me interessa molto di più “cosa fa” un organo pubblico, rispetto a “quanto costa”, nel senso che se non fa bene quel che deve fare costa sempre troppo. Se invece lavora, o è in condizione di fare bene, il problema dei costi diventa secondario.
    Una piccola aggiunta: se verranno abolite le Province, come saranno identificabili i Sindaci dei Comuni Capoluogo? Manterranno il titolo solo per la nomina del Senato? Anche da questo dettaglio si capisce che la cosa non regge.

  2. sigieri

    Non riesco a capire perché Renzi si intestardisca in una proposta abbastanza barocca e perché non si vada immediatamente alla eliminazione tout court del Senato, salvo riprendere in mano a 3 o 4 anni il problema di come configurare la presenza territoriale negli organi costituzionali.

  3. Marco Rossi

    Forse dovremmo avere il coraggio di passare direttamente ad un sistema monocamerale, che è forse anche più vicino alla nostra sensibilità politica. Una camera “federale” rischierebbe di accrescere tendenze centrifughe e localistiche di cui il nostro Paese non ha bisogno. Per giunta, esiste già la Conferenza stato-regioni: piuttosto costituzionalizziamola, è più che sufficiente!

  4. PMC

    Quando si parla di Costituzioni europee trovo l’esercizio interessante (bravo all’autore!), ma resto di fondo perplesso. In Europa non c’è nessuna costituzione repubblicana che funzioni bene e lo faccia in maniera incessante da 240 anni come accade negli Usa. Certo i tentativi di imitazione che sono stati fatti finora sono spesso abortiti (penso al Sud America) mostrano i pericoli di farne copie imperfette con adattamenti alle realtà locali. Tuttavia nessun costituzionalista dopo Franklin e compagni ha prodotto nulla di così mirabile, stabile e duraturo. Perché non guardare là? In fin dei conti vorrebbe dire anche recuperare indirettamente le perle della nostra cultura illuministica napoletana a cui, mi par di capire, quella costituzione è in qualche modo legata.

  5. EzioP1

    Qualche semplice domanda. Per eliminare
    il senato, avendo ora un sistema bicamerale, è necessario che anche il senato voti per la sua stessa eliminazione, e quando mai lo
    farebbe ? Se i senatori di oggi verranno spostati a nuovi incarichi in periferia saranno questi equivalenti a quelli centrali che svolgono oggi? Se no perché dovrebbero accettare l’auto-eliminazione? Considerato il compenso che oggi questi signori percepiscono potrebbero richiedere pari compensi per andarsene, e allora dove sarebbe il tanto pubblicizzato risparmio di 1 miliardo?

  6. Carlo Lombardi

    Concordo sulle perplessità in merito alle proposte di Renzi sulla riforma del Senato della Repubblica, che dovrebbe restare una camera di legislatori, anche se più contenuta, in cui siedono i rappresentanti del territorio: il numero dei senatori elettivi può essere ridotto a 120, eletti per sei anni (come previsto originariamente), nella misura di un terzo ogni due anni, in regioni non confinanti, in modo da limitare il significato nazionale della votazione e ridurre al contempo il pericolo che di queste elezioni si dia una lettura in chiave di frammentazione del paese. Questo ramo del Parlamento non darebbe la fiducia al Governo, ma concorrerebbe con l’altro su base paritaria alla produzione delle leggi: sarebbe poi la prassi a stabilire i ruoli delle due Camere e la primazia politica di quella dei deputati, la sola che può essere chiamata ad esprimersi sulla fiducia al governo (sulle leggi costituzionali la questione non può essere posta). Si potrebbe poi stabilire che il Senato, in occasione dell’elezione del Capo dello Stato, sia integrato da un numero maggiore di rappresentanti delle Regioni, nonché delle maggiori Città, in modo da risultare pari alla Camera dei deputati e dare al Presidente della Repubblica la massima autorevolezza come rappresentante della Nazione. I “costi della politica” andrebbero ridotti, non limitando il numero dei parlamentari, che è in linea con quello delle altre democrazie europee comparabili per dimensioni, bensì riducendone compensi e rimborsi, tuttora complessivamente molto più elevati della media.

  7. Picchio

    Che si voglia riformare il sistema bicamerale solo per una questione di costi la dice lunga su quanto gliene importi a questi signori della nostra Repubblica. Molte schifezze nelle precedenti legislature sono state proprio arginate dal doppio passaggio parlamentare. Con un sistema monocamerale finalmente potranno far passare quello che vorranno. Salvo poi avere un mare di contenziosi per leggi scritte coi piedi o copiate dalle lobby da wikipedia! Per cortesia si faccia una riforma, se si è in grado, seria e soprattutto che migliori il nostro sistema parlamentare. Altrimenti non si tocchi nulla. È meglio!

  8. henricobourg

    Ottimo intervento. Condivido le perplessità di Mc. Sono deluso dall’improvvisazione e dalla superficialità di Renzi e di molti altri. Nella tabella di Mc manca forse la Svizzera e manca sicuramente la funzione delle nomine delle autorità indipendenti e di controllo. Lancio un’idea: perché non slegare il futuro Senato dalla rappresentazione delle autonomie (esiste già la conferenza Stato-Regioni, cfr. commento Marco Rossi ed eminenti costituzionalisti), lasciargli solo funzioni consultive su tutto, un diritto di veto sospensivo (di ripensamento) in materia legislativa, competenze di controllo (con possibilità di ricorso davanti alla Corte Costituzionale), e poteri o co-poteri di nomina a tutte le funzioni di controllo (Csm, Corte Costituzionali, autorità, etc.). I senatori dovrebbero essere pochi, eletti direttamente (legittimità) ma “capaci” (è l’obiettivo più difficile da raggiungere senza creare privilegi o aprire le porte all’arbitrario), in base a un diritto elettorale passivo ristretto a persone (obiettivamente) qualificate: età anagrafica, titoli di studio, esperienza, etc.

    • Stefano

      Stupendo: senatori eletti da un diritto elettorale passivo ristretto a persone qualificate di pelle bianca, che dichiarino più di 100.000 euro l’anno, di religione cattolica, laureati. Perfetto tanto la Costituzione è un optional, mi pare una bella proposta. Ma perché limitare questa selezione di Eletti fra gli Eletti al Senato? Estendiamola anche alla Camera!

  9. mcucchini

    Ringraziando i contributi alla riflessione che ho abbozzato, desidero fare qualche considerazione:
    1. @picchio. Concordo, il tema della riforma della forma di governo e dei meccanismi propri del processo legislativo non possono essere disgiunti da un rafforzamento anche dei sistemi di garanzia, nell’ambito di una rivitalizzazione del principio della separazione dei poteri. In quest’ottica, un Senato con funzioni “di garanzia e controllo” potrebbe essere una soluzione.
    2. @Carlo Lombardi. La soluzione che Lei propone è un mix tra il modello francese (nella prima parte) e il modello tedesco (la parte relativa all’elezione del presidente). E’ una soluzione razionale che però prevede la possibilità di aprire un dialogo non aprioristico sul tema.
    3. @EzioP1. Si, i senatori dovranno autosopprimersi. Vedremo.
    4. @PMC. La trasposizione pura e semplice di un modello istituzionale da un contesto all’altro raramente ha prodotto esiti felici. Questo perché – a prescindere da ogni tecnicismo – l’architettura delle istituzioni è spesso radicalmente e indistricabilmente legata alla storia e alla cultura di un Paese e quindi modelli che in un contesto funzionano, finiscono per non funzionare in un contesto diverso, come peraltro Lei stesso nota sottolineando le cattive performance delle costituzioni “Usa Style” nei contesti sudamericani.
    5. @Marco Rossi. La Sua ipotesi è drastica, ma non priva di senso. Rimarrebbe però aperto il tema dell’elezione degli organi di garanzia (Corte Costituzionale e presidente in primis).
    6. @Sigieri. La parola chiave del Suo ragionamento – che spiega tutto – è “intestardisca”.
    7. @Paolo. In realtà, la composizione è solo uno dei problemi di questo modello. Un altro aspetto (che non ho toccato per ragioni di spazio) è quello relativo alle procedure legislative. Ora spesso e volentieri funziona così: il governo vuole calendarizzare con sicurezza un provvedimento, quindi fa un decreto legge. Sul decreto legge aggancia un maxiemendamento che si occupa un po’ di tutto e poi pone la fiducia. Questo sistema al rinnovato Senato non sarebbe più applicabile, quindi dovrebbe cambiare (finalmente, dico io) anche l’intero modo di legiferare alla Camera. E’ un Vaso di Pandora.

  10. Stefano

    Il problema non è il numero dei soggetti o da chi viene eletto, ma capire a cosa serve il Senato nel disegno Costituzionale. Nel disegno costituzionale le diverse soglie di elettorato attivo e passivo servivano a far eleggere una Camera più anziana, presunta più saggia, per compensare l’elettorato più giovane (facilmente manovrabile come nel fascismo) della Camera dei Deputati. Il doppio passaggio avrebbe permesso l’elaborazione di leggi più ragionate: visto che ad oggi il bilancio è stato fallimentare e visto che la fiducia posta al testo approvato da una camera rende inutile il passaggio alla seconda sarebbe il caso di snellire il procedimento di formazione delle leggi eliminando una camera. L’unica ragione per mantenerla sarebbe di tutelare il federalismo ma mi/vi chiedo: il federalismo è una esperienza da tutelare? Abbiamo tenuto sotto controllo la spesa delle regioni e dei comuni? non mi pare. Quindi perché mantenere una camera di 100 persone nominate dalle regioni quando il loro lavoro lo può fare la conferenza Stato-Regioni. Anche la questione finanziaria portata a sostegno da Renzi non regge perché i “nominati” non prenderanno il compenso da senatore, però è difficile negare loro i rimborsi spese per venire a Roma, i fondi per i collaboratori, etc. Senza considerare i costi del personale di Palazzo Madama. Eliminiamo il Senato: non ne perdiamo in democrazia.

  11. MAURO g.

    Riguardo l’abolizione del senato…E’ tropo semplice dire che non è utile e che rallenta l’iter legislativo. Per me non è un problema di strumenti! ma delle persone che li utilizzano! ipotizzate di non aver mai visto un pianoforte e di trovarvene uno davanti e immaginate di cominciare a provare a suonarlo…bene tanti di voi potrebbero concludere che non sia uno strumento valido o che sia poco funzionale…direste magari…”ha troppi tasti!” “eliminerei i tasti neri!” oppure “questi pedali non servono” o peggio ancora “buttiamolo via!” immaginate che poi arrivi un bravo pianista, uno che ha studiato uno che abbia voglia di suonarlo al meglio uno che si impegni con passione e determinazione e che dopo avervi invitato gentilmente a lasciare libero lo sgabello cominci a suonare una bellissima sinfonia…arrivereste alle stesse conclusioni? non credo…

    • stefano

      Si ma purtroppo i senatori non fanno buona musica, solo cattive leggi. Non conta se l’ultima parola l’hanno avuta loro o la camera dei deputati ma il risultato che è scadente. Il sistema bicamerale andava bene in un sistema proporzionale orientato alla rappresentatività delle diverse anime dell’Italia del 1948, ma oggi in un sistema maggioritario orientato alla governabilità avere due camere non ha alcun senso.

  12. ¤¤ Carlj91 © ¤¤

    Non voglio fare quello che difende Renzi ma lui ha detto che al massimo ci vanno 2-3 volte al mese i presidenti di regione, sindaci ecc.. quindi penso che non avranno enormi problemi i suddetti.

  13. henricobourg

    Diritto passivo limitato vuol dire prima età anagrafica, limitazione che esiste già, e forse il senato dovrebbe meritarsi il suo nome. Seconda limitazione: aver svolto per almeno 4 anni un’attività elettiva (cioè essere stato eletto personalmente). Visto il tono polemico non aggiungo altro.

  14. henricobourg

    Condividerei la conclusione, l’ultima frase, ma non l’argomentazione. Tutelare interessi regionali non è l’unica ragione per avere o mantenere il Senato che può invece anche avere un funzione di moderazione e di ripensamento, di controllo e di riordino legislativo, senza alcun potere né legislativo né di fiducia al governo, ma con la facoltà di esprimere un parere, con veto sospensivo, su qualsiasi atto legislativo, di rinviare un progetto di legge alla Corte Costituzionale e di nominare gli organi di controllo e le autorità indipendenti. Se fosse questa la funzione del Senato, allora l’obiettivo principale dell’elezione dei suoi poco numerosi componenti sarebbe di garantire la loro capacità e una relativa indipendenza dagli schieramenti politici evitando una cieca riproduzione della camera.

  15. klement

    Abolire il Senato è una sparata pari al chiudere tutte le scuole, come qualunque bimbo vorrebbe immaginando di andare al Governo. RIdicolo fare la Camera delle autonomie quando esse sono ancora da riformare. Il federalismo tedesco ha la camera territoriale formata da rappresentanti dei Lander, mentre quello americano ce l’ha eletta dal popolo a livello di singoli territori. Chiedersi quanto costa il Parlamento è la premessa per affittare quell’aula sorda e grigia come bivacco per manipoli.
    Abolire province, prefetture, etc. presuppone che eutanasia e amputazione siano la cura di tutti i mali. Dando ai Presidenti di Provincia funzioni di Ufficiali del Governo come i Sindaci, basterà un solo Prefetto per regione, dedicato soprattutto all’antimafia e simili funzioni tali da richiedere distanza dalla società locale.

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