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Un “Manifesto” per una nuova Pubblica Amministrazione

Dopo più di 20 anni di tentativi di riforma costituzionale, il Parlamento ci riprova, e mentre la scena viene occupata dagli inconcludenti temi della riforma elettorale e della forma di governo, sullo sfondo resta la questione della Pubblica Amministrazione.
Conclusi i lavori ci si accorgerà che molti dei problemi del paese derivano da una PA non sempre adeguata alla natura dei problemi da risolvere e ci si renderà conto che, alla base di questa PA che,  sul territorio nazionale, racconta esperienze di buone pratiche o, al suo opposto, di sprechi e inefficienze, si  annida un’idea di PA i cui ingredienti sono una visione esclusivamente normativa, l’assenza di pianificazione  strategica, inesistenti politiche sul personale e sulle scelte nella allocazione delle spese.
In questi anni, sulla scorta del contagioso e mai contraddetto messaggio lanciato da Berlusconi nel 1994 .. “ voi andate bene così, nella vostra industriosità confusa e vitale e io con voi…..quello che va male è la politica….una politica che sostiene uno Stato e una Pubblica Amministrazione ipertrofica, impicciona e inefficiente: sono lo Stato, la politica e l’amministrazione pubblica che vanno ridotti e riformati.Ed io sono qui per questo”…. sono continuate le politiche fatte da interventi episodici e calati dal centro, in uno  scenario che l’Ocse denuncia: in Italia il vuoto è quello lasciato dalla cultura e dalla professionalità del risultato.
E questo nonostante che, da due decenni, venga messo in evidenza  il  ruolo decisivo che  le “PA” dovrebbero  avere nei processi di  sviluppo: si ricordino le considerazioni finali del Governatore della Banca d’ Italia Mario Draghi che, nel 2009, a ridosso della legge Brunetta che introdusse il piano della performance, si “aspettava molto dalla riforma della Pubblica Amministrazione, per l’ampiezza dell’intervento, il rilievo attribuito alla misurazione e alla trasparenza, la valorizzazione del merito”.
Una volta consolidato un sistema di regole lanciato dalla legge delega n. 421 del 1992  che dettò  principi di riforma economico-sociale vincolanti anche per le regioni autonome, e tesi a mettere al centro del fenomeno PA l’organizzazione delle risorse, è accaduto, invece, che si andasse consolidando, un sistema policentrico costituito da due modelli di PA, l’ uno di stampo burocratico,basato su procedure, vincoli  e sanzioni, l’ altro orientato sui risultati e la cui materia prima è un modo di governare le risorse secondo parametri di servizio e di qualità.
Negli ultimi anni, infine,condizionati dalla necessità di restare all’interno di una cornice di compatibilità con i principi di finanza pubblica,  si sono moltiplicati  piani e di sanzioni, in un quadro di spending review di tipo lineare: e così, via con il piano della performance,della trasparenza,dell’anticorruzione, dei controlli interni, con i codici di comportamento, tutti puri adempimenti burocratici. A fronte di una produttività che continua, per lo più, ad essere distribuita a pioggia, senza che di ciò se ne accorga la Corte dei Conti ( vedasi schema inviato ai Sindaci  per la prevista relazione semestrale sui controlli interni).
Se allora una delle più significative criticità è data dal gap di cultura amministrativo-aziendale, a partite da quella dei suoi regolatori, c’ è da chiedersi se potrebbe tornare utile un “Manifesto”, per  costruire un documento sul modello di PA del quale ha bisogno il paese e che, per ipotesi:
1) espliciti che  il principio della distinzione tra politica e ammistrazione non deve intendersi come  separazione, e che la sua attuazione richiede un processo integrato tra i due livelli, a partire dai contenuti dell’ alta amministrazione,
2)proponga la revisione dell’art 97 Cost introducendo  le nozioni di servizio e di qualità, in un quadro normativo che ha sempre sbilanciato l‘attenzione sui temi, importanti ma non esaurienti, dell’ imparzialità e del principio di legalità,
3) preveda  un piano annuale per l’ innovazione costruito da ciascuna PA,  con un dispositivo organizzativo simile a quello pensato per i nuovi CdA delle Università con membri, interni ed esterni, scelti sulla base di selezioni pubbliche, e che valorizzi quelle risorse umane che lavorano, da sempre, sui temi del cambiamento e dell’innovazione,
4) che la comunicazione non deve confondersi con le attività degli uffici stampa, ma deve essere attività dei servizi e intesa come preliminare analisi dei bisogni,
5) che venga  rilanciata la mobilità del personale tra gli Enti per incentivare lo scambio di esperienze e per sottrarre il personale alle ristrette logiche  locali,
6) che i concorsi sia obbligatoriamente effettuati  con economie di scala e vengano organizzati in convenzione tra PA per la copertura di posti ( i concorsi lanciati dagli 8000 comuni per “un singolo posto” sono veri concorsi?),
7) che la formazione del personale sia costruita in coerenza con le priorità individuate nei piani strategici,
8) che la produttività venga assegnata su progetti di innovazione costruiti da gruppi di lavoro misto pubblico/privato, che diano una lettura evoluta alla recente nozione di accesso civico(D Lgs.33/2013),
9) che venga introdotta la possibilità di agire davanti alla Corte dei Conti,  sia con azione diretta che ad adiuvandum, da parte delle Associazioni di consumatori e utenti, a tutela degli interessi diffusi alla efficienza dei servizi,
Un “Manifesto”, insomma, che rilanci un dibattito sul ruolo della PA e che serva per esplicitare meglio che lo strumentario del management rappresenta un mezzo e non un  fine, quando viene utilizzato da organizzazioni che selezionano interessi pubblici e governano la discrezionalità amministrativa.
Parafrasando N.N.Taleb può ben dirsi che in questi anni si è prodotto un effetto di resilienza perchè le PA hanno sì resistito agli shock, ma sono rimaste uguali a se stesse.

             Trieste 3 ottobre  2013

dott. Enrico Conte

Direttore Area Educazione, Università e Ricerca

Comune di Trieste


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  1. Enrico

    Articolo interessante, ottimo nelle intenzioni.
    Avrei alcune domande (forse un po’ ingenue, non lavoro nella PA e non ne ho una conoscenza approfondita, ma solo da “utente”)
    Punto 5) Mobilità volontaria o in base alle necessità delle Amministrazioni?
    Punto 6) intende che ogni concorso dovrà essere definito centralmente (a Roma per intenderci)?
    Infine aggiungerei due punti:
    10) Che venga introdotto il principio di necessità, secondo cui ogni organo della PA abbia una effettiva collocazione di finalità, utilità, necessità e non duplicabilità.
    11) Che venga introdotto il principio di dimensionamento, secondo cui ogni organo della PA sviluppa le proprie mansioni con il numero necessario di personale volto all’ottimizzazione dell’impiego di risorse pubbliche.

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