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I conti pubblici vanno male. Saranno in condizioni ancora peggiori dopo le elezioni del 2006, anche se questo Governo non dovesse varare altri provvedimenti elettorali. Da qui ad allora la procedura per deficit eccessivo sarà stata avviata nei confronti del nostro paese, esponendoci ancor di più al rischio di un aumento degli oneri sul debito pubblico. Questo è un rischio più forte ora che la Commissione abbaia, ma non morde, dato che il Patto di Stabilità e crescita è stato depotenziato dai Governi dell’Unione. Gli elettori, dopo cinque anni vissuti all’insegna di annunci mirabolanti poi disattesi, sembrano più smaliziati che in passato. Non credono più ai miracoli. Intuiscono che, per attuare i molti progetti di spesa che si formulano in occasione delle campagne elettorali, il Governo che verrà dovrà aumentare le tasse. Cosa di cui, ce lo dicono i sondaggi, proprio non vogliono sentir parlare.

Meglio allora mettere molti sogni nel cassetto. Tutti, tranne uno, troppo importante per essere messo da parte: la riforma degli ammortizzatori sociali. I provvedimenti appena inseriti dal Governo nel pacchetto competitività – come sottolinea Maurizio Ferrera (LINK) – sono uno specchietto per allodole. Allungano la durata dei sussidi di disoccupazione ordinaria di un solo mese (fino a sette mesi per chi ha meno di 50 anni; dieci per chi ne ha più di 50) per chi non ha carriere discontinue, dunque escludono proprio i lavoratori che ne avrebbero maggiore bisogno. Nel mese di proroga del sussidio non è previsto il pagamento dei cosiddetti "oneri figurativi", vale a dire i contributi previdenziali, il che tra l’altro complica tantissimo la gestione del sussidio e delle future pensioni. Come sempre, ci si disinteressa dei costi amministrativi di queste non-riforme. Infine, l’intervento ha durata biennale. Se si vorrà estenderlo nel tempo, bisognerà trovare adeguata copertura.
La riforma degli ammortizzatori è strategica per fare uscire il nostro paese dal declino. Risponde alla domanda di protezione che si legge dietro al diffuso senso di impoverimento degli italiani - al disagio di chi non ha strumenti per assicurarsi contro la crescente variabilità dei propri redditi. Permette di ridurre i costi sociali del cambiamento strutturale necessario per rilanciare la nostra economia. Può stimolare maggiore partecipazione al mercato del lavoro ed emersione di sommerso, come ricordano Leonardi e Nunziata (LINK): un lavoro regolare è l’unico modo per poter domani beneficiare del sussidio nel caso in cui le cose andassero male. Infine, risponde a ragioni di equità: solo in Italia esistono disoccupati di serie A (i lavoratori delle grandi imprese industriali che hanno accesso al circuito cassa integrazione - liste di mobilità che poi sfociano spesso nel pensionamento anticipato) e disoccupati di serie B (i lavoratori delle piccole imprese e dei servizi che hanno accesso unicamente ai "sussidi ordinari di disoccupazione").

Una seria riforma costa. Una riforma che dovesse portare la durata massima dei sussidi ordinari a due anni, garantendo inizialmente un reddito pari al 65 per cento del salario precedente, costa circa 3 miliardi e mezzo di euro. L’introduzione di un reddito minimo garantito per chi non trovasse lavoro entro questi due anni o finisse al di sotto della soglia di povertà (anche lavorando) costerebbe altri 9 miliardi. Quindi, si tratta di circa un punto di Pil. Come reperire queste risorse? Diverse le strade da seguire.
La prima è quella della riforma degli incentivi all’occupazione, in cui ci sono molti sprechi da eliminare. L’Italia è l’unico paese Ocse che spende di più in politiche attive (cui destiniamo più di mezzo punto di Pil) che in politiche cosiddette passive, vale a dire sussidi disoccupazione. Non è dato sapere nulla sull’efficacia di molti corsi di formazione (in Italia queste misure non vengono valutate), ma è legittimo nutrire molti dubbi sull’utilità di corsi di formazione impartiti in aree depresse, dove non ci sono poi lavori in cui utilizzare le competenze acquisite. Altre misure, come i bonus per l’occupazione al Sud (altro 0,2 per cento di Pil), sono state rese inefficaci in questa legislatura quando si è deciso di renderle discrezionali, condizionandole al rispetto di limiti di spesa prestabiliti e dando priorità a chi aveva già presentato le domande negli anni precedenti. I datori di lavoro non sapevano se avrebbero poi potuto contare sul sussidio, quindi il risultato è che si sono finanziate solo le imprese che avrebbero comunque assunto lavoratori. Stesso destino è toccato a molti altri strumenti di incentivazione, dalla 488 ai patti territoriali. Incentivi che non danno certezze a chi ne fa domanda, sono peggio di nessun incentivo, perché spiazzano altre spese più meritorie e alimentano sfiducia nello Stato. Partendo da livelli di spesa corrente superiori ai 500 miliardi di euro (utile ricordarlo perché troppe volte si ragiona solo sui saldi), è senz’altro possibile finanziare la riforma degli ammortizzatori destinandole prioritariamente ogni taglio di sprechi. Basta volerlo fare. Chi oggi si oppone alla riforma non lo fa perché non ci sono i soldi, ma perché ha in mente altre priorità: preferisce dare più risorse alle Regioni che saranno cruciali nella prossima tornata elettorale oppure ai dipendenti pubblici o a qualche grande impresa in crisi, piuttosto che finanziare misure universali di contrasto alla povertà, basate su regole uguali per tutti.

C’è un’obiezione più seria all’introduzione di strumenti come un reddito minimo garantito. Si basa sul riscontro degli alti tassi di evasione fiscale nelle Regioni in cui oggi la povertà è concentrata. Questo può permettere a non poche famiglie di fruire del sussidio anche quando non sono povere. È un problema che non va sottovalutato. Ma è possibile accertare il grado di bisogno degli individui anche a prescindere dalle dichiarazioni dei redditi. Ci vogliono, certo, controlli serrati e bisogna essere pronti a rimuovere il sussidio non appena si accertasse che il beneficiario non è più al di sotto della linea di povertà. Come ci raccontano Baldi e Berardinelli (LINK), i comuni che hanno svolto questi controlli sono riusciti a gestire bene strumenti come il reddito minimo di inserimento, raggiungendo i più poveri e stimolandoli a uscire, ove possibile, dalle condizioni di indigenza. Molte amministrazioni, specie al Sud, non sono oggi altrettanto efficaci di quelle di Genova e Rovigo. Dovranno divenirlo. Il principio deve essere proprio quello di estendere il raggio di applicazione del reddito minimo garantito solo ai comuni che si dimostrano in grado di attuare questi controlli e in cui si riscontrano progressi sensibili nella lotta all’evasione.

Sarà proprio l’efficacia nella lotta al sommerso a dettare i tempi anche di altre riforme "a costo non-zero". L’eredità lasciataci dal fiscalista Tremonti nel rapporto fra fisco e contribuente è pesante. Ma gli italiani sembrano essersi resi conto del fatto che l’evasione è in gran parte dovuta ai condoni che hanno fortemente migliorato la posizione relativa dei lavoratori autonomi rispetto ai lavoratori dipendenti. Il fallimento della lotta al sommerso in questa legislatura non ha stupito (le misure introdotte sembravano fatte apposta per risultare inefficaci come rilevato su questo sito all’atto della loro introduzione) e non deve scoraggiare altri tentativi, meglio strutturati e più credibili (come si fa a credere nelle intenzioni di contrastare il sommerso di chi trova condoni per tutti e di più?).
Non sarebbe serio varare provvedimenti contando sulle entrate dalla lotta al sommerso. Sono troppo aleatorie nell’entità e nei tempi in cui si manifestano. Ma si possono prendere impegni condizionati: per esempio, ogni euro in più recuperato nell’ampliamento della base imponibile verrà destinato a ridurre le imposte sui redditi, in un disegno di graduale (ma realistica) riduzione delle tasse, a parità di pressione fiscale. Saranno poi la crescita economica e i piani di convergenza a determinare di quanto potrà ridursi la stessa pressione fiscale, sapendo che ogni punto di crescita del prodotto comporta circa uno 0,25 per cento di miglioramento del disavanzo. Anche su questo piano è possibile prendere con gli elettori impegni condizionati all’andamento dell’economia. Vuol dire sognare stando saldamente coi piedi per terra.

Di una riforma organica degli ammortizzatori sociali si parla ormai dal 1997, ma non sarà varata neanche in questa legislatura. Anche se resta una delle grandi priorità dell'agenda di policy nel nostro paese. Il sistema vigente è fortemente inadeguato rispetto alle funzioni che dovrebbe svolgere e appare completamente fuori linea rispetto agli standard europei. Serve un insieme coerente di interventi capaci di tutelare equamente ed efficacemente i rischi economici della disoccupazione e al tempo stesso incentivare il re-inserimento lavorativo.

Il decreto legge sulla competitività introduce, al capo VII, alcune misure di "potenziamento degli ammortizzatori sociali": un modesto irrobustimento dell’indennità ordinaria di disoccupazione, l’introduzione di un sussidio alla mobilità territoriale e l’estensione del raggio di applicazione della cassa integrazione straordinaria. Si tratta di misure provvisorie, che si applicheranno solo nel 2005 e nel 2006, "in attesa della riforma organica degli ammortizzatori sociali e del sistema degli incentivi all’occupazione".
Di questa riforma si parla ormai dal 1997 (commissione Onofri). È praticamente impossibile che il vuoto possa essere colmato entro la fine della legislatura. Ma va ribadito con forza che la riforma resta una delle grandi priorità dell’agenda di policy nel nostro paese. Il sistema vigente è infatti fortemente inadeguato rispetto alle funzioni che dovrebbe svolgere (tutela economica della disoccupazione e promozione del reinserimento lavorativo) e appare completamente fuori linea rispetto agli standard europei.

Nella maggioranza dei paesi europei la protezione della disoccupazione è organizzata su tre "pilastri":
1) un pilastro assicurativo, che eroga prestazioni a fronte di versamenti contributivi e per durate massime prestabilite;
2) un pilastro assistenziale "dedicato", che eroga prestazioni in base a requisiti di reddito, nel caso in cui il lavoratore disoccupato non abbia accesso al primo pilastro oppure abbia esaurito le spettanze contributive, pur perdurando lo stato di disoccupazione;
3) un pilastro assistenziale "generale", che fornisce qualche forma di reddito minimo garantito a chi si trova in condizioni di povertà, in base a stringenti requisiti di reddito e patrimonio. Sono stati introdotti in momenti storici diversi nel corso dell’ultimo secolo, ma costituiscono un "sistema" abbastanza coerente e coordinato al proprio interno.
Durante gli anni Novanta, nei vari paesi, sono state varate numerose riforme, volte a potenziare la funzione del re-inserimento lavorativo accanto a quella più tradizionale e "passiva" della tutela del reddito. I principali interventi hanno riguardato:
- la riduzione della generosità dei trattamenti
- l’inasprimento della cosiddetta "condizionalità", ossia delle condizioni che devono essere soddisfatte dal beneficiario per (continuare a) percepire la prestazione;
- il collegamento più stretto tra la fruizione delle prestazioni e le politiche attive del lavoro;
- l’introduzione di nuove forme di tutela per i lavoratori a-tipici ;
- l’introduzione di trasferimenti integrativi dei bassi salari (i cosiddetti in-work benefits).
Non tutte le riforme sono state egualmente efficaci e in qualche caso, pensiamo al pacchetto "Hartz IV" in Germania, hanno incontrato forte opposizione sociale. Ma in tutti i paesi il settore degli ammortizzatori sociali è diventato un "cantiere aperto" di sperimentazione e cambiamento, sulla base di un retroterra istituzionale largamente condiviso.

In questo panorama, il caso italiano spicca per le sue anomalie e il suo immobilismo. Sul piano storico, l’Italia ha cominciato bene, introducendo precocemente, nel 1919, il pilastro assicurativo. Ma ha poi deragliato dal binario europeo a partire dagli anni Cinquanta: invece di consolidare questo pilastro e introdurre "complementi" di natura non assicurativa (secondo e/o terzo pilastro), l’Italia ha scelto di sviluppare un pilastro alternativo, la cassa integrazione.
È vero che anche in altri paesi esistono schemi per la tutela delle riduzioni delle ore lavorate in momenti di crisi. Ma si tratta di schemi circoscritti e che comunque giocano un ruolo ben inferiore (anche sul piano dei flussi di spesa) rispetto agli altri tre pilastri. Il deragliamento italiano ha avuto serie conseguenze sul piano distributivo, accentuando quella segmentazione fra "garantiti" e "non garantiti" che rimane una delle principali peculiarità negative del mercato del lavoro italiano. Nei confronti internazionali, l’Italia si distingue sempre per l’alta percentuale di disoccupati che non percepiscono prestazioni e che si trovano sotto la linea di povertà (un fenomeno destinato ad accentuarsi sulla scia dell’aumento dei lavori cosiddetti atipici). La generosità e la durata delle "integrazioni salariali" in costanza di rapporto di lavoro non trovano dal canto loro riscontro in nessun altro paese UE.
La sfida è smontare questo anomalo "ircocervo" istituzionale: eliminare alcuni pezzi (sul fronte delle integrazioni salariali), aggiungere quelli mancanti (sul fronte delle indennità), ricomporre un "sistema" coerente di ammortizzatori capace di tutelare equamente ed efficacemente i rischi economici della disoccupazione e al tempo stesso incentivare il re-inserimento lavorativo, in stretto collegamento con le politiche attive. E la risposta alla sfida deve essere una riforma "organica", certo, ma concreta e tempestiva. Le misure tampone e "a termine" non servono più a niente. Il provvedimento sulla competitività prevede un aumento dell'entità e della durata dei sussidi di disoccupazione, che oggi in Italia sono molto bassi. Quale sarà l'effetto di questo intervento su disoccupazione, livello medio dei salari e disuguaglianza salariale? La riforma, seppur indirizzata nella direzione giusta, non porterà cambiamenti significativi. Un impatto ben maggiore si otterrebbe riformando l'intera materia delle provvidenze finanziarie e normative conseguenti ai licenziamenti, in particolare la cassa integrazione.

Marco Leonardi e Luca Nunziata

Il provvedimento sulla competitività intende aumentare la generosità e la durata dei sussidi di disoccupazione. Nella sua attuale formulazione, il decreto prevede di aumentare l’indennità dal 40 al 50-55 per cento dell’ultimo salario e di allungarne la durata dagli attuali sei mesi a sette mesi (da nove a dieci per gli over 50). Si tratta di un aumento di lieve entità in termini assoluti, limitato anche dal fatto che solo pochi dei lavoratori licenziati beneficiano di questi sussidi in quanto alcuni sono coperti dalla cassa integrazione guadagni e altri ancora non sono coperti per nulla.

UN IMPATTO PICCOLO PICCOLO

L’aumento dei sussidi risponde a obiettivi di equità e assicurazione sociale. Attualmente in Italia i sussidi sono molto bassi in confronto ad altri paesi ed è quindi auspicabile un loro aumento. In linea di principio, tuttavia, vi è il rischio che sussidi troppo generosi costituiscano un disincentivo per chi li riceve alla ricerca effettiva di un nuovo lavoro e quindi contribuiscano ad aumentare la disoccupazione. Esiste una potenziale contraddizione tra l’esigenza di garantire una vita più dignitosa ai disoccupati e quella di incentivarli a trovare una nuova occupazione.
Tra le altre cose, gli effetti sul tasso di disoccupazione sono complicati dal fatto che un sussidio di disoccupazione più generoso può indurre chi non lo riceve a cercare un lavoro (aumenta la disoccupazione) o a emergere dal lavoro nero (diminuisce la disoccupazione) nella speranza di ottenere il sussidio in futuro. Vi è tuttavia un secondo aspetto dei sussidi di disoccupazione che spesso sembra passare in secondo piano, ed è quello che riguarda i salari. I sussidi di disoccupazione hanno un effetto sia sul livello medio dei salari, sia sulla disuguaglianza salariale.
In generale, sussidi più alti inducono un aumento dei salari medi. Ciò avviene attraverso meccanismi diversi, per esempio attraverso un aumento del potere dei sindacati in sede di contrattazione del salario. Qualora i disoccupati godano di sussidi più generosi, il sindacato contratterà salari maggiori preoccupandosi meno delle conseguenze in termini di disoccupazione. Un altro possibile meccanismo agisce invece direttamente all’interno delle imprese. Quando i sussidi di disoccupazione sono maggiori, le imprese hanno bisogno di incentivare i lavoratori con salari più alti, sia per indurre i disoccupati ad accettare un nuovo lavoro, sia per trattenere i lavoratori più produttivi.
I meccanismi che abbiamo citato agiscono diversamente su categorie di lavoratori diversi, per esempio lavoratori più o meno qualificati. In particolare, alti livelli dei sussidi di disoccupazione protratti nel tempo sono associabili a più alti salari per i lavoratori poco qualificati e quindi a una maggiore uguaglianza salariale. Questo avviene perché una maggiore generosità nei sussidi rafforza la posizione contrattuale dei lavoratori poco qualificati nei processi di contrattazione del salario. Gli effetti dei sussidi sulla disoccupazione e sui salari dipendono anche dalla durata di erogazione del sussidio: nei paesi in cui il sussidio alla disoccupazione è erogato per un tempo limitato, l’effetto della generosità del sussidio è molto inferiore rispetto a paesi in cui questo è erogato per un periodo più lungo.

L’impatto di questa riforma sul mercato del lavoro si potrà valutare solo tra qualche anno, sulla base di stime costruite tenendo conto dei dettagli della riforma e della particolarità italiana. Allo stato attuale delle cose, possiamo utilizzare recenti stime basate su dati storici che mettono a confronto l’esperienza dei maggiori paesi Ocse. Nell’ipotesi che i meccanismi descritti operino in Italia in modo simile a quanto avvenuto negli altri paesi Ocse, quelle stime ci permettono di quantificare il probabile effetto dell’aumento dei sussidi e della loro durata previsto dal provvedimento sulla competitività.
Tenendo conto dell’uso limitato dell’indennità di disoccupazione, le stime suggeriscono un aumento trascurabile del tasso di disoccupazione di circa lo 0,014 per cento e dei salari medi dello 0,012 per cento. Inoltre, il provvedimento indurrebbe una diminuzione della disuguaglianza salariale molto limitata, compresa tra lo 0 e l’1 per cento. (1) Per dare un’idea delle implicazioni sulla disuguaglianza in termini quantitativi, se il 10 per cento dei lavoratori più ricchi guadagna oggi in Italia circa 2,44 volte tanto ciò che guadagna il 10 per cento più povero, una diminuzione dell’1 per cento della disuguaglianza implica che il 10 per cento più ricco guadagnerà 2,42 volte tanto quanto guadagnerà il 10 per cento più povero. Ciò suggerisce che la riforma dei sussidi proposta dal Governo, seppur indirizzata nella direzione giusta, è ben lontana dall’apportare cambiamenti significativi alla distribuzione dei salari e al mercato del lavoro in generale.
Un effetto ben maggiore si otterrebbe se, invece di piccole riforme graduali dell’indennità di disoccupazione, fosse riformata l’intera materia delle provvidenze finanziarie e normative conseguenti ai licenziamenti, in particolare la cassa integrazione.

(1) Per gli effetti sulla disoccupazione e i salari medi vedi rispettivamente Nickell, Nunziata, Ochel (2005), Economic Journal e Nunziata (2005), Oxford Bullettin of Economics and Statistics, in stampa. Per gli effetti sulla disuguaglianza salariale, misurata come rapporto tra il novantesimo e il decimo percentile della distribuzione dei salari maschili, vedi Koeniger, Leonardi e Nunziata (2004), IZA DP 1291.

Simona Baldi e Daniele Bernardinelli

I risultati della sperimentazione del reddito minimo di inserimento non sono mai stati resi noti ufficialmente. Un'occasione persa dal punto di vista politico e scientifico, perché il dibattito su povertà ed esclusione sociale non può prescindere da un'accurata analisi della situazione effettiva e delle possibili soluzioni. Anche se i valori di uscita dall'assistenza non dovrebbero essere l'elemento esclusivo di valutazione dei progetti, solo la disponibilità di dati individuali consente una verifica approfondita. Come dimostrano i casi di Genova e Rovigo.

La Legge finanziaria 2004 ha introdotto il reddito di ultima istanza tra gli ammortizzatori sociali quale "strumento di accompagnamento economico ai programmi di inserimento sociale destinato ai nuclei familiari a rischio di esclusione sociale e i cui componenti non siano beneficiari di ammortizzatori sociali destinati a soggetti privi di lavoro". La sua istituzione viene lasciata in mano alle Regioni, mentre lo Stato si limita a co-finanziarla. La mancanza di indicazioni, linee guida, criteri di attuazione ha fatto sì che solo poche volenterose Regioni si siano attivate in tal senso. L’assenza di parametri che definiscano standard minimi comuni a tutto il territorio nazionale abbandona i cittadini alla volontà politica locale e contrasta con le indicazioni che da tempo vengono dall’Unione europea. Tale situazione non è stata chiarita dalle disposizioni per il potenziamento degli ammortizzatori sociali contenute nel "pacchetto competitività" (Decreto legge 35/2005). Di fronte all’indeterminatezza che avvolge ancora il Rui è forse opportuno ragionare sulle motivazioni che hanno portato alla sua introduzione.

Il Rui sostituisce il reddito minimo di inserimento, strumento di lotta alla povertà e all’esclusione sociale sperimentato in alcuni Comuni italiani tra il 1999 e il 2002.
Rilevando importanti criticità nell’individuazione dei beneficiari e nell’efficacia dei programmi di inserimento, il Governo ha lasciato infatti che la misura si esaurisse per poi sostituirla con il Rui.  I risultati della sperimentazione non sono mai stati resi noti ufficialmente, e il dibattito su povertà ed esclusione sociale è stato quasi completamente cancellato dall’agenda politica italiana.
L’occasione persa è enorme, sia dal punto di vista politico che da quello scientifico. La riorganizzazione del sistema degli ammortizzatori sociali deve infatti necessariamente confrontarsi con i temi della povertà e dell’esclusione, e un ragionamento serio sull’argomento non può prescindere da un’accurata analisi della situazione effettiva e delle possibili soluzioni, a cui la comunità scientifica dovrebbe fortemente contribuire. I pochi dati che si conoscono sono inoltre quasi esclusivamente di tipo aggregato. Pertanto, possono nascondere, al loro interno, dinamiche molto varie, la cui analisi potrebbe arricchire significativamente le informazioni su cui basare le scelte politiche. A poco serve infatti sapere che i risultati in termini di inserimento sono stati deludenti, se non sappiamo quali sono le determinanti principali..

Nei nostri recenti lavori abbiamo personalmente raccolto i dati individuali relativi alla sperimentazione del Rmi nei comuni di Genova (quartieri Voltri e Prà, per il primo biennio 1999-2000) e Rovigo (per tutto quadriennio di sperimentazione). I risultati ottenuti, oltre a presentare alcune discrepanze con i dati ufficiali, ci sembrano degni di menzione. I nuclei famigliari beneficiari sono stati 461 a Genova e 312 a Rovigo. Le loro caratteristiche differiscono in parte tra le due città.
A Genova, infatti, la percentuale di nuclei beneficiari in relazione alla dimensione famigliare si distribuisce in modo abbastanza omogeneo, con una leggera prevalenza di famiglie di due componenti (il 26,7 per cento) e una quota consistente di famiglie numerose (11,5 per cento).
A Rovigo c’è una netta sproporzione verso le famiglie unipersonali (ben il 42,5 per cento dei nuclei) e una presenza decisamente minore di famiglie numerose (6,1 per cento). Se si guarda inoltre all’incidenza della partecipazione in relazione alla dimensione famigliare scopriamo che mentre a Genova essa tende ad aumentare con la numerosità, a Rovigo si polarizza, concentrandosi principalmente tra le famiglie unipersonali (1,5 per cento) e tra quelle numerose (1,4 per cento). Ciò si riflette naturalmente anche nella distribuzione dei nuclei secondo la struttura familiare. A Genova le famiglie con figli costituiscono nettamente la maggioranza dei nuclei beneficiari, con il 33,5 per cento di monogenitori e il 31,2 per cento di coppie. A Rovigo, accanto all’elevata percentuale di single, troviamo un 23,4 per cento di famiglie monoparentali e solamente il 18,7 per cento di coppie con figli.
Le persone di riferimento sono in maggioranza donne (64,1 per cento a Genova e 57 per cento a Rovigo) e la fascia d’età prevalente è quella centrale (35-49 anni), ma a Rovigo la percentuale di giovani è maggiore che a Genova (rispettivamente 19 per cento e 10,9 per cento). Il livello d’istruzione prevalente è la licenza elementare a Genova (45,2 per cento delle pdr) e la licenza media a Rovigo (55,1 per cento delle pdr). Poco meno della metà delle persone di riferimento è disoccupata, circa il 20 per cento ha un qualche tipo d’occupazione e circa il 30 per cento è fuori dalla forza lavoro. Tali valori presentano differenze trascurabili tra le due città. L’impressione generale che se ne trae è che l’"occupabilità" dei beneficiari sia maggiore nel comune di Rovigo, ed è confermata dai dati relativi ai progetti di inserimento (tabella 1). I dati di Genova si riferiscono alle persone in assistenza al 31 dicembre 2000, mentre per Rovigo comprendono tutto il quadriennio.

I dati a disposizione hanno permesso di verificare che i progetti hanno raggiunto il target di riferimento in relazione alle caratteristiche dei beneficiari (tabella 2). La partecipazione effettiva dei beneficiari ai programmi assegnati, nonché il rispetto dei requisiti economici e patrimoniali richiesti, sono stati verificati attraverso incontri periodici con gli assistenti sociali. I dipendenti comunali hanno tuttavia dovuto sopperire alla mancata collaborazione, nella funzione di controllo, della Guardia di Finanza, che dovrebbe invece essere un elemento essenziale per la corretta applicazione di programmi basati sul means testing.

Tabella 2. Progetti di inserimento e caratteristiche dei beneficiari

Nota: sintesi delle stime ottenute con il modello multinomial.

Per quanto riguarda Genova, al 31 dicembre 2000, solo il 30 per cento circa delle famiglie era uscito dall’assistenza. Le uscite si erano concentrate intorno ai sei e ai dodici mesi dall’ingresso con scadenze che coincidevano con i colloqui di aggiornamento-verifica che ogni famiglia doveva sostenere.
A Rovigo, a fine aprile 2003, il 52,1 per cento dei nuclei familiari beneficiari aveva superato la condizione di bisogno, il 21,4 per cento era uscito dall’assistenza per motivi diversi, mentre il 26,4 per cento risultava ancora in assistenza. Il 52 per cento delle uscite è avvenuto per motivi di reddito da lavoro (o altri redditi non da trasferimento), mentre il 23,32 per cento per i benefici di altri tipi di trasferimenti e assistenza. La probabilità d’uscita raggiunge il 25 per cento dopo sette-otto mesi e il 50 per cento dopo sedici mesi; è maggiore per i giovani, per i maschi, e per chi possiede almeno la licenza media, mentre diminuisce in presenza di problematiche personali più gravi. I valori di uscita dall’assistenza non dovrebbero in realtà essere il solo elemento di valutazione: a nostro parere non sono infatti sufficienti per giudicare l’efficacia dell’ambizioso obiettivo del Rmi. Soggetti beneficiari di programmi di questo tipo sono persone socialmente marginali e vulnerabili per le quali sono necessari interventi personalizzati che implicano l’impossibilità di una valutazione omogenea. Il nostro vuole essere uno stimolo verso una maggiore ricchezza e profondità di analisi che solo la disponibilità dei dati individuali potrebbe permettere.

Il fondo nazionale è lo strumento per potenziare l'intervento verso i cittadini non autosufficienti. Servirebbe a incrementare le risorse, ma anche a razionalizzare gli interventi. Dopo un'iniziale attenzione al problema, il Governo non ha fatto seguire interventi concreti. Mentre l'opposizione deve chiarire come intende trovare le risorse per finanziare il fondo di cui sostiene oggi la necessità. D'altra parte, i bisogni sono sempre più diffusi e dunque un progetto politico orientato ai problemi concreti, dovrebbe fare dei non autosufficienti una priorità.

Vivono in Italia circa 2,8 milioni di persone non autosufficienti, tre quarti dei quali hanno almeno 65 anni. E il loro numero aumenta costantemente: secondo le previsioni più accreditate, del 29 per cento nel periodo 2000-2010 e del 49 per cento nel periodo 2000-2020 (dati Istat).  I servizi e gli interventi pubblici loro dedicati non bastano. Qualunque sia il metro di giudizio utilizzato,gli studi concordano nel mostrarne l’inadeguatezza rispetto ai bisogni esistenti e le comparazioni con l’Europa rivelano l’arretratezza italiana. (link articolo Mira D’Ercole).

Una risposta sarebbe il maggior intervento del governo centrale. Lo propose otto anni fa la commissione Onofri e tra gli addetti ai lavori c’è da tempo accordo sulla sua necessità. Diversi gli argomenti a favore: la distanza tra i diffusi bisogni e il ridotto sostegno pubblico; la constatazione che lo sforzo da compiere per colmare tale distanza non può essere delegato a Regioni e comuni; le acute differenze territoriali che caratterizzano l’offerta pubblica esistente.
È il fondo nazionale per i non autosufficienti lo strumento per potenziare l’intervento del governo centrale. Si tratta di un programma finalizzato a incrementare le risorse pubbliche dedicate ai non autosufficienti, ma anche a razionalizzare gli interventi. Secondo alcuni, il fondo dovrebbe essere alimentato attraverso un prelievo obbligatorio (contributi sui redditi da lavoro o fiscalità) da richiedere alla popolazione. Un’altra ipotesi, invece, prevede di trovare le risorse necessarie all’interno della spesa pubblica esistente, per esempio la commissione Onofri suggeriva di recuperarle dalla previdenza.
Tuttavia, né il Governo attuale né il precedente hanno compiuto passi concreti verso l’introduzione del fondo. Oggi, inoltre, l’interesse del dibattito politico è minimo, ma lo stridente contrasto tra bisogni e mancate azioni richiede di compiere ogni sforzo perché della questione si torni a parlare. Iniziando dal giudicare l’operato di chi governa ed interrogare chi si candida a farlo.

Con l’attuale esecutivo, l’attenzione verso il fondo è cresciuta. Merito dell’ex ministro per la Salute, Girolamo Sirchia, che ha sottolineato in numerose occasioni l’urgenza di introdurlo e si è speso per farlo diventare una questione rilevante della politica italiana. È un contributo da non sottovalutare, considerando la marginalità cui il tema è abitualmente relegato e il minore interesse che vi aveva dedicato il precedente esecutivo di centrosinistra. Il Governo non ha prodotto risultati concreti. L’impegno di Sirchia si è esaurito intorno a metà 2003 senza tradursi in alcuna riforma. Stretto tra le precarie condizioni della finanza pubblica e la priorità assegnata alla riduzione della pressione fiscale, il Governo ha rinunciato al fondo.
L’esecutivo ha pure bloccato il successivo disegno di legge unificato della commissione Affari sociali della Camera (link testo Commissione), approvato da tutti i gruppi di maggioranza e opposizione (tranne Rifondazione), il quale prevedeva un’addizionale finalizzata a finanziare prestazioni socio-assistenziali. La proposta garantirebbe, secondo le due ipotesi che sono state presentate, rispettivamente 4,5 e 2,1 miliardi di euro. (1)
Inoltre, le politiche di controllo della spesa hanno ridotto le risorse destinate a Regioni e comuni, con conseguenze negative per i servizi e interventi che gli enti locali forniscono ai non autosufficienti. La recente introduzione di una deduzione - fino a un massimo di 1.820 euro - per le spese sostenute per gli addetti all’assistenza dei soggetti non autosufficienti, d’altra parte, non rappresenta certo un’inversione di tendenza. (link Baldini e Beltrametti, voce 3 febbraio)  Il Governo non lascia un’eredità di idee utile per il futuro. L’attivismo di Sirchia non si è tradotto nella definizione di un progetto chiaro e articolato. Ha stimato la spesa ulteriore necessaria in circa 10 miliardi di euro (la fonte di tale stima non è stata precisata). La cifra andrebbe raccolta attraverso un contributo obbligatorio a carico dei lavoratori e recuperando risorse all’interno del bilancio pubblico esistente (spostandole dalla sanità acuta al sociosanitario ed eliminando alcune inefficienze). Queste indicazioni generali non sono mai state sviluppate in un concreto progetto di riforma. Sirchia, insieme al ministro del Welfare, Roberto Maroni, ha pure insediato un’apposita commissione ministeriale, che non ha formulato alcuna proposta spendibile. (2)

Una domanda all’opposizione

L’opposizione sottolinea oggi la necessità di introdurre il fondo per i non autosufficienti. Quando era al potere, tuttavia, il centrosinistra vi ha dedicato poca attenzione e non ha compiuto atti concreti in tale direzione. La sua credibilità si gioca su una domanda: in caso di vittoria elettorale, come intende trovare le risorse per finanziare il fondo?
Diversi sono i nodi da sciogliere. Uno tocca la sostenibilità economica e politica di un eventuale aumento della pressione fiscale o contributiva. Appropriato livello di tale pressione e sue conseguenze per le politiche pubbliche sono temi al centro del dibattito corrente. (link articoli voce pertinenti). L’alternativa consiste nel trovare le risorse necessarie all’interno del bilancio pubblico esistente. Se questa è la strada scelta, bisogna capire da quali voci si intende recuperarle. Il reperimento delle risorse, in ogni modo, dipende dalla definizione delle priorità: si trovano i finanziamenti se si assegna ai non autosufficienti una posizione di rilievo nel proprio progetto complessivo di governo. Non è facile, considerando le tante politiche pubbliche per le quali viene richiesto un maggior impegno di spesa e la scarsità delle risorse disponibili.

L’introduzione del fondo è oggi lontana. I non autosufficienti scontano debolezze di potere e di influenze culturali. Non hanno rappresentanti in grado di condizionare il processo decisionale a loro favore. Nei momenti delle scelte politiche, le loro esigenze risultano perdenti rispetto a quelle di altri gruppi o interessi. Rimane forte la tradizionale cultura italiana che lascia sulle spalle delle famiglie la responsabilità di assistere i componenti non autosufficienti. E ciò contribuisce alla mancata percezione della gravità della situazione e dell’urgenza di un intervento.
I bisogni sono sempre più diffusi. A chi volesse costruire un progetto politico orientato verso i concreti problemi dell’Italia, fare dei non autosufficienti una priorità garantirebbe un guadagno di credibilità. Oltre a produrre un beneficio per il paese.

(1) Una discussione del recente dibattito politico sulle politiche per i non autosufficienti si trova in Pavolini, E, 2004, Regioni e politiche sociali per gli anziani. Le sfide della non autosufficienza, Roma: Carocci, cap. 2.

(2) Si tratta della "Commissione di studio sulla prevenzione e il trattamento della non autosufficienza con particolar riferimento agli anziani", le cui conclusioni sono state rese pubbliche nel dicembre 2002. Per una sintesi si veda http://www.assr.it/monitor/monitor_2003/Monitor04=03.pdf

Il rapporto Istat sui collaboratori coordinati e continuativi contiene molte conferme. Per esempio, i veri parasubordinati sono circa 400mila, un numero sostanzialmente stabile dal 1999. Ma i dati disponibili non permettono di rispondere alla domanda cruciale se la condizione di parasubordinato sia temporanea o permanente. Ancora una volta in Italia le misure di politica del lavoro vengono varate, riformate, abrogate e reintrodotte senza prevedere un sistema di monitoraggio che ne renda possibile la valutazione in termini scientifici.

Il rapporto Istat contiene molte conferme. Prima di tutto, i co.co.co "veri" - che ci piace chiamare parasubordinati - sono meno di mezzo milione: 407mila nel IV trimestre 2004. Questo dato è del tutto coerente con quello già noto di fonte Inps. Come lo stesso rapporto sottolinea, infatti,
· si devono considerare i contribuenti Inps, non gli iscritti alla IV gestione separata. Nel 2001 gli iscritti superavano i 2 milioni di unità, ma questo è solo il numero cumulato di chi è stato co.co.co. almeno una volta fra il 1996 e il 2001 e non si è mai cancellato dall’archivio – non essendoci alcuna ragione pressante per farlo;
· dai contribuenti Inps si deve escludere chi svolge collaborazioni come seconda attività (il 30 per cento dei contribuenti alla IV gestione);
· si devono escludere i professionisti e gli amministratori di società, che versano i contributi previdenziali nella suddetta gestione, ma non sono parasubordinati (un altro 30 per cento circa);
· il rimanente 40 per cento dei contribuenti Inps (i parasubordinati "veri") ammontava a 520mila persone circa nel 1999.
Il dato Inps è superiore al dato Istat perché il metodo di rilevazione è diverso: i parasubordinati di fonte Inps comprendono tutte le persone che nel corso dell’anno hanno versato un contributo alla IV gestione, mentre la fonte Istat conta il numero di parasubordinati attivi nella settimana precedente l’intervista.

Una volta convinti che l’esercito dei parasubordinati è costituito da circa 400mila persone, dobbiamo anche convincerci di un secondo dato, nuovo: l’esercito non è cresciuto molto dal 1999 a oggi. E la distribuzione per sesso, età e localizzazione geografica dei parasubordinati appare pressoché invariata. (Tabella 1).

È chiaro che un confronto puntuale fra i dati Inps e Istat non è possibile; il diverso metodo di rilevazione non lo permette. Ragionamenti precisi sull’evoluzione temporale di questa popolazione saranno possibili solo quando l’Inps renderà disponibili dati più aggiornati. Si possono però confrontare gli ordini di grandezza, sia per quanto riguarda la numerosità che la composizione di questa popolazione. Gli ordini di grandezza sono molto simili; le differenze che si evidenziano nella tabella 1 possono essere spiegate dal diverso metodo di rilevazione: per esempio, il metodo Istat rileva in misura minore gli episodi più brevi, verosimilmente più tipici fra i giovani. (2)
La sostanziale stabilità dei parasubordinati dal 1999 a oggi potrebbe indicare che già tre anni dopo l’introduzione di questa cassa previdenziale (avvenuta nel 1996), la popolazione dei contribuenti era "in equilibrio". Questo fa sorgere il dubbio che nel 1996 sia emersa nelle statistiche una parte della forza lavoro già esistente e regolare (il contratto di collaborazione esisteva prima di questa data), ma non misurabile in precedenza. In altre parole, la creazione netta di posti di lavoro a seguito di questo contratto sembra ancora una volta questionabile. Con i dati a disposizione questo il dubbio è ben lontano dal poter essere sciolto.

(3) Berton F., Pacelli L., Segre G., "Tra lavoro dipendente e lavoro parasubordinato, chi sono, da dove vengono e dove vanno i lavoratori parasubordinati", W.P. LABORatorio R. Revelli, n. 25, 2003. In corso di pubblicazione per la Rivista Italiana degli Economisti.