Lavoce.info

Mi pare che nel contributo dell’8 maggio, Maurizio Benetti e Gabriele Olini abbiano centrato bene diverse questioni. Non sarà solo la differenza di oneri contributivi a favorire l’uso improprio dei dispositivi d’inserimento al lavoro da parte delle imprese, ma è certo che le convenienze economiche pesano, e molto, nelle decisioni dei datori di lavoro. Al minor costo previdenziale del lavoro parasubordinato o autonomo si aggiunge poi il vantaggio della flessibilità, non quella necessaria, comprensibilmente ricercata dalle imprese, ma quella resa possibile e quasi suggerita dall’attuale regolazione.
Il problema è che nessuno regala niente: se la contribuzione vale poco, varranno poco anche le prestazioni; e se la flessibilità è elevata, si volteggia senza rete. Il vantaggio di alcuni sarà pagato dalla collettività e dalla parte più debole dei lavoratori. Occorre dunque intervenire su quelle convenienze, regolare la flessibilità, premiare i comportamenti socialmente virtuosi delle imprese, rivedere il sistema delle tutele in un mercato del lavoro profondamente mutato. Non correzioni, ma un quadro d’interventi coerente, che va ben al di là della legge 30.

Vi è una massa di lavoratori autonomi prevalentemente "involontari" poco garantiti sotto il profilo previdenziale e con nessuna tutela economica in caso di mancanza di lavoro. L’unica strada per moderare il ricorso a questi rapporti di lavoro è abbattere il differenziale che sfiora i 15 punti percentuali con il lavoro dipendente. Per quanto riguarda la domanda di tutela per i periodi senza lavoro, se la diffusione resta quella attuale, la risposta non è semplice. Se la platea dei co.co.pro si riduce, sarà agevolata.

L’Italia è tradizionalmente un paese che ricorre molto agli incentivi economici per promuovere l’occupazione, in particolare giovanile. (1) In via di principio, le sottocontribuzioni per l’apprendistato, quelle che intendono agevolare l’inserimento e il reinserimento al lavoro dei disoccupati sono una misura ragionevole e in qualche caso appropriata. È l’utilizzo anomalo, peraltro stigmatizzato a livello europeo perché in contrasto con la normativa dell’Unione, a far mutare il giudizio. (2) Di fatto, le imprese considerano le sottocontribuzioni un risarcimento degli eccessivi oneri impropri sopportati piuttosto che uno stimolo ad accrescere la domanda di lavoro. Inoltre, poiché gli sgravi contributivi riguardano il flusso di nuovi assunti, ciò incentiverà le imprese ad attuare il ricambio occupazionale: di conseguenza, a pagare saranno spesso i lavoratori meno giovani, anche perché sono sempre meno utilizzabili gli ammortizzatori sociali in deroga (mobilità lunga, prepensionamenti).

Non si può non riconoscere che la precarietà del lavoro nella prima parte della vita attiva è preferibile alla disoccupazione. Ma è altrettanto certo che una sequenza prolungata di lavori a termine, per di più scarsamente retribuiti, finisce per riflettersi negativamente sulla condizione del lavoratore. La mancanza di autonomia economica influenzerà le scelte di vita, compresa quella non irrilevante di avere figli. (3) È ragionevole ritenere che un lavoratore a termine costi di più alla collettività in quanto "consumerà" più interventi pubblici di un lavoratore stabile sia per sostenere il suo reddito, nella forma di un’indennità di disoccupazione ordinaria o più frequentemente con requisiti ridotti, che interventi di politica attiva.

Oltre a favorire un uso improprio dello strumento, le aliquote attualmente in vigore per i parasubordinati finiscono per deprimere l’ammontare della pensione cui si avrà diritto per l’effetto combinato del metodo contributivo e per la tutt’altro che rara discontinuità dei nastri lavorativi individuali. Si potrebbe elevare di 10 punti percentuali l’aliquota contributiva attualmente in vigore per coloro che non hanno un’altra posizione previdenziale attiva. Con l’occasione, ma la questione ha un rilievo più generale, potrebbe essere riesaminato il contributo rispettivo di datori e lavoratori.

Operando sulle convenienze economiche, dovrebbe essere possibile "pilotare" il sistema lavoro verso una assetto più convincente ed efficiente. La perdita di peso del lavoro parasubordinato e la riduzione dell’area del lavoro incentivato dovrebbero favorire inizialmente la crescita del lavoro a termine. Questo non può essere l’obiettivo finale del disegno riformatore, ma va considerato un passo in avanti in termini di chiarezza del mercato del lavoro, di maggiore tutela previdenziale dei lavoratori deboli. Il passaggio più delicato sarà comunque la rimodulazione della spesa per incentivi individuando la priorità nella stabilizzazione dei rapporti di lavoro. Parte delle risorse oggi destinate agli sgravi contributivi potrebbe essere utilizzata per ridurre in misura modesta ma strutturale il costo del lavoro alle dipendenze per tutte le imprese, limitando però l’applicazione alla platea di lavoratori che percepiscono una retribuzione inferiore a un determinato ammontare (per esempio 40mila euro/anno ), parte per finanziare la riforma degli ammortizzatori sociali e parte per impieghi mirati, e in particolare per investimenti formativi. (4)

L’ammontare della contribuzione all’assicurazione per la disoccupazione involontaria che vale poco meno del 2 per cento della massa salariale potrebbe essere differenziato a seconda che si tratti di assicurare lavoratori a termine o lavoratori stabili. Nel primo caso, il contributo per il finanziamento delle politiche attive del lavoro e la tutela economica della disoccupazione potrebbe essere maggiorato di 1,4 punti percentuali rispetto all’assetto attuale, dall’1,61 al 2 per cento l’ordinario, dallo 0,30 all’1,30 per cento il contributo addizionale. (5) L’importo risultante dalla maggiorazione contributiva sarebbe restituito al datore di lavoro nel caso in cui il rapporto di lavoro venga stabilizzato prima o entro la scadenza contrattuale.

Come fanno giustamente notare Benetti e Olini, l’aumento dei contributi previdenziali degli autonomi sembra importante per due ragioni: le aliquote attualmente in vigore non sono certamente aliquote di equilibrio e il loro adeguamento porterà loro vantaggi nelle prestazioni.

(1) Più di 5 miliardi di euro l’anno pari a 10mila miliardi delle vecchie lire secondo i dati contenuti nel Rapporto di monitoraggio del ministero del Lavoro.
(2) L’Italia ricorre agli incentivi all’assunzione assai più degli altri paesi europei. È proprio questo ricorso anomalo che toglie senso al confronto con gli altri paesi per quanto attiene alla spesa per le politiche attive del lavoro.
(3) Il costo elevato degli alloggi e la mancanza di esternalità limitano fortemente la mobilità territoriale dei giovani a fini di formazione o per lavoro.
(4) La precarizzazione dei rapporti di lavoro ha messo in crisi il modello della formazione continua. Una nuova e impegnativa strategia potrebbe quella del sostegno alla domanda individuale di formazione. Ma questo richiede un sistema pubblico all’altezza della sfida, più qualità e più concorrenza tra le proposte formative, azioni di sistema appropriate. Comunque, deve emergere la consapevolezza che la fase attuale non è favorevole alla formazione: la leggerezza dei rapporti di lavoro non promuove gli investimenti formativi e dovendo scegliere a cosa rinunciare, gli individui scelgono comprensibilmente più reddito rispetto a più formazione;
(5) Il contributo dello 0,30 per cento finanzia oggi in parte i fondi interprofessionali per la formazione continua.

C’è un versante previdenziale-assistenziale della riforma del mercato del lavoro che solitamente viene affrontato con scarsa attenzione non solo per i problemi di finanza pubblica, ma anche per alcuni aspetti tecnico-giuridici attinenti a importanti istituti del modello di protezione sociale, di quello pensionistico in particolare. Si parla dell’introduzione di nuovi ammortizzatori sociali, della ridefinizione e dell’armonizzazione delle aliquote contributive per le differenti tipologie di lavoro, del riconoscimento di agevolazioni fiscali alle imprese che assumono a tempo indeterminato.
Tutti questi obiettivi, poi, devono essere raccordati con la proposta di ridurre il cuneo contributivo di almeno cinque punti.

Anche volendo accantonare le sfide economiche e finanziarie della complessa operazione in cui è impegnato il nuovo Governo (non si dimentichi che da almeno due legislature non è stato possibile, per mancanza di adeguate risorse, un riordino degli interventi a sostegno del reddito e dell’occupazione a favore di tutto il lavoro subordinato e, quindi, anche degli occupati nelle piccole imprese e non solo dei dipendenti delle aziende medie e grandi, come avviene adesso), è il disegno strategico di fondo a suscitare interrogativi tuttora carenti di adeguate risposte.
Con la proposta del taglio dei cinque punti, che deve necessariamente coinvolgere anche l'aliquota pensionistica perché è questa a "fare la differenza", essendo nel contempo il minimo comune denominatore per tutte le tipologie di lavoro lungo una prospettiva di tendenziale armonizzazione, si arriva al cuore della riforma Dini del 1995: la correlazione tra aliquota di finanziamento e aliquota di accredito. A prescindere dagli esiti dell’allineamento delle aliquote, un percorso comunque non facile che incontrerà la resistenza delle categorie interessate degli autonomi e degli atipici, nel caso del lavoro dipendente, quella di finanziamento è destinata a calare, per effetto, appunto, del "taglio". Cosa accadrà alla seconda? Se essa si ridurrà in proporzione, vi saranno conseguenze negative sul calcolo della prestazione. In caso contrario, dovrà sopperire la fiscalità, facendo venir meno l'equilibrio tra quanto si versa e quanto si riceve. Sarebbe questa, pari pari, la situazione più volte denunciata in occasione del lungo iter legislativo della legge Maroni, quando l’opposizione politica e sindacale, di fronte al progetto di decontribuzione fino a cinque punti (limitata alla fattispecie dei nuovi assunti con rapporto a tempo indeterminato) lamentava, appunto, il venire meno del sinallagma contributi/prestazione, con tutte le conseguenze del caso.
Per ovviare a tale inconveniente strutturale, nel dibattito (sempre interessante quello condotto da lavoce.info) è emersa l’ipotesi dell’istituzione graduale di una pensione di base, finanziata dal gettito fiscale, che si accompagni ai trattamenti obbligatori a carico di un sistema contributivo rivisitato in senso più uniforme per tutte le categorie, anche per quanto riguarda il tasso di sostituzione assicurato. Non si tratta di un’ipotesi del tutto peregrina, se si considera che, adesso, vi sono almeno 34 miliardi di euro in quota Gias che vanno a sostenere, a vario titolo, la spesa pensionistica.
Il Governo, nelle sue componenti riformiste (è rassicurante la nomina di Cesare Damiano al dicastero del Lavoro nonostante lo "spezzatino" subìto dal Welfare), ha in programma, poi, di stabilizzare il lavoro atipico, attraverso un irrobustimento delle protezioni. La parola d’ordine è sempre la stessa: il lavoro flessibile sarà consentito, ma dovrà costare di più. L’indicazione sembra corrispondere a una petizione di principio piuttosto che a un’ipotesi realistica. Il lavoro parasubordinato rischierebbe – proprio per le sue caratteristiche di attività riservata ai settori deboli – di finire fuori mercato sotto la spinta di un sistema di regole oggettivamente insostenibili.
Ma se si volesse sperimentare tale percorso, sarebbe necessario usare molta cautela nel prevedere nuovi ammortizzatori sociali e i relativi criteri di finanziamento. La gestione dei parasubordinati presso l’Inps ha sufficienti avanzi (5 miliardi l’anno) per far fronte in maniera autonoma alla copertura di una più ampia gamma di tutele, senza dover ricorrere a trasferimenti dal bilancio statale. La medesima prudenza dovrebbe valere con lo strumento delle agevolazioni fiscali finalizzate alla "buona" occupazione. Non avrebbe proprio senso drogare, in maniera strutturale, il mercato del lavoro, alimentando posti finti, finalizzati a riscuotere il credito d’imposta. Alla fine dei conti, poi, rimarrebbe a "fare la differenza" la questione della disciplina del licenziamento individuale. Come si vede, i nodi tornano sempre al pettine. E non a caso nelle proposte circolate nelle ultime settimane, compresa la ricetta Zapatero, ha rifatto capolino il problema delle regole della risoluzione del rapporto di lavoro, come cartina di tornasole della flessibilità.

Una delle regole auree della politica economica dovrebbe essere quella di utilizzare uno strumento per ogni obiettivo che ci si prefigge. In campagna elettorale, invece, uno strumento, la riduzione del cuneo contributivo di 5 punti percentuali con un costo stimato di 10 miliardi di euro, è stato proposto dall’Unione per tre obiettivi distinti: ridurre il costo del lavoro per le imprese, rimpinguare la busta paga dei lavoratori e incentivare le assunzioni stabili.
Intendiamoci, stiamo parlando di una proposta condivisibile nelle sue linee di fondo. Una proposta che, parzialmente, può andare incontro a questi obiettivi. Ma tutti dovrebbero aver chiaro che "nessun pasto è gratis", altra regola che, in economia, non sgarra mai: nella misura in cui si riuscirà a centrare uno dei tre obiettivi, verrà a mancare qualcosa sugli altri due fronti. Per questo è importante capire come s’intenda attuare la riduzione del cuneo. I suoi effetti distributivi, ma anche quelli di equilibrio generale nel mercato del lavoro, non sono facilmente prevedibili, senza conoscerne tanto i destinatari quanto gli interventi che serviranno a finanziarlo.
Il conflitto tra i primi due obiettivi, per esempio, è lapalissiano. Se i mitici 5 punti di riduzione del cuneo serviranno a dare una boccata d’ossigeno ai costi delle imprese, oppure a riportare i consumatori nei supermercati, dipende da quanto i minori contributi saranno traslati sul salario netto. Meglio dire, allora, che s’intende restituire alla contrattazione collettiva (e aziendale?) 10 miliardi di euro. In che misura questo avvantaggerà le imprese o i lavoratori dipende da molti fattori, che possono variare da settore a settore.

Anche il terzo obiettivo, l’incentivazione per via contributiva del lavoro stabile, è in conflitto con gli altri due, soprattutto con il primo. L’Unione propone di armonizzare le aliquote contributive che pesano sulle diverse forme di lavoro, riducendo il cuneo sul lavoro standard e aumentando quello su alcuni contratti atipici, in modo da evitare che contratti temporanei e con scarse tutele siano scelti dai datori, pubblici o privati, solo per ragioni di risparmio sui costi.
Si tratta – nuovamente – di un obiettivo condivisibile, ma deve essere esplicitato chi dovrà pagarne il conto. Innanzitutto, di quali aliquote contributive stiamo parlando? L’esempio che viene alla mente riguarda le collaborazioni continuate e continuative, o i lavori a progetto. L’aliquota contributiva dei co.co.co è attualmente al 18,2 per cento (all’interno di un progressivo aumento fino al 19 per cento previsto per il 2009), contro il 32,7 per cento dei lavoratori dipendenti. È vero che in molti casi (anche di enti locali amministrati da entrambi i poli) i lavoratori parasubordinati vengono usati come dipendenti "mascherati" per risparmiare sui costi contributivi. Tuttavia, per quanto importante, questa tipologia atipica è quantitativamente contenuta, mentre l’aumento delle aliquote sul "vero" lavoro autonomo avrebbe effetti che, comunque li si giudichi, con la stabilizzazione del lavoro non c’entrano.
Altre forme di lavoro temporaneo, come i contratti a causa mista, godono di agevolazioni contributive create per favorire categorie sociali o aree del paese svantaggiate. S’intende mettere mano anche a queste agevolazioni? Per il resto, esiste un principio di non discriminazione rispetto alle forme contrattuali. Certo, i contributi sono riproporzionati sulla base della prestazione lavorativa, che per i lavoratori atipici ha natura ridotta o intermittente, e di conseguenza molti giovani devono fare i conti con una pensione attesa del tutto inadeguata. Aiutare questi giovani con integrazioni contributive a carico della fiscalità generale andrebbe incontro a esigenze di equità (in un mercato dove i costi della flessibilità sono stati scaricati sulle spalle delle giovani generazioni). Ma di nuovo, questo non ha niente a che vedere con il proposito di favorire il lavoro permanente.
Al di là di questi rilievi, e assumendo che l’aumento delle aliquote su lavoro autonomo e co.co.co possa ridurre le distorsioni a favore dell’utilizzo del lavoro atipico, c’è un altro punto che deve essere considerato. Se alcune collaborazioni verranno realmente trasformate in contratti a tempo indeterminato, questo si ripercuoterà sui costi dei datori di lavoro, rimangiandosi una parte della voluta iniezione di competitività. Si considerino due ipotesi estreme.
Ipotesi 1: l’utilizzo del lavoro atipico dipende unicamente dagli associati risparmi previdenziali. Una volta equiparate le aliquote, tutti i lavoratori parasubordinati vengono assunti con contratti stabili, facendo aumentare i versamenti contributivi a loro associati. Considerando un’impresa con cento dipendenti di cui dieci co.co.co anche assumendo che questi ultimi guadagnino in media il 10 per cento in meno dei loro colleghi, è facile vedere come un quinto della riduzione del costo del lavoro stabile sia rimangiato dall’aumento per i contributi dei collaboratori.
Ipotesi 2: l’utilizzo del lavoro atipico dipende unicamente dai risparmi attesi per minori costi di licenziamento. In questo caso, l’armonizzazione contributiva non produce nessun effetto in termini di conversione dei contratti. Assistiamo a un inasprimento dei contributi sui lavoratori parasubordinati. E, a seconda dell’elasticità della domanda di questi lavoratori, possiamo assistere al licenziamento di alcuni di loro.
Ovviamente, la realtà si colloca da qualche parte nel mezzo di queste ipotesi estreme. Ma la politica deve scegliere chi vuole mettere a tavola attraverso le sue politiche pubbliche e, soprattutto, chi sarà chiamato a pagare il conto. A mio avviso, l’armonizzazione contributiva è un intervento condivisibile, ma si devono tenere presenti tutti i suoi possibili effetti sui costi delle imprese o sul mercato del lavoro.

Infine, l’idea dell’Unione di favorire il lavoro standard attraverso una riduzione delle disparità tra questo e i contratti atipici (anche se solo in tema di cuneo contributivo) implica una precisa filosofia di redistribuzione delle tutele e degli oneri sul mercato del lavoro. Si parte dall’idea (implicita) che, per difendere la centralità del lavoro a tempo indeterminato, lo si deve rendere meno costoso e più flessibile. Non si capisce perché la stessa filosofia non venga presa in considerazione sul versante dei regimi di protezione e dei costi di licenziamento, per esempio, estendendo a tre anni il periodo di prova per i nuovi contratti a tempo indeterminato, come proposto da Tito Boeri e Pietro Garibaldi su lavoce.info. Certo, nel caso del cuneo, la redistribuzione è politicamente fattibile, perché la fiscalizzazione dei contributi fa sì che non siano i lavoratori dipendenti a pagarne direttamente il conto. Ma esisterebbe un modo per ridurre il costo diretto anche di una redistribuzione delle tutele sul fronte della regolamentazione: allargare gli ammortizzatori sociali e i servizi di formazione/informazione per chi si trova costretto a spostarsi da un impiego a un altro. Argomenti rimasti curiosamente in sordina durante la campagna elettorale.

La proposta del taglio di cinque punti di contribuzione non nasce dal nulla; sta dentro un percorso di riflessione e di dibattito sulla realtà del mercato del lavoro e del welfare. L’idea di ridurre il cuneo contributivo e avvicinare le aliquote degli oneri sociali per le varie tipologie è stata, soprattutto, portata avanti dalla Cisl negli anni recenti.

Quali sono gli obiettivi da perseguire e le priorità? Si è parlato quasi esclusivamente della scossa agli investimenti o ai consumi, nonché dello stimolo alla competitività attraverso la riduzione del costo del lavoro; è stato valutato un potenziale incentivo alla creazione dell’occupazione. Noi riteniamo che questi obiettivi sono tutti significativi, ma la proposta deve essere volta soprattutto ad accrescere la qualità e la sicurezza del lavoro. In questa prospettiva, gli effetti sul costo del lavoro sarebbero significativi, ma non centrali. La riduzione del cuneo contributivo sul lavoro dipendente va vista, secondo noi, entro una manovra più generalizzata di riequilibrio delle aliquote contributive tra le diverse tipologie di lavoro e deve rientrare in un progetto di riforma del sistema pensionistico.
La forte differenza negli oneri contributivi contribuisce alla diffusione sempre maggiore di modalità di lavoro diverse da quelle di lavoro dipendente. Non si tratta solo dei parasubordinati, ma anche degli associati in partecipazione, di molti lavoratori con partita Iva e di altre figure. Per le imprese può essere conveniente utilizzare forme di lavoro diverse da quella di dipendente anche per altri motivi, certamente, però, un riequilibrio degli oneri contributivi ridurrebbe la convenienza per le imprese a fuggire dal lavoro dipendente, specie se il provvedimento fosse accompagnato da una profonda revisione della legge 30.
L’avvicinamento delle aliquote contributive contribuirebbe poi molto alla copertura finanziaria; le maggiori entrate per l’incremento dei contributi a carico di autonomi e parasubordinati coprirebbero infatti in parte la diminuzione di entrate per lo sgravio al lavoro dipendente. Secondo le nostre stime, prudenti, una riduzione di 5 punti per i dipendenti accompagnata da una aliquota del 24 per cento rispetto all’attuale 19 per cento degli autonomi, costerebbe circa 4 miliardi di euro (vi sono valutazioni più basse, ma a noi sembrano ottimistiche).
Si tratta di una cifra rilevante, che tuttavia potrebbe essere parzialmente coperta da una riduzione delle attuali sottocontribuzioni. Queste costano oggi all’Inps circa 10 miliardi di euro e molte non avrebbero più ragion d’essere a fronte di una riduzione generalizzata delle aliquote. Il taglio delle sottocontribuzioni potrebbe coprire almeno 3 miliardi del costo della manovra.
Lo sgravio contributivo dovrebbe essere ripartito tra le imprese e i lavoratori. Gli effetti positivi sia sui conti delle aziende che in busta paga tenderebbero a trasmettersi sulla domanda interna attraverso i consumi e, con minore probabilità, attraverso gli investimenti. Con una riduzione di 5 punti, ripartita in due terzi alle imprese e un terzo ai dipendenti, si avrebbe un incremento medio lordo annuo in busta paga di 400 euro, pari a circa 300 euro netti. Il beneficio lordo per l’impresa sarebbe in media intorno a 800 euro per ogni occupato.
In caso di compartecipazione dei lavoratori ai benefici, l’entità della manovra sarebbe un po’ più alta, perché anche i dipendenti pubblici si avvantaggerebbero della riduzione contributiva. In questo caso, il costo sarebbe di circa 5,5 miliardi di euro.
Molti sottolineano che l’incremento della contribuzione sarebbe poco gradito agli autonomi. Noi riteniamo che l’aumento di 5 o 6 punti sarebbe accettabile perché strettamente legato a un incremento a medio e lungo termine della pensione. Va ricordato che è nel lavoro autonomo che il passaggio al sistema contributivo produce la maggiore diminuzione dei tassi di sostituzione pensionistici, con un dimezzamento rispetto ai valori attuali. Su questi stessi livelli (30-35 per cento) si collocheranno anche i parasubordinati. Tutto ciò nell’ipotesi che questi lavoratori abbiano una carriera retributiva-reddituale regolare e continua. In caso di vita lavorativa irregolare, i tassi di sostituzione sarebbero ancora più bassi. Analogo problema si presenterà per tutti quei lavoratori dipendenti con periodi di lavoro parasubordinato o con carriera irregolare (dipendenti con contratto a termine). Per tutta questa massa di lavoratori, ben superiore al numero dei parasubordinati iscritti alla gestione Inps, si prospettano pensioni largamente inferiori alla soglia di povertà. In definitiva avremo un sistema pensionistico non in grado di assicurare pensioni adeguate a una parte importante dell’attuale mercato del lavoro.

La convergenza delle aliquote porterebbe a tassi di sostituzione più elevati per autonomi e parasubordinati, ma aprirebbe un problema per i lavoratori dipendenti. Se si mantenesse per questi inalterata l’aliquota di computo si formerebbe uno squilibrio strutturale nel sistema contributivo; se si adeguasse l’aliquota di computo a quella di finanziamento si avrebbe un taglio di circa il 15 per cento delle prestazioni. Ambedue le soluzioni sarebbero poco sostenibili.
La proposta di armonizzazione delle aliquote contributive andrebbe, pertanto, accompagnata da una correzione del sistema pensionistico che introduca gradualmente, accanto alla pensione contributiva rapportata ai contributi effettivamente versati, una pensione di base, finanziata attraverso il fisco, derivante da un periodo lavorativo minimo. Tale importo dovrebbe produrre anche per i lavoratori più deboli una pensione adeguata e mantenere inalterati per i lavoratori dipendenti i tassi di sostituzione medi attualmente previsti. La pensione pubblica si articolerebbe, quindi, su una pensione di base e una pensione contributiva legata ai contributi versati.
L’erogazione della quota di base per dipendenti e autonomi porterebbe a una maggiore spesa previdenziale, ma per un ammontare ridotto (al 2050 circa mezzo punto percentuale di Pil secondo le nostre stime) e di scarsa incidenza collocandosi nella parte discendente della curva spesa pensionistica/Pil. Occorre, inoltre, considerare che tali somme sarebbero in parte sostitutive delle pensioni sociali che la normativa attuale prevede per le pensioni contributive inferiori all’assegno sociale.
Così formulata la nostra proposta si prefigge due obiettivi principali: un riequilibrio contributivo nel mercato del lavoro e una risposta ai problemi che si prospettano nel sistema pensionistico. L’attuale situazione di finanza pubblica determina particolari carenze di risorse e incertezza sulle condizioni dei conti; i policy maker, (il prossimo Governo, ma anche le parti sociali) dovranno scegliere le priorità e definire l’arco temporale dell’intervento, che potrebbe essere realizzato con gradualità nel corso della legislatura.

Tra le proposte contenute nel programma del centrosinistra quella che forse ha ricevuto più attenzione è la riduzione di cinque punti del cuneo contributivo sul costo del lavoro, ferma restando l’aliquota di computo rilevante ai fini del calcolo della pensione contributiva.

L’obiettivo è ovviamente quello di ridurre i costi e migliorare la competitività delle imprese. Le controindicazioni sono varie: la difficoltà di reperire risorse per coprire la perdita di gettito (valutata in circa 10 miliardi), i possibili riflessi sul sistema previdenziale derivanti dalla rottura del legame tra contributi e prestazioni e gli stessi effetti sul costo del lavoro nel lungo periodo (che si annullerebbero se il beneficio si traslasse sui salari). Tutte considerazioni che spingono nella direzione di "limitare la decontribuzione soltanto ai percettori di salari bassi".
In che modo? Una prima possibilità è ridurre l’aliquota contributiva solo per i salari inferiori a una certa soglia. Il vantaggio principale è che, potendo concentrare il beneficio, la perdita di gettito sarebbe relativamente bassa. Si potrebbe avere anche un importante effetto favorevole all’emersione del lavoro nero: dal punto di vista del datore di lavoro, perché l’aliquota sarebbe più bassa di quella attuale; dal punto di vista del lavoratore, per il sussidio alla propria futura pensione determinato dalla differenza tra aliquota di computo e aliquota effettiva. D’altro canto, non appena il salario dovesse superare la soglia prefissata si perderebbe interamente ogni beneficio: in termini tecnici si avrebbe un’aliquota contributiva marginale, in corrispondenza della soglia, superiore al 100 per cento. Ciò naturalmente determinerebbe una "trappola della povertà", con un insormontabile disincentivo a progredire verso lavori meglio retribuiti (almeno in modo palese).

La soluzione ovvia è quella di una progressività per scaglioni del contributo: un’aliquota ridotta sui primi x euro di salario, l’aliquota normale sulla parte del salario superiore a x. La riduzione contributiva - in termini di aliquota media - sarebbe così decrescente in modo continuo, senza salti, al crescere del salario. La riforma equivale alla concessione di un sussidio in somma fissa, pari allo sgravio contributivo sui primi x euro di salario, per tutti i lavori con un salario superiore a x.
A titolo esemplificativo, abbiamo considerato una riduzione dell’aliquota contributiva sui lavoratori dipendenti dall’attuale 32,7 al 19 per cento per i primi 7.150 euro di salario annuo (ovvero 550 euro di salario mensile). Ciò corrisponde a un sussidio in somma fissa di 980 euro su base annua. L’aliquota media contributiva sarebbe del 27,6 per cento per il salario mediano e del 28,2 per cento per il salario medio, con uno sgravio rispettivamente di 5,1 e 4,5 punti. Nella proposta originaria, lo sgravio sarebbe di cinque punti per tutti i livelli di salario. Qui, invece, si avrebbe uno sgravio superiore ai cinque punti per la metà di lavoratori con i salari più bassi e inferiore per l’altra metà di lavoratori. Si avrebbe così un andamento regolare dell’aliquota media come indicato nel grafico. Secondo le nostre stime, il costo della riforma (al netto dell’incremento delle imposte sul reddito) sarebbe di 7,7 miliardi di euro.
I vantaggi sarebbero numerosi. Innanzi tutto, gli effetti sull’occupazione: secondo le teorie moderne del mercato del lavoro (che abbandonano l’ipotesi di concorrenza perfetta), una maggiore progressività conduce a una riduzione dei salari e a una crescita dell’occupazione. Lo sgravio in somma fissa nel lungo periodo si scaricherebbe, in altre parole, sul costo del lavoro e non comporterebbe un aumento del salario netto. Non vi sarebbero poi disincentivi, maggiori di quelli attuali, a dichiarare un salario più elevato di quello corrispondente alla soglia. Anzi, si eliminerebbero gli incentivi attuali a utilizzare forme contrattuali atipiche al solo scopo di pagare meno contributi. Attualmente i subordinati atipici (i co.co.co) pagano un’aliquota del 17,30 per cento che è già previsto debba gradualmente aumentare al 19 per cento.
I riflessi sul sistema pensionistico sarebbero del tutto trasparenti: la fiscalità generale darebbe un contribuito uguale per tutti i lavoratori all’accumulazione di diritti pensionistici. Il legame tra contributi versati e pensione ricevuta a livello del singolo individuo rimarrebbe ben solido ed evidente.
Il problema della copertura finanziaria potrebbe essere in buona parte risolto applicando un analogo schema contributivo, con la stessa aliquota iniziale, ma un’aliquota sul secondo scaglione inferiore, anche ai lavoratori autonomi che attualmente pagano il 17,39 per cento e ai co.co.co. Secondo i nostri calcoli una struttura a due aliquote, la prima del 19 per cento e la seconda più elevata, per il complesso del lavoro autonomo darebbe un incremento netto di gettito contributivo valutabile in circa un miliardo per ogni punto di maggiorazione della aliquota.
Si andrebbe così verso un sistema previdenziale più omogeneo: si avrebbe la stessa aliquota contributiva per le retribuzioni più basse, a prescindere dalla forma contrattuale del rapporto di lavoro; il regime contributivo ma anche le prestazioni pensionistiche per autonomi e co.co.co. si avvicinerebbero a quelle dei dipendenti. Si avrebbe caso mai un moderato incentivo verso il rapporto di lavoro dipendente poiché quest’ultimo godrebbe di un maggiore sussidio pensionistico dalla fiscalità generale.

Nella sua prima versione, la riforma pensionistica del Governo Berlusconi prevedeva una riduzione dell’aliquota contributiva (decontribuzione) "da zero a cinque punti". Incalzato dai sindacati e dalla sinistra, che gridarono alla bancarotta delle gestioni previdenziali, il Governo fu gradualmente indotto a desistere. In verità, il ministro Maroni potrà sempre dire di aver optato per l’estremo inferiore del curioso intervallo di scelta che si era dato.

Superando con disinvoltura ogni contraddizione, in piena campagna elettorale il leader del centrosinistra ci ripensa e punta in direzione dell’estremo superiore dell’intervallo Maroni, proponendo uno sgravio secco di cinque punti. Il leader della Margherita gli fa eco. Ecco perché la decontribuzione sembra avere molte chance in più nella prossima legislatura, non potendo più l’opposizione (qualunque essa sia) credibilmente contrastare il Governo che la proponesse. Poiché la competitività è l’obiettivo di entrambe le proposte, la vecchia del centrodestra e la nuova del centrosinistra, la decontribuzione andrà a vantaggio delle imprese piuttosto che dei lavoratori.
Il buco nelle gestioni previdenziali è soltanto uno dei prezzi che la decontribuzione farà pagare. L’altro, più rilevante, è lo scardinamento dell’equivalenza attuariale fra contributi e prestazioni: il principio fondamentale sul quale è costruito lo schema a capitalizzazione virtuale, riduttivamente chiamato "contributivo", varato nel 1995 con la più importante e innovativa, benché migliorabile, riforma pensionistica di questo paese. Fin dall’origine incrinato dalla furbesca invenzione della "aliquota di computo", che per i lavoratori dipendenti supera di 0,3 punti quella "di finanziamento", l’equivalenza attuariale verrà travolta dall’ampliamento della forbice fino a 5,3 punti.
Chi non sa far di conto stenta a credere che l’equivalenza attuariale, e perciò la parità di trattamento, possa essere pregiudicata da una forbice uguale per tutti i lavoratori. Eppure, chi scrive ha più volte avvertito che il calcolo finanziario "la pensa" diversamente e che la forbice si risolve in maggiorazioni regressivamente differenziate del rendimento ufficiale (scelto uguale alla crescita economica proprio per garantire l’autonomia del sistema pensionistico, ora negletta). In particolare, si dimostra che i maggiori beneficiari sono le carriere a crescita salariale elevata e i pensionamenti precoci, cosicché la forbice fa rientrare dalla porta di servizio le iniquità che la capitalizzazione virtuale vuole cacciare dall’ingresso principale.
La decontribuzione sarà oltretutto inutile. Fin dagli anni Trenta, quando l’America discuteva su chi dovesse versare i contributi alla Social Security, la teoria economica e l’indagine econometrica hanno in tutte le salse dimostrato che sono i lavoratori (con rinunce salariali) a pagare per intero i contributi previdenziali, compresa la parte formalmente posta a carico delle imprese. Del resto, la traslazione dei contributi datoriali dal profitto al salario è un presupposto ideologico senza il quale la stessa capitalizzazione virtuale perde significato. Ai fini della competitività, la decontribuzione si profila pertanto come un fuoco di paglia destinato a spegnersi nel giro di una breve stagione contrattuale. Quando il fuoco sarà spento, non resteranno che lo squilibrio finanziario e la disparità di trattamento.

La decontribuzione (di destra e di sinistra) è la risposta sbagliata a un problema reale, rappresentato dalla compressione che il salario disponibile subisce per effetto del cuneo contributivo più alto del mondo. La restituzione di una parte dei contributi concorrerebbe a rimuovere questa anomalia e a rilanciare la domanda interna in una fase di perdurante stagnazione. Ma un punto dev’essere tenuto fermo: la restituzione non può restare senza effetti sulla prestazione pensionistica.
Se l’importo annuo della pensione dev’essere salvaguardato, allora non resta che ridurre la durata sacrificando la reversibilità. Alla preoccupazione che questa resti indispensabile perché in Italia il tasso di partecipazione femminile è il più basso d’Europa, si risponde che quel tasso è la media di comportamenti differenziati per generazioni e che le donne giovani mostrano propensioni al lavoro simili a quelle degli uomini. Si risponde anche che la irreversibilità della pensione potrebbe consolidare e migliorare questo risultato già spontaneamente raggiunto da un paese che subirà, nei prossimi decenni, il calo demografico più elevato nell’Ocse. La Svezia abolì la reversibilità nel 1970, ed è un fatto che oggi vanta, in Europa, la minor differenza per sesso fra i tassi di partecipazione.
Per rimuovere correttamente la reversibilità in ambito contributivo, occorre ragionare come segue. Poiché nel caso di rendita irreversibile i coefficienti di trasformazione sono di circa il 9-10 per cento più alti, la stessa pensione annua può essere garantita da un’aliquota contributiva del 9-10 per cento più bassa, e cioè pari a 29-30 punti anziché agli attuali 32,7.
La "impropria" nozione di aliquota di computo dovrebbe essere, con l’occasione, smantellata e la nuova aliquota dovrebbe perciò essere sia di computo che di finanziamento. A regime, il minor gettito, generato dalla minore aliquota, sarebbe compensato dalla minore spesa, dovuta alla scomparsa delle pensioni al superstite. In tal senso, la proposta è neutra e non altera la tendenza della capitalizzazione virtuale all’equilibrio finanziario nel lungo periodo.

Ma nella fase transitoria, destinata a protrarsi per alcuni decenni, la neutralità non è affatto assicurata; anzi è certa la generazione di squilibri. Le ragioni sono ascrivibili alla asincronia fra la riduzione della spesa e quella del gettito contributivo. La seconda, per quanto graduale, comincerebbe da subito perché la minore aliquota sarebbe applicata ai nuovi assunti e, auspicabilmente, ai lavoratori in essere purché, in parte o del tutto, "contributivi" (con meno di 18 anni alla fine del 1995 oppure assunti dopo tale data). Solo interessando una parte cospicua dell’occupazione, la minore aliquota potrebbe effettivamente sollecitare l’aumento immediato dei consumi. Il "buon fine" dei contributi già versati in regime contributivo può essere garantito lasciando che il montante da essi soli formato continui a generare (moltiplicato per il ‘vecchio’ coefficiente di conversione) una componente reversibile della rendita contributiva, oppure concorra (moltiplicato per il ‘nuovo’ coefficiente) alla formazione di un montante unico, destinato a generare una rendita contributiva interamente irreversibile.
La riduzione della spesa, anch’essa graduale, comincerebbe invece con ampio ritardo: la rendita reversibile dovrebbe restare garantita ai già pensionati, ai lavoratori retributivi e a quelli misti per la parte maturata alla fine del 1995.
Il disavanzo, generato dall’asincronia, verrebbe interamente riassorbito nella seconda metà del secolo e raggiungerebbe il massimo nel decennio 2030-40.
Alle obiezioni di carattere finanziario si può rispondere che gli squilibri non sarebbero inizialmente diversi da quelli generati dalla pura e semplice decontribuzione, con la differenza che l’Europa potrebbe giudicare compatibile col nuovo Patto di stabilità un intervento pubblico a carattere temporaneo, teso a consentire una riduzione strutturale della pressione contributiva che si autofinanzia nel lungo periodo. Ma si può anche rispondere proponendo di aumentare l’aliquota contributiva dei lavoratori autonomi, un provvedimento di per sé auspicabile al fine di garantire tassi di sostituzione allineati con quelli di cui beneficia il lavoro dipendente. La concomitanza dei due interventi consentirebbe di tenere in equilibrio i flussi fino al 2020.

In queste settimane si è sviluppato un acceso dibattito sulla riduzione del cuneo fiscale, in particolare attraverso un abbattimento dei cosiddetti "oneri impropri". Tra questi, vi sono i contributi a sostegno delle politiche per la formazione dei lavoratori.

In base a una legge del 1978, le imprese versano obbligatoriamente lo 0,3 per cento del monte retributivo per finanziare interventi formativi. Come mostra un recente Rapporto presentato dal ministro del Lavoro e delle politiche sociali al Parlamento, tali risorse rappresentano un flusso di circa 600 milioni di euro annui. Cosa succede di questi soldi? Senza costi aggiuntivi, l’impresa può aderire a uno degli undici fondi recentemente costituiti (e gestiti) dalle parti sociali. I fondi utilizzano queste risorse per il co-finanziamento di progetti formativi, sottoposti al vaglio di un processo valutativo. Se l’impresa non aderisce ad alcun fondo, le risorse obbligatoriamente versate affluiscono allo Stato, che finanzia, spesso per il tramite delle Regioni, attività di formazione. Allo stato attuale comunque, circa il 50 per cento delle risorse affluisce ai fondi.
Qual è il senso di un simile meccanismo, che sottrae risorse a imprese e lavoratori per restituirgliele (al netto dei costi amministrativi connessi) attraverso progetti formativi? Motivazioni di equità e l’esigenza di interrompere un circolo vizioso in cui la bassa dotazione di capitale umano induce assetti produttivi poco innovativi, che a loro volta distolgono dall’investimento in capitale umano, col risultato finale di rimanere vincolati ad attività obsolete e poco competitive, possono giustificare un intervento pubblico a sostegno delle attività formative. Il punto rilevante è quali forme questo debba assumere.
Il Rapporto del ministero evidenzia come, almeno al momento, non sussista un problema di scarsità di risorse finanziarie pubbliche. Per dare alcuni esempi, i fondi costituti dalle parti sociali avevano incamerato fino a tutto il 2005 più di mezzo miliardo di euro, avendone impegnate circa un quinto. In diverse Regioni giacciono risorse, anche da più di due anni, che il ministero del Lavoro ha messo a disposizione per la realizzazione dei programmi di formazione. Dei 2 miliardi di euro disponibili dalla programmazione del Fondo sociale europeo 2000-2006 per la formazione continua, al 30 giugno 2005, era stato speso meno della metà.
Paradossalmente, le imprese, che già investono poco in formazione, utilizzano ancor meno le risorse pubbliche: queste rappresentano meno del 10 per cento degli investimenti complessivi in formazione continua. Lo scarso utilizzo delle risorse pur disponibili segnala una certa discrasia tra esigenze da parte degli utilizzatori e meccanismi connessi con l’intervento pubblico. Gli elementi rilevanti riguardano i tempi di erogazione che possono non corrispondere alle esigenze delle imprese, la scarsa informazione sulle effettive disponibilità di risorse e sulle procedure per ottenerle, finanche un certo scetticismo sull’effettivo rendimento della formazione quando questa passa per canali di tipo pubblico.

Per comprendere se il sistema così disegnato sia efficace, e il contributo obbligatorio debba essere mantenuto (ed eventualmente aumentato), vi sono a nostro avviso una serie di aspetti su cui una maggiore riflessione, e un minor uso della retorica, sarebbe opportuna.
In primo luogo, ci sembra che il possibile effetto positivo dei fondi costituiti dalle parti sociali si raggiunga ove questi riescano a far recepire le esigenze delle imprese e indirizzare il mercato della formazione. Hanno senso se divengono veri e propri intermediari, con una funzione di agenti delle imprese nell’individuazione dei fabbisogni formativi e degli interventi da porre in essere. Perché ciò avvenga i fondi-agenti dovrebbero però competere tra loro nel fornire servizi e le imprese potersi trasferire più agevolmente dall’uno all’altro.
Inoltre, sarebbero da definire con maggior chiarezza le regole relative ai meccanismi di co-finanziamento che presidiano l’intervento dei fondi: prevedere che le imprese meccanicamente rientrino in possesso dei contributi originariamente versati rischierebbe di trasformare i fondi in un inutile (e comunque costoso) diaframma. Al tempo stesso è da contrastare il fenomeno, di cui si ha evidenza, d’un ricorso ai fondi concentrato tra le imprese di maggiori dimensioni, che potrebbero "contrattare" la loro adesione meramente al fine di "farsi pagare" quegli interventi formativi. Il rischio è infatti che gli effetti moltiplicativi sulla propensione a far formazione dati dalla presenza dei fondi siano ridotti e che, soprattutto, siano nulli gli effetti sulle piccole imprese, per le quali maggiore sarebbe la necessità di stimolare le attività formative.
Infine, è necessario riflettere delle complementarietà tra operato dei fondi e politiche direttamente governate dalle amministrazioni pubbliche. Se i primi si focalizzano sulle esigenze delle imprese, le seconde dovrebbero maggiormente sostenere la domanda di formazione degli individui, adottando una logica perequativa, in modo da favorire i soggetti più deboli e porre in essere azioni di recupero della scolarità mancante e consentendo ai lavoratori di ricongiungere, attraverso la formazione, esperienze lavorative frammentate.
Proprio mentre vi è una forte "domanda" di riduzione del costo del lavoro, un’attenta analisi dell’efficienza del sistema, compresa la valutazione degli impatti sulle performance economiche delle imprese e sulle opportunità di carriera dei lavoratori, diventa indispensabile. Serve a capire se le modalità previste e basate su un finanziamento obbligatorio a carico delle imprese, affiancato da un processo prevalentemente selettivo degli interventi da finanziare con le politiche pubbliche e una pluralità di soggetti istituzionali coinvolti nella programmazione e gestione delle risorse, siano le più idonee per raggiungere lo scopo.

* Ministero del Lavoro e delle politiche sociali. Le opinioni espresse sono personali e non coinvolgono l’Istituzione di appartenenza.

Nel pubblico dibattito, in Italia come altrove, molto spesso viene dato per scontato che i contributi previdenziali scoraggino l’offerta di lavoro e quindi l’occupazione. L’implicazione è che uno dei modi di aumentare l’occupazione sia di ridimensionare la previdenza sociale. Il ragionamento sottostante è molto semplice. I contributi previdenziali, siano essi a carico del lavoratore o del datore di lavoro, sono una tassa e contribuiscono quindi ad allargare il cuneo d’imposta sul lavoro. In altre parole, riducono il beneficio monetario netto che una persona ricava dal lavorare un’ora, una giornata o un anno in più e di conseguenza l’incentivo a erogare quella quantità aggiuntiva di lavoro (ovviamente a parità di retribuzione unitaria). Anche su questo sito, Maria Cecilia Guerra e Silvia Giannini includevano i contributi previdenziali nel computo del cuneo. Ma è giusto considerare i contributi previdenziali alla stregua di un’imposta?

La risposta è diversa a seconda che si stia parlando di un paese anglosassone come Stati Uniti o Gran Bretagna, oppure di un paese europeo continentale come Francia, Germania o Italia.
I primi hanno sistemi pensionistici pubblici alla Beveridge, dove le prestazioni possono variare da una persona all’altra sulla base di certe caratteristiche personali, ma non in base ai contributi eventualmente versati. In tali paesi la quantità di lavoro erogato e i contributi versati da una persona non hanno alcun effetto sul trattamento pensionistico della persona stessa. I contributi previdenziali sono pertanto un’imposta a tutti gli effetti (la social security tax).
Il secondo gruppo di paesi si è invece dato un sistema pensionistico alla Bismarck, dove le prestazioni aumentano per la stragrande maggioranza dei cittadini con i contributi pagati. Fanno eccezione soltanto coloro i quali otterrebbero così una pensione inferiore a un certo minimo o superiore a un certo massimo politicamente determinato. Per queste minoranze di molto poveri o molto ricchi, i contributi pensionistici costituiscono un’imposta. Per tutti gli altri, i contributi sono invece una forma di risparmio, ancorché forzoso.

In una recente nota dimostro formalmente che, in un sistema alla Beveridge, i contributi previdenziali danno necessariamente luogo a un cuneo d’imposta sul lavoro, o allargano quello creato dall’imposizione sul reddito. (1) Viceversa, in un sistema alla Bismarck, i contributi possono dar luogo a un cuneo e pertanto costituire un disincentivo al lavoro soltanto a certe condizioni. In talune circostanze, il sistema previdenziale può addirittura essere un incentivo a lavorare. Vediamo perché.
Poniamo che il rendimento implicito dei contributi previdenziali sia diverso da quello che una certa persona potrebbe ottenere, a parità di rischio, investendo liberamente sul mercato. Se è minore, il contribuente sta in effetti pagando un’imposta implicita. Se è maggiore, sta ricevendo un sussidio implicito. (2) Qualora l’imposta aumentasse o il sussidio si riducesse all’aumentare del reddito sarebbe allora vero che, a parità di altre condizioni, il beneficio monetario netto di lavorare un’ora, una giornata o un anno in più è inferiore al salario orario, giornaliero o annuale. Altrimenti non sarebbe vero e non ci sarebbe cuneo. Si noti che quest’ultima proposizione è vera sia che si tratti di un’imposta o di un sussidio. Non è quindi vero che un’imposta disincentiverebbe e un sussidio incentiverebbe a lavorare. Ciò che conta è come varia l’imposta o il sussidio al variare del reddito e quindi della quantità di tempo lavorata.
Cosa succede se il contributo pagato da un lavoratore è più alto dell’ammontare che egli avrebbe volontariamente risparmiato? Se il lavoratore è in grado di eliminare l’eccesso prendendo a prestito a un tasso d’interesse pari al tasso di rendimento del contributo, la sua offerta di lavoro e il suo benessere rimarranno inalterati. Altrimenti, il suo benessere si ridurrà e la sua offerta di lavoro tenderà ad aumentare per cercare di riportare il consumo presente al livello desiderato. In presenza di un’imposta implicita crescente o sussidio implicito decrescente al crescere del reddito la distorsione derivante dal razionamento del credito tenderà quindi a compensare quella di segno contrario derivante dal cuneo d’imposta. Se dovesse predominare la prima, il risultato netto sarebbe non una riduzione, ma un aumento dell’offerta di lavoro (anche se a costo di una riduzione del benessere). In ogni caso, il disincentivo a lavorare sarà minore, a parità di aliquota contributiva, se il sistema pensionistico è di stile continentale invece che di stile anglosassone.

Come si spiega allora che i paesi anglosassoni tendono ad avere un livello di occupazione maggiore rispetto a quelli continentali? Una spiegazione è che l’occupazione non dipende solo dalla politica pensionistica. Un’altra è che i sistemi anglosassoni sono più "leggeri" di quelli continentali. Pur restando vero che la stessa aliquota contributiva disincentiva il lavoro di più in un sistema alla Beveridge che in uno alla Bismarck, l’occupazione potrebbe infatti essere più alta nei paesi anglosassoni semplicemente perché l’aliquota è più bassa.
In un suo articolo, Richard Disney mette in relazione il tasso di partecipazione maschile e femminile in un certo numero di paesi dapprima con l’aliquota contributiva e poi con le componenti "imposta" e "risparmio" della stessa. (3) La partecipazione maschile risulta essere insensibile sia all’aliquota che alle sue componenti. Per contro, la partecipazione femminile risulta negativamente correlata sia con l’aliquota che con la sua componente imposta, ma positivamente correlata con la componente risparmio. Tutto questo è coerente con il ragionamento teorico che abbiamo fatto.
La procedura seguita da Disney può essere criticata perché è basata su dati aggregati e perché calcola l’aliquota contributiva come quella quota dei salari che dovrebbe essere versata nelle casse del fondo pensioni per mantenerlo in equilibrio nel lungo andare. Sappiamo invece che l’aliquota effettiva non è sempre stata quella d’equilibrio. Sappiamo inoltre che in alcuni paesi, in particolare l’Italia prima delle riforme Amato e Dini (e ancora adesso finché l’ultima riforma non va a regime), vi sono state disparità di trattamento previdenziale. Per un test convincente della teoria bisogna quindi aspettare analisi basate su dati individuali.
Alla luce della corsa al pensionamento anticipato da parte di alcuni, e a costosi "riscatti" e "ricongiungimenti" da parte di altri, verificatisi in Italia dopo l’annunzio dell’ultima riforma previdenziale, mi sembra però di poter escludere sin da ora l’ipotesi che il cittadino non si renda conto del legame fra contributi e trattamento previdenziale, o che non agisca di conseguenza. Non assumiamo quindi che i contributi previdenziali siano una tassa sul lavoro e non lasciamoci convincere troppo facilmente a smantellare la previdenza sociale.

(1) Cigno, A., "Is There a Social Security Tax Wedge?" IZA DP n. 1967, February 2006.
(2) Questo si può verificare nelle fasi iniziali di uno schema pensionistico a ripartizione, quando i primi pensionati ricevono una pensione pur non avendo pagato contributi per gran parte della propria vita attiva, nel qual caso il prezzo del regalo sarà pagato dalle generazioni successive, oppure in periodi di rapida crescita, quando il tasso di rendimento sostenibile è superiore al tasso d’interesse. In Italia hanno ricevuto sussidi impliciti le coorti nate fra il 1940 ed il 1945.

(3) Disney, R., "Are Contributions to Public Pension Programmes a Tax on Employment?" Economic Policy, July 2004, pp. 267-311

Romano Prodi ha annunciato pubblicamente che, qualora l’Unione vincesse le elezioni, l’azione di politica economica del suo Governo punterà ad abbassare il costo del lavoro fino a "5 punti percentuali nel primo anno". È indubbiamente un’idea forte, che caratterizzerà la campagna elettorale dei prossimi mesi e la politica economica della prossima legislatura. Bene, dunque, dedicarle fin da subito la massima attenzione e sollecitare doverosi chiarimenti.

Il primo chiarimento è essenziale: ogni proposta che comporta aumenti della spesa pubblica (o riduzioni del gettito fiscale e contributivo) dovrebbe essere corredata da dettagli sulle coperture. Immaginiamo che questi dettagli verranno resi noti nel programma. Nella fattispecie non si tratta di un dettaglio trascurabile. Nel caso in cui la decontribuzione fosse estesa all’intera platea dei lavoratori subordinati, costerebbe attorno a 10 miliardi di euro, quasi un punto di Pil.
Questo ci porta direttamente al secondo quesito: si intende davvero ridurre i contributi per tutti i lavoratori dipendenti o solo per quelli con salari più bassi? Diverse ragioni ci fanno ritenere che solo un intervento limitato ai lavoratori con bassi salari sarebbe alla portata di un eventuale Governo Prodi. Proviamo a chiarire perché.
Gli effetti della decontribuzione vanno esaminati da almeno tre punti di vista: i) quello della competitività del sistema, ii) quello del sistema previdenziale, e iii) quello della finanza pubblica.
Partiamo dalla competitività del sistema. Nel breve periodo, a livelli salariali invariati, le imprese non possono che beneficiare di una riduzione del costo del lavoro. Questa riduzione aumenterà la competitività del paese, generando maggiori investimenti e maggiori assunzioni. Gli effetti sulla competitività nel medio periodo sono più incerti, in quanto è molto probabile che parte della riduzione dei contributi si trasformerà in aumenti salariali. I dati sul modo con cui l’offerta di lavoro reagisce a cambiamenti nel salario ci fanno ritenere che quest’effetto di traslazione della decontribuzione sarà relativamente forte per i lavoratori maschi in età centrali, caratterizzati da un’offerta di lavoro "rigida" e "stabile". In sostanza, se l’obiettivo di politica economica è quello di aumentare la competitività nel medio-lungo periodo, la riduzione contributiva dovrebbe concentrarsi sui lavoratori meno stabili sul mercato del lavoro, quali le donne, i giovani, e i lavoratori a bassa produttività che spesso agiscono ai confini con il lavoro sommerso. Per questo tipo di lavoratori, una riduzione contributiva dovrebbe garantire una riduzione del costo del lavoro nel lungo periodo.

Più problematici sono gli effetti della decontribuzione sul sistema previdenziale. A seguito della riforma Dini del 1995, il sistema pensionistico sta progressivamente diventando un sistema basato sul metodo contributivo, dove il valore della pensione ricevuta è strettamente collegato al valore dei contributi versati. Se una parte consistente del finanziamento della pensione dovesse passare alla fiscalità generale, si spezzerebbe il legame contributi-pensioni, quel meccanismo "assicurativo" che stava lentamente entrando nelle mentalità dei lavoratori italiani, responsabilizzandoli rispetto alle loro pensioni future e facendo loro percepire i contributi previdenziali non come una tassa, ma come un accantonamento per la vecchiaia. Il nuovo sistema pensionistico prevede, tuttavia, dei minimi, dei trattamenti minimi che andrebbero garantiti a coloro che andando in pensione si ritrovassero con quiescenze inferiori ai minimi di legge. Quindi l’unico modo per salvaguardare l’asse portante del nuovo sistema pensionistico consiste nel concentrare la decontribuzione su quei lavoratori che, percependo salari molto bassi, sono a forte rischio di ricadere nella platea dei beneficiari delle sole pensioni minime. Il tutto andrebbe fatto in modo molto trasparente offrendo ai lavoratori beneficiari della decontribuzione un quadro preciso di quanto guadagnerebbero in termini di pensioni future uscendo dalla zona di decontribuzione. Questo è molto importante anche per evitare che i lavoratori rimangano "intrappolati" in lavori a bassi salari.

I problemi più grossi dell’operazione sono quelli legati alla finanza pubblica. Una decontribuzione estesa a tutti i lavoratori dipendenti costerebbe circa 10 miliardi di euro. Non crediamo possibile che nel primo anno di Governo si possano ridurre le spese, mediante tagli, per questa cifra. Bisognerà allora individuare 10 miliardi di nuove entrate. Dove? Le opzioni sono limitate: aumento dell’Iva, aumento dell’imposta sui redditi da capitale, o aumento dell’Ire. La tassazione dei redditi da capitale è coerente con un disegno di riequilibrio della tassazione di lavoro e capitale, ma è bene ricordare che le stime esistenti suggeriscono che una manovra che uniformasse le aliquote sui redditi di capitale al 23 per cento frutterebbe attorno ai 3 miliardi di euro. Dove si troveranno gli altri 7 miliardi? Una opzione potrebbe essere quella di annullare il secondo modulo della riforma fiscale del Governo Berlusconi, che ammontava a circa 6 miliardi di euro e di cui nessuno sembra essersi accorto. Ma in televisione Prodi ha escluso di volerlo fare. Rimane la possibilità di agire sull’Iva, aumentandone l’aliquota. Una simile proposta era nel programma di Angela Merkel, ma le aliquote tedesche sono inferiori a quelle italiane. E si rischierebbe di alimentare l’inflazione. Chiaramente, tutti questi problemi sarebbero molto più limitati nel caso di decontribuzione circoscritta ai soli lavoratori con bassi salari: costerebbe tra i 2 e i 3 miliardi di euro, a secondo della definizione dell’area di esenzione. Sarebbe quindi interamente finanziabile con l’inasprimento della tassazione delle rendite finanziarie.
Riteniamo pertanto che le tre dimensioni più rilevanti su cui va giudicata la manovra - competitività, previdenza e finanza pubblica - forniscano tutte argomenti per limitare la decontribuzione soltanto ai percettori di salari bassi.
Ci auguriamo allora che sia proprio questa lettura della decontribuzione quella che verrà resa nota al momento della presentazione del programma della coalizione.