Se mai ci fosse stata qualche residua incertezza sulla qualità della nuova legge elettorale, i risultati sono lì a fugarla. Abbiamo un vincitore, ma privo della maggioranza sufficiente per governare con tranquillità in una delle due Camere. Per di più, il sistema proporzionale esaspererà il conflitto all’interno di una coalizione di Governo già troppo eterogenea. Ciascun membro della coalizione vincente cercherà di proteggere il proprio elettorato di riferimento a scapito degli alleati. Al Senato, dove letteralmente ogni singolo voto sarà determinate, ciò può significare la completa paralisi dell’attività legislativa. Una paralisi che non ci possiamo permettere, stante la stasi economica e la difficile situazione dei conti pubblici.
Il problema
Il problema non è la sostanziale equivalenza in termini di consenso delle due coalizioni, la cosiddetta “spaccatura” del paese. Anzi, questa è paradossalmente un bene, perché significa che dopo un decennio di esperimenti, il sistema politico italiano ha ormai trovato un suo schema bipolare e competitivo, con maggioranze di diverso orientamento politico che possono facilmente avvicendarsi al governo del paese. Semmai, il problema è esattamente l’opposto: l’incapacità di governare rischia di mandare in frantumi il sistema bipolare, facendoci ripiombare nel marasma di Governi brevi, coalizioni instabili e trasformismi politici che fino agli anni Novanta hanno di fatto impedito agli italiani di scegliersi chi li governava.
La madre di tutti i problemi è la nuova legge elettorale, che non ha consentito alla coalizione che ha ottenuto più voti di avere i numeri per governare, e che non offre ai politici gli incentivi giusti per farlo bene. Non c’è dubbio dunque che debba essere cambiata. Prima del voto, l’Unione si è impegnata a modificarla, e a farlo con il più ampio consenso possibile. È opportuno che tenga fede all’ impegno. E prima il dibattito parte, meglio è. Più si avvicina il momento delle elezioni, più diventa difficile cambiare la legge, perché ogni partito penserà solo all’effetto sui suoi seggi in Parlamento. Inoltre, cambiare la legge elettorale potrebbe accelerare la formazione di nuove aggregazioni politiche (il partito democratico a sinistra, un partito moderato a destra), il che ridurrebbe la conflittualità all’interno delle coalizioni. Infine, se la nuova maggioranza non dovesse reggere alla prova, votare di nuovo con questa legge riprodurrebbe l’impasse attuale. La riforma della legge elettorale deve quindi essere una priorità del nuovo Parlamento. Ma in che direzione cambiarla?
La riforma della riforma
Ci sono due possibilità concrete. Una è quella di ritoccare la legge elettorale attuale, mantenendone la struttura, ma eliminando i difetti più evidenti. Per esempio, reintroducendo le preferenze nella scelta dei candidati. Questa soluzione andrebbe forse nella direzione di migliorare la qualità della classe politica , ma non risolverebbe il problema della eterogeneità delle coalizioni e del potere di veto dei piccoli partiti, e non garantirebbe una maggioranza conforme nelle due Camere. Una possibile soluzione al primo problema è aumentare in modo rilevante le soglie minime per ottenere la rappresentanza parlamentare dei partiti. Ciò ridurrebbe la presenza delle frange estreme in Parlamento, ma non l’incentivo dei partiti residui a competere all’interno delle coalizioni per gli stessi voti. Questo incentivo è insito nello stesso sistema proporzionale.
Inoltre, la riduzione del ruolo delle frange estreme rafforzerebbe il centro dello schieramento politico. Dietro l’apparente seduzione di una moderazione della conflittualità, vi sarebbe il rischio di un ritorno al passato: il “centro” resta eternamente al potere, alleandosi di volta in volta con una parte o l’altra dello schieramento politico residuo. In modo neppure troppo nascosto, è a questo modello che mirano i partiti centristi che hanno sostenuto la riforma elettorale e che adesso sostengono la necessità di una grande coalizione. Ma è uno schema che abbiamo già conosciuto, e le cui conseguenze, in termini di inefficienza nell’azione pubblica e di corruzione politica, sono ben note.
Anche l’introduzione della “sfiducia costruttiva” alla tedesca non risolverebbe il problema. La “sfiducia costruttiva” cura l’instabilità, ma non rinforza la capacità di decidere dei Governi e non rimedia all’eterogeneità delle coalizioni.
Il ritorno al maggioritario
Una soluzione alternativa potrebbe essere il ritorno al sistema elettorale precedente, abolito dal Governo uscente. Ciò avrebbe il vantaggio della semplicità: si tornerebbe al sistema sperimentato nell’ultimo decennio, che ha garantito stabilità alle legislature e la possibilità dell’alternanza. Ma, anche se si trovasse il consenso politico per tornare indietro, il Mattarellum non era esente da critiche. Intanto, i seggi assegnati su base proporzionale (il 25 per cento) mantenevano le tendenze disgregatrici tipiche del sistema proporzionale puro. Inoltre, il sistema maggioritario a turno unico ha aumentato il potere contrattuale dei partiti estremisti. Pur senza disporre di grandi consensi a livello nazionale, questi partiti hanno imposto la propria agenda politica sugli altri membri della coalizione con il ricatto che altrimenti avrebbero presentato un loro candidato nei collegi uninominali. A riprova di quanto fosse credibile, si ricordi che il centrodestra ha perso le elezioni nel 1996, quando si è presentato senza
Il maggioritario a doppio turno
È dunque indispensabile trovare un sistema elettorale alternativo, che riproduca i vantaggi del maggioritario senza offrire potere di ricatto ai partiti estremisti. Questo sistema esiste ed è in parte già praticato in Italia, nelle elezioni per il sindaco nei comuni con più di quindicimila abitanti. È il sistema maggioritario a doppio turno, che consente solo ai due candidati più votati al primo turno di ripresentarsi al secondo. Unisce due pregi. Da un lato, limita la capacità di ricatto dei partiti estremisti. Dall’altro, consolida gli incentivi all’aggregazione tra le forze politiche in due schieramenti contrapposti. Converrebbe senz’altro ai principali partiti, tant’è vero che era stato proposto e quasi accettato nel momento di massimo dialogo istituzionale tra le forze politiche, durante l’esperienza della Bicamerale del 1997. Passata la febbre elettorale, è possibile che se ne possa riparlare.
L’abbandono del bicameralismo perfetto
Infine, si dovrebbe ammettere che nessuna di queste soluzioni è in grado di garantire la stessa maggioranza nelle due Camere. La difficoltà si è manifestata con chiarezza in questa tornata elettorale, ma si era presentata anche in occasioni precedenti e con un diverso sistema elettorale (il Governo Berlusconi del 1994, privo di maggioranza al Senato). I termini del problema sono in realtà molto semplici. O si rendono esattamente identiche le due Camere (compreso l’elettorato passivo), oppure c’è sempre la possibilità, teorica e pratica, che i risultati possano divergere, quale che sia il sistema elettorale. Ma se si rendono esattamente uguali le due Camere, che senso ha averne due? È chiaro che l’unica soluzione razionale è la “specializzazione” delle Camere per funzioni, abbandonando il bicameralismo perfetto che è ormai una specificità solo italiana nel contesto dei paesi avanzati. Il suo superamento è un’ipotesi continuamente avanzata nel dibattito politico: è presente nella riforma costituzionale approvata dal centrodestra, e anche nel programma elettorale dell’Unione. Sfortunatamente, il problema sembra di ancor più difficile soluzione che una modifica della legge elettorale.
Finalmente si è votato. Date le nuove regole poteva andare molto peggio. Sia pure fortunosamente, una delle due parti politiche è riuscita a ottenere la maggioranza in entrambe le Camere. Ma bisognerà vedere se riuscirà a governare e in particolare se riuscirà a fare le riforme che servono davvero per l’economia. Qualcuno suggerisce
Legge elettorale e turnover della classe politica
In un precedente intervento avevamo documentato che: 1) chi, a pochi mesi dalle elezioni, cambia la legge elettorale a proprio vantaggio, spesso sbaglia i conti e finisce con l’essere penalizzato, piuttosto che avvantaggiato, dal nuovo sistema; e 2) le modifiche della legge elettorale sono tipicamente accompagnate da un maggior turnover della classe politica, e curiosamente, chi ci rimette più facilmente il posto sono proprio i parlamentari che hanno votato per la riforma. L’esempio italiano conferma questi aspetti?
La tabella che segue presenta alcune statistiche sul turnover della classe politica nell’ultima elezione rispetto a quelle precedenti per il Senato, l’unica Camera per cui disponiamo al momento di informazioni affidabili. Le prime tre colonne misurano l’eccesso di turnover per ciascun partito nelle ultime tre elezioni cioè la differenza tra il turnover vero e proprio (la somma dei nuovi entrati e dei “trombati”) e la variazione nei seggi ottenuti dal partito, in rapporto con la media dei seggi ottenuti nelle due elezioni considerate. Si tratta di una misura della mobilità dei rappresentanti di un partito in aggiunta alla “naturale” mobilità indotta dalla variazione nei seggi ottenuti alle elezioni. Le ultime tre colonne misurano, invece, semplicemente la percentuale dei senatori che hanno mantenuto il posto tra un’elezione e l’altra.
La tabella parla da sé. Per la maggior parte dei partiti, il turnover è nettamente aumentato in quest’ultima elezione. Fanno eccezione solo Rifondazione comunista, la cui variazione nei seggi al Senato è stata così forte (più ventiquattro) da annullare l’effetto della “mobilità” volontaria, e Forza Italia, che, evidentemente, ha scelto un alto tasso di conferma per i suoi parlamentari. Lo stesso effetto si vede anche per l’altra statistica; solo il 38 per cento dei senatori risulta confermato nell’aula che verrà, a fronte del 42 per cento nel 2001. E tolta Rifondazione (che ha confermato tre senatori sui quattro che aveva) la riduzione per gli altri partiti è ancora più netta.
Che la classe politica si rinnovi, non è necessariamente un male. Tutto dipende da come si è determinato il cambiamento. Siccome in questo caso i nuovi senatori non sono stati indicati ed eletti dai cittadini, ma cooptati direttamente dalle segreterie dei partiti, qualche preoccupazione è legittima. Certo, appare essenziale rimettere mano presto almeno a questo aspetto della legge elettorale: ridare agli elettori la possibilità di esprimere preferenze.
JT XII-XIII | JT XIII-XIV | JT XIV-XV | EXC JT XII-XIII | EXC JT XIII-XIV | EXC JT XIV-XV | RET XII-XIII | RET XIII-XIV | RET XIV-XV | |
Alleanza Nazionale | 76.92 | 72.73 | 132.56 | 65.93 | 65.91 | 120.93 | 58.33 | 65.12 | 35.56 |
Lega Nord | 112.64 | 127.27 | 133.33 | 36.78 | 81.82 | 106.67 | 31.67 | 29.63 | 29.41 |
Forza Italia | 111.11 | 127.56 | 76.25 | 88.89 | 81.89 | 71.25 | 50.00 | 51.11 | 53.66 |
UDC ex CCD+CDU | 167.57 | 88.89 | 152.00 | 97.30 | 74.07 | 120.00 | 25.00 | 60.00 | 20.69 |
Democratici di Sinistra | 93.18 | 107.88 | 125.98 | 65.91 | 64.24 | 122.83 | 61.84 | 38.00 | 35.38 |
Rifondazione Comunista | 89.66 | 146.67 | 19.35 | 41.38 | 53.33 | 12.90 | 44.44 | 18.18 | 75.00 |
totale | 111.11 | 116.83 | 103.49 | 111.11 | 116.83 | 103.49 | 44.44 | 41.59 | 38.10 |
Un elettorato polarizzato ….
Ci vorrà del tempo perché siano resi disponibili dati che consentano analisi approfondite sul voto di domenica. Ma qualcosa si può già capire guardando ai dati sulle intenzioni di voto, a poche settimane dalle elezioni. Il sondaggio condotto da Ipsos per il Sole-24Ore nel marzo del
Il sondaggio conferma quanto in larga parte è già noto; i lavoratori dipendenti in maggioranza dichiarano di votare per il centrosinistra, mentre autonomi, liberi professionisti e imprenditori tipicamente per il centrodestra. Inoltre, c’è scarsa mobilità tra i poli: gli elettori in grande maggioranza dichiarano di confermare le scelte effettuate nelle precedenti elezioni. Ma qualcuno si muove o dichiara di volerlo fare; ed è interessante vedere in che direzione si muova a seconda della categoria professionale di appartenenza.
La mobilità verso destra o verso sinistra (da parte di chi aveva votato all’opposto o si era astenuto nelle precedenti elezioni, quelle del 2001) è illustrata nel grafico che segue per il totale degli intervistati e per le singole categorie considerate.
Due i fatti di maggiore rilievo. In linea con i risultati delle elezioni, c’è una chiara tendenza verso sinistra per il complesso degli intervistati: la percentuale di coloro che dichiarano di voler votare a sinistra nel 2006, avendo votato a destra (o essendosi astenuto) nel 2001, è di circa 3 punti maggiore di quelli che dichiarano di voler fare l’opposto. Ma, ecco il secondo rilievo, queste tendenze sono diverse per professioni. I lavoratori dipendenti si spostano in massa verso il centrosinistra, con un flusso netto di circa 6 punti percentuali. Viceversa, le altre categorie restano ferme, oppure addirittura si muovono nella direzione opposta, come i commercianti e i lavoratori autonomi.
Se queste tendenze sono state poi confermate dal voto, vuol dire che abbiamo nel 2006 un elettorato ancora più polarizzato di prima. Difficile immaginare che dietro queste tendenze non ci siano anche i risultati delle politiche scelte dal centrodestra nell’ultima legislatura, che lo hanno visto privilegiare fortemente il lavoro autonomo e le libere professioni - con le riforme non fatte e l’indulgenza verso l’evasione fiscale - rispetto al lavoro dipendente, in difficoltà di reddito, stabilità del lavoro e potere d’acquisto.
… e
I due gruppi sociali, lo documenta sempre il sondaggio, si ergono a difesa dello status quo per quanto li riguarda più da vicino. Gli autonomi si oppongono alla liberalizzazione delle professioni, mentre i dipendenti sono in genere ostili a riforme del mercato del lavoro e delle pensioni. Si deve allora cercare una grande coalizione dei partiti centrali, che possano così varare le necessarie riforme economiche? Ma non c’è il rischio che una grande coalizione, che mette insieme due elettorati così polarizzati, risulti bloccata dai veti incrociati dei partiti, timorosi di perdere il proprio elettorato di riferimento?
Tra le domande del sondaggio del Sole-24Ore, una può darci qualche indicazione interessante. Riguarda l’atteggiamento nei confronti della creazione di una grande coalizione di partiti di centro. Abbiamo perciò valutato come gli atteggiamenti nei confronti della Grosse Koalition oppure a sostegno di uno dei due poli, influenzino le posizioni nei confronti di due riforme quali “l’aumento della età pensionabile” (che penalizza soprattutto il lavoro dipendente) e “la liberalizzazione degli ordini professionali”, (che colpisce il lavoro autonomo).
Analisi in cui teniamo conto di queste e altre variabili (riportate nel pdf allegato) ci dicono che tra i lavoratori dipendenti, chi vota a destra è più favorevole all’allungamento della età pensionabile; tra i liberi professionisti, chi vota a sinistra, è maggiormente favorevole alla liberalizzazione degli ordini. Chi, invece, è favorevole a una grande coalizione ha atteggiamenti in linea con quelli del lavoratore medio della categoria, quindi è contrario alle riforme.
Ne segue che allungare la vita lavorativa può essere molto costoso per il centrosinistra, perché i suoi elettori lavoratori dipendenti non sono favorevoli. Viceversa, abolire gli ordini professionali può essere molto costoso per il centrodestra, perché i suoi elettori liberi professionisti sono contrari. Interventi incrociati invece sono relativamente meno costosi, perché, per esempio i liberi professionisti che votano a sinistra sono già abbastanza favorevoli all’abolizione degli ordini e non verrebbero dunque “persi” da una politica in questa direzione. Gli elettori che sostengono la grande coalizione sembrano, invece, schierarsi sulla base dei propri interessi di categoria. Rimane perciò il dubbio: una grande coalizione può davvero rilanciare l’azione riformatrice in Italia?
(1) L’accesso ai dati del sondaggio ci è stato gentilmente accordato dal Sole-24Ore e dall’Ipsos.
Per informazioni sui campioni utilizzati: imprenditori; commercianti e artigiani; liberi professionisti; dipendenti privati; dipendenti pubblici.
Ormai è quasi certo che la riforma elettorale della Casa delle libertà verrà definitivamente approvata. Passeremo dal maggioritario di collegio introdotto dalla legge Mattarella del 1993 al proporzionale con premio di maggioranza. Non si tratta di un ritorno puro e semplice al proporzionale, ma della sostituzione di un sistema misto con un altro sistema misto. Non sarà un passaggio indolore perché il cambiamento avrà effetti rilevanti sull’esito delle prossime elezioni, sulla stabilità e efficacia dei Governi e sulla evoluzione del sistema partitico.
L’Italia ha una vera e propria fissazione per sistemi elettorali a premio di maggioranza. La legge Acerbo nel 1924 ha aperto la strada. Poi ci aveva provato Alcide De Gasperi nel 1953. Ma il "modello De Gasperi" era diverso dal "modello Berlusconi": una coalizione doveva dimostrare di avere la maggioranza prima di vedersela incrementare fino al 65 per cento dei seggi. Quello, sì, era un vero premio di governabilità. Tra De Gasperi e Berlusconi si è inserito Pinuccio Tatarella con il riordino dei sistemi elettorali regionali basato anch’esso sul premio di maggioranza: a certe condizioni, può arrivare al 60 per cento.
Nel resto del mondo, questo tipo di sistema elettorale è stato utilizzato in Romania negli anni Trenta. E più di recente, in una versione diversa, in due paesi semi-democratici come il Messico e la Corea. Non esistono oggi altri casi di democrazie consolidate che utilizzino formule proporzionali a premio di maggioranza nelle elezioni nazionali. L’Italia è un caso unico. (1)
La riforma Berlusconi
Quali effetti produrrà la riforma Berlusconi? La risposta è purtroppo scontata: un bipolarismo più debole e quindi un sistema più ingovernabile. Due sono gli elementi centrali delle nuove regole di voto: la sostituzione del collegio uninominale con il premio di maggioranza e la assegnazione del 100 per cento dei seggi con una formula proporzionale. Entrambi sono elementi deleteri nel contesto italiano.
Collegio uninominale e premio di maggioranza hanno una sola cosa in comune: costringono i partiti a formare cartelli elettorali prima delle elezioni. Nel primo caso, infatti, se non ti allei con altri e non hai abbastanza voti per vincere il seggio da solo, perdi. Nel secondo caso, se non ti allei con altri, non riesci a ottenere il premio e quindi la maggioranza assoluta dei seggi per governare. Una qualche forma di bipolarismo perciò sopravvivrà. Ma sarà più debole dell’attuale. Senza collegio uninominale, spariscono i candidati di coalizione e restano solo le liste di partito, con candidati di partito. Per di più liste bloccate senza voto di preferenza.
Certo, il collegio uninominale era una camicia di forza. Costringeva a complicate spartizioni alla vigilia delle elezioni. Costringeva gli elettori di un partito a votare i candidati dell’altro. Soprattutto costringeva a stare insieme, volenti o nolenti. Dava perciò fastidio perché riduceva l’autonomia di tutti i partiti, grandi e piccoli. Al di fuori di una coalizione anche i partiti più grandi avrebbero dovuto accontentarsi di concorrere alla assegnazione di un misero 25 per cento di seggi proporzionali. Ma era proprio la necessità di stare insieme che rafforzava l’assetto bipolare del sistema partitico.
I sistemi elettorali hanno bisogno di tempo per dispiegare tutti i loro effetti. Alla lunga, questa necessità avrebbe portato alla semplificazione del quadro politico: a furia di presentare candidati comuni anche i partiti sarebbero diventati comuni e l’eterogeneità delle coalizioni si sarebbe attenuata.
La proporzionalizzazione del maggioritario
Adesso non sarà più così. Con il premio di maggioranza il vincolo di coalizione è molto meno forte. Con il 100 per cento dei seggi assegnato proporzionalmente aumenta la competizione all’interno delle coalizioni e quindi il tasso di litigiosità tra partiti. La tendenza a sottolineare gli elementi di diversità, anziché quelli di unità, sarà maggiore per motivi di visibilità e di marketing elettorale. In più, aumenta il potere di ricatto dei piccoli partiti, Con il nuovo sistema, qualunque partito sopra la soglia di sbarramento potrà permettersi di stare fuori da una coalizione o solo minacciare di farlo. È vero che il potere di ricatto esisteva anche con la legge finora in vigore e che ad esso, sbagliando, veniva addebitato l’elevato livello di frammentazione del sistema. Ed è vero che i piccoli partiti conquistavano i loro seggi proprio nei collegi e non nella arena proporzionale, favorendo così la "proporzionalizzazione" del sistema maggioritario. Ma è altrettanto vero che la minaccia di non far parte di una coalizione era un’arma a doppio taglio.
Il piccolo partito che fosse rimasto fuori avrebbe fatto, sì, danni agli altri, ma sarebbe sparito. Adesso non è così: con la formula proporzionale, anche correndo da solo, ogni partito può comunque contare su una rappresentanza parlamentare pari al suo peso elettorale.
Il premio di maggioranza
Ma c’è di più. Il bipolarismo con premio di maggioranza è asimmetrico. Il collegio uninominale ha un effetto neutro rispetto alle prospettive di successo dell’una o dell’altra coalizione. Far parte di uno schieramento è comunque indispensabile per ottenere seggi uninominali, che si vinca o si perda. Non è così con il premio di maggioranza. La prospettiva di perdere indebolisce ancor più il vincolo di coalizione e aumenta ulteriormente il potere di ricatto dei partiti "ribelli". In caso di sconfitta, non si incassa il premio e non si va al governo, tanto vale quindi star fuori della coalizione e fare una campagna elettorale per conto proprio tenendosi le mani libere per "il dopo". Da questo punto di vista, un sistema proporzionale a premio di maggioranza funziona, per lo schieramento presunto perdente, né più né meno come un sistema proporzionale puro, e il vincolo di coalizione è praticamente inesistente.
Né si può trascurare la questione dell’entità del premio di maggioranza. Se fosse sostanzioso potrebbe compensare l’indebolimento del vincolo di coalizione. Ma non è così. Alla Camera il premio è fissato al 54 per cento circa dei seggi, mentre al Senato è del 55 per cento, ma assegnato su base regionale. In ogni caso si tratta di un premio troppo basso per assicurare Governi capaci di durare e di decidere in un contesto di elevata frammentazione partitica. Chiunque vinca le prossime elezioni avrà a disposizione una maggioranza risicata, esposta ai condizionamenti di qualunque sua componente o di qualunque lobby parlamentare.
È vero che anche il vecchio sistema non ha sempre garantito ampie maggioranze. Sia nel 1994 che nel 1996 le coalizioni vincenti avevano un margine di maggioranza ristretto, ma questo era dovuto alla presenza di terzi poli che hanno condizionato il funzionamento del sistema. Una volta a regime, il vecchio sistema avrebbe sviluppato tutto il suo potenziale maggioritario grazie alla leva insita nella combinazione di collegio uninominale e formula plurality, come è stato nel 2001 a favore della Cdl. Sarebbe stato così, con ogni probabilità, anche la prossima primavera.
Il nuovo sistema elettorale invece contiene una leva maggioritaria limitata e predeterminata. Chi vince difficilmente avrà alla Camera più del 54 per cento dei seggi. Al Senato addirittura meno, perché è certo che la maggioranza sarà inferiore al 55 per cento. Infatti potrebbe essere tale solo se una coalizione vincesse in tutte le regioni, il che è chiaramente impossibile.Quindi tutti saranno indispensabili e la stabilità dei Governi verrà di fatto messa nelle mani dell 'Udeur di Clemente Mastella, dei senatori a vita o dei rappresentanti eletti dagli italiani all'estero. In un sistema proporzionale puro, il rimedio sarebbe quello di allargare la maggioranza. Ma in un sistema con premio di maggioranza, le coalizioni si formano prima delle elezioni e una volta sancite dal voto e dal premio è difficile modificarle. In poche parole, la riforma ci consegna un sistema con tutti i difetti del proporzionale, ma senza i suoi pregi, a partire dalla duttilità.
Cosa succede al Senato
La riforma ha due ulteriori limiti per quanto riguarda il Senato. In primo luogo, non è affatto detto che la coalizione con più voti ottenga la maggioranza assoluta di seggi. Secondo alcuni, il fatto che questo possa accadere configura una situazione di irrazionalità della legge e quindi di incostituzionalità. Noi non ne siamo così sicuri. Siamo sicuri invece che si tratterebbe di un bel paradosso: l’unica vera motivazione addotta per giustificare la riforma era quella di avere un sistema che garantisse la vittoria a chi ottiene più voti.
Il secondo limite è ancora più rilevante. Tra elettori che non votano per questa camera (i giovani tra i 18 e i 24 anni) e premi regionali, non è affatto certo che dall’elezione dei senatori esca la stessa maggioranza della Camera. Il rischio esisteva anche con la legge Mattarella, ma ora la probabilità è più elevata. Cosa succederebbe in questo caso? Come si uscirebbe dalla crisi? Due potrebbero essere le soluzioni. La prima è un Governo di grande coalizione. Ma come farebbe a funzionare una coalizione con dieci o più partiti?
Per questo motivo, è più probabile che nel caso di paralisi parlamentare si tenti una seconda soluzione: una sorta di grande riallineamento della politica italiana che passi per la scomposizione degli attuali schieramenti e una loro ricomposizione in formato neo-centrista. In entrambi i casi, sarebbe la fine del bipolarismo italiano. E forse è per questo che alcuni considerano la prospettiva di un esito elettorale non decisivo addirittura come un aspetto positivo della riforma elettorale.
In conclusione, la riforma di Berlusconi non ci farà fare nessun passo avanti sulla strada di una maggiore stabilità e di una migliore governabilità. Tutt’altro. Avremo coalizioni più deboli, partiti più forti e un Parlamento ingovernabile. È questo ciò di cui ha bisogno il paese?
(1) Alessandro Chiaramonte, Tra proporzionale e maggioritario. L’universo dei sistemi elettorali misti, Il Mulino, 2005.
Tra breve, la nuova legge elettorale sarà votata al Senato, e la maggioranza ha già annunciato di non volere nessuna modifica rispetto al testo approvato dalla Camera.
Molto si è scritto e detto sulle ragioni che avrebbero motivato la maggioranza ad abbandonare il maggioritario, e sugli effetti probabili del ritorno al sistema proporzionale.
Vogliamo qui soffermarci su alcuni aspetti meno discussi della nuova legge, ma che ci sembrano centrali per capirne gli effetti. In particolare, vogliamo proporre alcune riflessioni su liste bloccate e incentivi dei candidati a fare campagna elettorale in prima persona. Combinato con il diverso radicamento territoriale dei partiti politici italiani, il sistema delle liste bloccate ne beneficia alcuni a discapito di altri. E, con molta probabilità, sposterà ulteriormente il luogo della campagna elettorale dalle piazze agli schermi televisivi.
Liste bloccate e campagna elettorale
La nuova legge elettorale proporzionale prevede liste bloccate. Significa che gli elettori votano per un partito, senza la possibilità di indicare preferenze.
Si è detto che le liste bloccate sottraggono al corpo elettorale la possibilità di scegliere i propri rappresentanti, e che danno più potere ai partiti. Certo, i partiti decidono i candidati, e il loro ordine nelle liste. Ma bisogna ricordare che anche il maggioritario uninominale è, di fatto, un sistema con liste bloccate composte da un solo nome. Quello che cambia radicalmente con il nuovo sistema sono gli incentivi dei singoli candidati a investire tempo, energia e risorse personali nella campagna elettorale. Da qui bisogna partire per capirne gli effetti sul rapporto tra rappresentanti ed elettori e tra partiti e candidati.
Le liste bloccate danno molte chance di elezione ai candidati che occupano le prime posizioni. (1)
Costoro non hanno incentivi a fare campagna elettorale in prima persona perché verrebbero eletti comunque. Anche nel precedente sistema (in cui il 25 per cento dei parlamentari veniva eletto col metodo proporzionale), alcuni candidati nei collegi uninominali di fatto si garantivano l’elezione con una collocazione ai primi posti delle liste proporzionali. Analogamente, gli ultimi nelle liste hanno scarsi incentivi a fare campagna elettorale visto che la loro probabilità di essere eletti è minima. Gli unici candidati che mantengono un forte incentivo sono quelli "at the water mark", ovvero quelli la cui posizione nella lista corrisponde al numero atteso di eletti per il partito. Con l’indicazione della preferenza (come previsto ad esempio per le elezioni dei consigli comunali), invece, ogni singolo candidato sarebbe incentivato a spendere enormi energie personali per guadagnare voti. Anche tenendo conto di qualche "cannibalismo" interno, l’effetto netto per il partito può essere positivo: i voti aggiunti sono superiori a quelli sottratti agli altri candidati dello stesso schieramento.
Dalle piazze a "Porta a Porta"
Le liste bloccate e il fatto che i cittadini votano per il partito senza poter esprimere preferenze fanno sì che il radicamento nel territorio dei candidati e dei partiti che li supportano sia un fattore meno importante rispetto al passato. O rispetto a un sistema proporzionale con indicazione di preferenza. Attraverso i disincentivi a far campagna elettorale "porta a porta", le liste bloccate danneggiano i partiti con candidati maggiormente radicati nel territorio, come i Ds, Rifondazione comunista, Alleanza nazionale e, probabilmente, l’Udc. Accrescono invece il potere dei partiti di livello nazionale, privi di una base radicata nel territorio - in particolare Forza Italia - che quindi privilegiano una campagna elettorale effettuata a livello nazionale attraverso i mass media. I ripetuti affondi del presidente del Consiglio contro la legge sulla "par condicio", e la difesa di questa legge da parte di quasi tutte le altre forze politiche (di opposizione e di maggioranza) sembrano confermare questa tesi.
Un effetto della nuova legge elettorale sarà pertanto lo spostamento del luogo fisico in cui si giocherà la campagna elettorale: sempre meno nelle piazze delle città e sempre più sui grandi mezzi di comunicazione nazionali, giornali e soprattutto televisione. E la propaganda elettorale finirà per concentrarsi sulle qualità (vere o presunte) dei programmi e dei leader nazionali piuttosto che sulle credenziali dei singoli candidati. Ad esempio, i famosi manifesti "sei per tre" mostreranno presumibilmente meno i volti dei vari candidati, ma ancor più spesso le facce di Berlusconi, Fini, Fassino, e compagnia.
In breve, con il sistema proporzionale a liste bloccate, si attenuerà il legame tra rappresentanti ed elettori, tra "constituencies" territoriali ed eletti, e rafforzerà ulteriormente il controllo degli organismi partitici nazionali sui candidati.
(1) Si è eletti nello stesso ordine in cui i nomi sono scritti nella lista.
È un difetto tecnico non trascurabile il fatto che una legge elettorale, per alcuni esiti delle votazioni, non sia in grado di ripartire i seggi. Abbiamo cercato di illustrare le gravi conseguenze del "baco" presente nella vecchia e nella "nuova" legge elettorale italiana tramite un esempio semplice nel nostro articolo su lavoce.info ("Legge elettorale con paradosso"). Alcuni l’hanno interpretato come un’arguzia matematica. Invece si possono costruire numerosi esempi su scala reale, con le ventisei circoscrizioni italiane e a partire da distribuzioni di voti simili a quella espressa per la parte proporzionale nelle elezioni per la Camera del 2001. E le contraddizioni possibili non si limitano a quella già descritta.
D’altronde, i legislatori stessi si sono accorti del "baco", visto che nella proposta di riforma elettorale approvata alla Camera è stata introdotta una procedura di "correzione" tramite trasferimenti di seggi tra partiti in eccesso e in difetto. Peccato che la procedura non sempre funzioni perché opera un riequilibrio dei seggi che si basa esclusivamente sulle parti decimali.
Esempi realistici
Nel Quaderno del Dipartimento di Statistica n. 21/2005 - A (scaricabile dal sito del dipartimento http://w3.uniroma1.it/dspsa/) vengono presentati alcuni esempi "realistici" di come, applicando la procedura indicata nella proposta di riforma, si cada in varie forme di contraddizione. Ad esempio:
· la somma dei seggi assegnati a una lista (o coalizione di liste) nelle circoscrizioni è superiore al numero di seggi assegnati alla stessa lista nel computo a livello nazionale e la procedura di "correzione" non è sufficiente per risolvere questo problema;
· la somma dei seggi assegnati a una lista (o coalizione di liste) nelle circoscrizioni è inferiore al numero di seggi assegnati alla stessa lista nel computo a livello nazionale, e alla lista (o colazione di liste) in questione è già stato attribuito un seggio in base alla parte decimale del quoziente in ogni circoscrizione in cui si presenta.
Se poi il legislatore pensa che, aggiungendo o omettendo alcune parti nel meccanismo di "correzione" proposto, si possa giungere a una procedura "funzionante", ossia in grado di sistemare eventuali conti che non tornano, è da sottolineare che questo comunque non basta a garantire il requisito di proporzionalità, secondo il quale la ripartizione dei seggi deve ricalcare il più possibile la distribuzione dei voti. In altre parole, se l’obiettivo è una rappresentanza proporzionale, si può sicuramente fare di meglio.
Ci è stato chiesto di caratterizzare tutti quei casi in cui si verificano le anomalie in questione, o almeno di valutarne la probabilità di occorrenza. Si tratta di questioni molto interessanti dal punto di vista matematico ed entrambe di non facile soluzione. In linea generale, nel verificarsi dell’anomalia, conta una particolare concentrazione dei voti di una lista in alcune circoscrizioni e una differenza significativa del rapporto voti su seggi nelle diverse circoscrizioni. Questo tipo di situazioni può essere determinato per effetto di liste con forte valenza regionale, per una disomogenea concentrazione geografica dell’assenteismo e del voto di protesta, per effetto di soglie di sbarramento che tagliano fuori dal computo dei seggi liste locali.
In ogni caso tra una procedura corretta, che riesce sempre a ripartire i seggi, qualunque sia la distribuzione dei voti espressi dai cittadini, e una procedura che, a fronte di alcune distribuzioni di voti, si accontenta di rattoppi non sempre efficaci, voi quale preferireste?
Nel sistema elettorale vigente in Italia, il cosiddetto "Mattarellum", esiste una grave anomalia tecnica nella norma di assegnazione dei seggi per la parte proporzionale. (1) Passata finora inosservata nel dibattito pubblico e politico, continua a sussistere, anzi viene accentuata, nella proposta di legge elettorale presentata dal Polo e già approvata dalla Camera dei deputati.
Si tratta di un difetto che ha conseguenze sulla legittimità stessa del meccanismo perché il computo del numero di seggi da assegnare alle liste in ciascuna circoscrizione potrebbe risultare incoerente. La procedura stabilita dalla legge potrebbe infatti portare a un risultato contraddittorio: con alcuni esiti delle votazioni, potrebbe attribuire a una lista più (o meno) seggi di quelli che la lista ottiene per effetto di altre disposizioni della stessa legge. Né ci conforta il fatto che un’anomalia abbastanza simile era stata già rilevata nella legge elettorale messicana.
Il meccanismo di assegnazione dei seggi
Il "baco" sta nella procedura di ripartizione proporzionale dei seggi.
La legge elettorale per la Camera stabilisce che, in una prima fase, i seggi "proporzionali", circa il 25 per cento del totale nel caso della legge Mattarella e tutti nella proposta di riforma, siano preventivamente ripartiti tra le circoscrizioni (in proporzione alla loro popolazione) e tra le diverse liste a livello nazionale (in proporzione al totale dei voti ricevuti). La ripartizione dei seggi tra le liste a livello delle circoscrizioni, attuata nella seconda fase, si trova pertanto vincolata a due tipi di sub-totali: (a) il numero di seggi in palio in ogni circoscrizione e (b) il numero di seggi assegnati a ogni lista a livello nazionale.
In base al meccanismo designato dai legislatori, si calcola il numero "teorico" di seggi spettanti a ciascuna lista a livello di ciascuna circoscrizione, pari al numero di seggi della circoscrizione moltiplicato per la percentuale di voti ottenuti dalla lista nella circoscrizione stessa. Si noti che tale numero "teorico" – il cosiddetto "quoziente elettorale circoscrizionale" – può avere cifre decimali. Il numero effettivo di seggi assegnati dev’essere però un numero intero. La legge assegna pertanto a ciascuna lista, in prima istanza, un numero di seggi pari al quoziente circoscrizionale arrotondato per difetto. Se vi sono ancora seggi da assegnare, la legge prevede che in ciascuna circoscrizione, a partire dalla più piccola, si proceda all’assegnazione di questi seggi alle sole liste che non abbiano ancora ottenuto tutti i seggi che spettavano loro a livello nazionale (liste "deficitarie"). La regola di assegnazione dei seggi è quella "dei resti più alti": se ad esempio nella circoscrizione restano da assegnare due seggi, questi vanno alle due liste deficitarie i cui quozienti circoscrizionali hanno le parti decimali più alte.
Ebbene, possono verificarsi situazioni, completamente trascurate dalla legge, in cui, nell’assegnare a una lista i suoi quozienti circoscrizionali arrotondati per difetto, ci si trova già ad averle dato più seggi di quanti le spettano a livello nazionale.
Per illustrare tale paradosso, ricorreremo a un esempio. (2) Per facilità di esposizione, consideriamo il caso di 630 seggi da ripartire tra tre liste A, B e C in cinque circoscrizioni. Supponiamo che il numero di voti espressi per ciascuna lista nelle cinque circoscrizioni sia quello della tabella 1 e che il numero di seggi nelle circoscrizioni sia dato rispettivamente da 121, 121, 121, 122, e 145.
Tabella 1 - Numero di voti espressi per lista e per circoscrizione
circoscrizioni | liste | numero totale dei voti per circoscrizione | ||
A | B | C | ||
1 | 1.700.000 | 1.396.140 | 853.140 | 3.949.280 |
2 | 1.824.000 | 1.326.430 | 877.990 | 4.028.420 |
3 | 1.816.710 | 1.347.060 | 837.360 | 4.001.130 |
4 | 1.972.120 | 3.264.500 | 810.000 | 6.046.620 |
5 | 1.999.890 | 3.288.770 | 2.613.330 | 7.901.990 |
numero totale dei voti per lista | 9.312.720 | 10.622.900 | 5.991.820 | 25.927.440 |
Tabella 2 – Ripartizione dei seggi per lista e per circoscrizione secondo la legge elettorale attuale.
circoscrizioni | liste | numero di seggi per circoscrizione | ||
A | B | C | ||
1 | 52 | 43 | 26 | 121 |
2 | 54 | 40 | 27 | 121 |
3 | 54 | 41 | 26 | 121 |
4 | 39 | 66 | 17 | 122 |
5 | 36 | 61 | 48 | 145 |
somma dei seggi per lista | 235 | 251 | 144 | 630 |
Nella tabella 2 i numeri in nero corrispondono a quozienti circoscrizionali arrotondati per difetto (per esempio, partendo dal quoziente 52,08544 si ottiene 52); quelli in rosso sono invece arrotondati per eccesso (partendo da 42,77563 si ottiene 43).
I risultati della tabella 2 sono del tutto contraddittori con il numero di seggi assegnato a ogni lista a livello nazionale. Infatti, per il meccanismo di attribuzione delle quote circoscrizionali arrotondate per difetto, la lista A riceve 52+ 54+ 54+39+ 36 seggi, ovvero in totale 235 seggi. In contraddizione con i 226 seggi che le spettano alla luce della prima fase della stessa legge: ottiene ben nove seggi in più. Assegnando seggi supplementari alle liste in base ai più alti resti si fanno quadrare i conti per riga, ma non si riesce a ottenere il conto giusto per colonna.
Perché la nuova legge aggrava il problema
Nella proposta di riforma approvata dalla Camera dei deputati il 13 ottobre scorso, il nuovo legislatore si è posto il problema di verificare se il totale dei seggi assegnati a ciascuna lista nelle circoscrizioni sia coerente con il numero di seggi già determinato a livello nazionale. Se così non è, però, anche la procedura individuata dalla nuova legge può non risolvere la questione. Si basa infatti su trasferimenti di seggi dalla lista eccedente A del nostro esempio alle deficitarie B e C in quelle circoscrizioni dove il quoziente circoscrizionale di queste ultime sia stato arrotondato per difetto
. Ma in questo caso la procedura si arresta senza riuscire a smaltire tutta l’eccedenza di seggi: la difficoltà non è causata dall’arrotondamento dei resti, ma da quozienti circoscrizionali interi già troppo alti.(1) L’anomalia è stata segnalata da Aline Pennisi al convegno internazionale "Mathematics and Democracy: Voting Systems and Collective Choice", svoltosi a Erice dal 18 al 23 Settembre 2005 (http://w3.uniroma1.it/mathdemocr).
(2) Per semplicità, si considera lo stesso esempio sia per il caso del Mattarellum, sia per la proposta di riforma. È tuttavia chiaro che nella realtà il numero di seggi da ripartire proporzionalmente è diverso nei due casi, cosi come i voti da prendere in considerazione nel computo.
La maggioranza intende cambiare la legge elettorale a pochi mesi dal voto perché ritiene di poter conseguire risultati migliori con il sistema proporzionale che con quello maggioritario. In effetti, con il presente sistema "misto", il centro-destra ottiene risultati sistematicamente migliori nella quota proporzionale che in quella maggioritaria. Anche le simulazioni degli effetti della riforma sulle intenzioni di voto espresse nei sondaggi sembrano fornire risultati più favorevoli al centro-destra, che riuscirebbe così a ridurre il suo distacco nei confronti di un centro-sinistra oggi accreditato della maggioranza dei consensi.
Ma è fuorviante pensare che la legge elettorale intervenga semplicemente cambiando l’esito, in termini di seggi, di una data distribuzione dei voti fra e all’interno degli schieramenti; le scelte di voto vengono in realtà esse stesse influenzate dalla riforma. L’esperienza storica indica che chi cambia la legge elettorale in genere perde voti. E come ci insegna la Francia, gli elettori possono punire ancora di più i Governi che unilateralmente cambiano le regole a proprio vantaggio poco prima del voto.
Se per i partiti è difficile prevedere l’effetto delle riforme sui loro risultati alle elezioni successive, questo compito è ancora più difficile per i singoli parlamentari. I precedenti storici dimostrano che i deputati e i senatori che approvano il cambiamento della legge elettorale hanno una probabilità più bassa di essere rieletti dei predecessori o di chi è loro succeduto in legislature successive.
La riforma proposta dalla Casa delle libertà in questo fine di legislatura in Italia aggiunge a questa incertezza ulteriori incognite: i) la competizione tra i partiti all'interno dello schieramento, ii) la possibilità che (dopo le elezioni) nascano nuove aggregazioni o nuovi partiti e iii) la complessità nei meccanismi di attribuzione del premio di maggioranza, in particolare al Senato. I parlamentari che voteranno a favore della nuova legge elettorale implicitamente voteranno per una maggiore flessibilità del loro lavoro. È bene che comincino a cercarsi una valida alternativa fin da subito.
Vediamo dunque in maggiore dettaglio cosa è successo in tutte le riforme di sistemi elettorali varate nei paesi Ocse dal 1960 in poi, procedendo in ordine cronologico.
Francia
Il 10 luglio 1985 il Parlamento francese approvò una riforma del sistema elettorale che ripristinava il sistema proporzionale (in vigore fino al 1958). La riforma serviva, nelle intenzioni di François Mitterrand, a indebolire il centro-destra, dato in vantaggio nelle intenzioni di voto per il rinnovo dell'Assemblée Nationale. Grazie alla riforma, le elezioni del 16 marzo 1986 "regalarono" al Fronte Nazionale una pattuglia di 35 deputati (prima non era rappresentato in Parlamento). Ma ciò non impedì la vittoria del centro-destra che, appena tornato al Governo, ripristinò il sistema maggioritario, nel luglio 1986.
Nuova Zelanda
La legge elettorale è stata modificata, passando da un sistema maggioritario a uno misto, nel 1993. La riforma è stata approvata su iniziativa dei due partiti di maggioranza relativa, il National Party e il Labour Party. Alle elezioni successive (1996) i due partiti sono scesi dal 96 per cento al 67 per cento dei seggi in Parlamento. E solo il 56 per cento dei parlamentari del 1993 ha mantenuto il proprio posto dopo le elezioni mentre in elezioni precedenti e successive il tasso di riconferma dei parlamentari uscenti è stato mediamente superiore al 70 per cento.
Giappone
La riforma elettorale è stata varata nel 1994, per iniziativa del Governo in carica, anche qui passando da un sistema maggioritario a uno misto. L’intenzione era quella di indebolire il partito che aveva egemonizzato la scena politica nel Dopoguerra, il Liberal Democratic Party (Ldp), per favorire una maggiore alternanza. Ma le elezioni del 1996 riportarono al potere il Ldp e attuarono un ricambio maggiore che in passato dei deputati uscenti. I parlamentari giapponesi erano, infatti, tradizionalmente deputati a vita. Prima della riforma, i deputati Ldp avevano in media 58 anni e cinque legislature alle spalle. Dopo la riforma, il ricambio dei parlamentari eletti nelle zone urbane fu molto più pronunciato. Nelle zone non urbane l'organizzazione di sostegno del singolo candidato è infatti molto forte, spesso molto più forte di quella del partito di appartenenza.
Italia
Non c’è bisogno di andare lontano per documentare gli effetti paradossali delle riforme della legge elettorale e l’incertezza che comportano per il futuro di chi le approva. Basta comparare le proiezioni svolte al momento del cambiamento della legge elettorale nell’estate 1993 con l’esito delle elezioni del 27 marzo 1994 per rendersi conto che la riforma portò a risultati molto diversi da quelli auspicati da chi l’aveva sponsorizzata. La Democrazia Cristiana aveva votato compatta a favore della riforma sia alla Camera che al Senato sulla base di studi che la accreditavano di una pattuglia tra gli 80 e i 180 deputati alla Camera. Ma pochi mesi dopo la Dc ottenne, assieme a reduci del Psi e del Pri, nel Patto per l’Italia, solo quattro deputati e grazie allo scorporo. Appena il 25 per cento dei senatori venne riconfermato. Nelle elezioni immediatamente precedenti e in quelle successive ne fu invece rieletto il 45 per cento. Alla Camera il tasso di riconferma fu del 30 per cento contro il 45 per cento delle elezioni successive e una media del 60-70 per cento in quelle precedenti. Certo, eravamo in piena tangentopoli, ma il ricambio di tre senatori su quattro e di due deputati su tre, non può essere solo il frutto dell’offensiva giudiziaria di quegli anni.
Un ultimo dato su cui riflettere
Dunque, le riforme del sistema elettorale possono riservare sgradite sorprese a chi le realizza.
Il disinteresse in genere manifestato dai cittadini nei confronti delle legge elettorali non significa che questi rimarranno passivi di fronte a una eventuale riforma, soprattutto se viene varata in extremis e con palesi finalità di alterare l’esito elettorale. Anche in Giappone, all’atto della riforma del 1994, solo il 15 per cento degli elettori riteneva che la riforma della legge elettorale fosse molto importante. Eppure, la riforma ottenne risultati opposti a quelli auspicati da chi la proponeva. Forse perché gli elettori sembrano pronti a punire chi cambia le regole intervenendo sul loro esercizio del diritto di selezionare la classe politica. E i sondaggi disponibili suggeriscono che la riforma oggi non è popolare in Italia, neppure tra gli elettori di centro-destra.
Non è un caso che di riforme dei sistemi elettorali se ne facciano così poche: anche prendendo in considerazione i paesi al di fuori dell’area Ocse, dal 1960 a oggi meno di un paese su quattro ha cambiato il sistema elettorale.
Noi ne abbiamo appena fatta una e i partiti e gli elettori si stanno ancora adattando al cambiamento. Vale davvero la pena di farne un’altra?