Lavoce.info

La direttiva, che prende il nome dal commissario al Mercato interno, l’olandese Frits Bolkestein, ha il fine di eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei servizi all’interno dell’Unione Europea: una condizione fondamentale per rilanciare produttività, competitività e occupazione in Europa, come dimostrato da sempre più numerosi studi.
In particolare, la direttiva prevedeva il "principio del paese di origine" in base al quale il prestatore di servizi era sottoposto unicamente alla legislazione del paese in cui è stabilito e di conseguenza non poteva essere sottoposto a restrizioni da parte dello Stato ospitante ove decideva di svolgere temporaneamente la sua opera. In altre parole, per riprendere la metafora dell’idraulico polacco (agli occhi dei liberali diventato il simbolo di una lotta di liberazione, quasi fosse un partigiano), se in Francia è necessaria una patente per riparare tubi e in Polonia no, l’artigiano di Varsavia avrebbe potuto esercitare tranquillamente a Parigi senza iter burocratici di nessun genere. Ora, grazie al compromesso storico raggiunto a Bruxelles, la direttiva Bolkestein sembra essere diventata una norma Frankenstein: le eccezioni sono più numerose delle regole.
Infatti, è vero che il nuovo articolo 16 prevede che ogni Stato membro "dovrà assicurare libero accesso ed esercizio di un’attività di servizio nel suo territorio", non potrà obbligare all’apertura di una sede apposita o all’iscrizione in un albo professionale (salvo per le professioni protette) come condizione dell’accesso e i limiti cui l’esercizio potrà essere sottoposto dovranno rispettare i principi di non discriminazione, proporzionalità e necessità. Tuttavia, è altrettanto vero che gli Stati nazionali avranno in mano armi potenti per depotenziare sinanco queste nuove libertà.
Prima di tutto, è stato abolito il principio stesso del paese d’origine. La sua mera esistenza avrebbe consentito di interpretare anche le disposizioni restrittive di uno Stato membro ammesse dalla direttiva in un modo assai circoscritto: la Corte di giustizia ha una lunga tradizione in questo senso. Purtroppo, ciò non sarà più possibile.
Inoltre, alle numerose eccezioni già contenute nel testo originario se ne sono aggiunte tali e tante altre che a questo punto è difficile capire a quale servizio significativo si applicherà concretamente la presunta liberalizzazione. Andiamo con ordine.
La direttiva già prevedeva l’esclusione dal suo ambito dei servizi di interesse generale (essenzialmente non profit, l’istruzione pubblica, ad esempio), di quelli finanziari (banche, assicurazioni, pensioni private, eccetera), delle reti di comunicazione elettronica e dei trasporti già disciplinati da altre norme comunitarie. Fuori dalla gittata della proposta Bolkestein anche la distribuzione di elettricità, gas, acqua e i servizi postali.
Venivano poi fatti salvi i requisiti imposti da ciascuno Stato membro necessari per garantire l’ordine o la sicurezza pubblica, la protezione della salute o dell’ambiente.
Vediamo cosa succederà adesso dopo le modifiche del Parlamento europeo. Primo macigno: "la direttiva non concerne la liberalizzazione dei servizi di interesse economico generale (quindi non solo non profit) che gli Stati membri sono liberi di definire e organizzare come meglio credono".
È un articolo pericoloso soprattutto ala luce di ciò che fanno i paesi peggiori, come la Francia, quando si tratta di definire cos’è "strategico", di "interesse generale" e così via. Basti ricordare la recente legge transalpina che indica ben undici settori in cui il Governo si riserva di dire la sua in caso di Opa, oppure il patetico atteggiamento della classe politica parigina alla minaccia di take over dello yogurt Danone.
Salvati dai tentacoli liberalizzatori anche i servizi che mirano a un vagamente definito obiettivo di "benessere sociale", intesi come manifestazione del principio di coesione sociale e solidarietà. Ebbene, quale servizio mira al "malessere sociale"?
Per buona misura si specifica che rimangono competenza degli Stati i servizi relativi all’edilizia popolare, l’assistenza familiare e all’infanzia, le agenzie di lavoro temporaneo e quelle di sicurezza privata (la terribile guardia giurata cipriota), i servizi sanitari (la malaccorta infermiera maltese) e farmaceutici (il sinistro farmacista lituano), i servizi audiovisivi, i giochi d’azzardo. Dulcis in fundo, l’esclusione dei trasporti include i trasporti urbani, i servizi portuali, le ambulanze e i taxi (niente maleodoranti tassisti sloveni).
Poiché è bene non fidarsi nemmeno dello zelo iper-protettivo di Bruxelles, tutte le norme a salvaguardia del consumatore anche non armonizzate a livello europeo rimangono comunque saldamente in vigore.
Infine, siccome non si sa mai, con la scusa di consolidare la giurisprudenza della Corte di giustizia europea, viene aggiunto un nuovo paragrafo (n. 7 dell’articolo 4) che definisce le "prevalenti ragioni di pubblico interesse" che possono essere invocate contro la liberalizzazione: politiche, salute, sicurezza e ordine pubblici, l’equilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale, incluso l’accesso libero alle cure mediche, protezione dei consumatori e lavoratori, equità degli scambi commerciali, lotta alle frodi, ambiente, proprietà intellettuale, salute degli animali, conservazione del patrimonio artistico e storico, obiettivi di politica sociale e culturale.
Con tutte queste eccezioni la direttiva Bolkestein, o quel che ne rimane, avrà vita grama e l’Europa avrà perduto un’altra buona occasione.

Preoccupa però il clima generale che stiamo vivendo nel Vecchio Continente: invece di svegliarci dal torpore determinato dalla sclerosi burocratica e fiscale che attanaglia molti paesi europei, sembra che le maggiori energie vengano impiegate a contrastare le liberalizzazioni. La colpa è soprattutto della Francia e delle sinistre continentali, ma nessuno può dirsi senza peccato. E perciò se Parigi si fa notare per la pervicacia con cui blocca le acquisizioni sgradite, emanando improbabili liste di settori strategici e reagendo furiosamente a qualsiasi iniziativa "straniera" (1), sono tutte e quattro libertà consacrate dal Trattato di Roma - di movimento, di capitali, di stabilimento e di beni - a essere continuamente sotto attacco, come è accaduto per gli accordi transitori che limitano in dodici Stati su quindici il flusso di lavoratori dai nuovi paesi comunitari dell’Est.
Ed è un peccato mortale non rendersi conto dell’antistoricità, dell’inefficienza e dell’iniquità di un tale atteggiamento, perché a noi piace pensare che l’Europa dovrebbe essere simile all’Atene che Pericle celebra nella sua orazione funebre riportata da Tucidide (unica figura ad avere l’onore di essere menzionata nella fallita costituzione europea): "la nostra città è così grande che da tutta la terra ci arrivano merci di ogni tipo (…). Offriamo la nostra città agli altri come un bene da godere in comune, e non accade mai che, decretando l’espulsione degli stranieri, allontaniamo qualcuno da un’occasione di apprendimento o da uno spettacolo". Ma, come si suol dire, erano altri tempi.

(1) Come nel caso Arcelor. Ma sarebbe curioso vedere cosa direbbe de Villepin se l’Italia considerasse Bnp banca non grata a Roma.

Poche misure volte a creare una vera integrazione dei mercati nell’Unione europea hanno suscitato così tante discussioni come la direttiva sui servizi proposta dalla Commissione all’inizio del 2005. La sorte della direttiva, rivista, è ormai nelle mani del Parlamento europeo, eppure continua ad attirare critiche da tutte le parti, anche se l’obiettivo di dar vita a un mercato unico dei servizi era già nel Trattato di Roma di cinquanta anni fa.

La motivazione principale della direttiva nasce dal fatto che il mercato dei servizi continua a essere regolato dalle diverse norme nazionali ed è perciò molto meno integrato del mercato dei beni, che è stato al centro dell’attenzione nel programma del 1992. Questa giustificazione è sorretta dai dati?
È sempre proficuo guardare i numeri. Sfortunatamente, però, i dati sono diventati molto più difficili da interpretare dopo l’introduzione dell’euro e l’allargamento dell’Unione nel 2004. Tuttavia, quelli disponibili mostrano che si sono avuti progressi nel commercio di servizi all’interno dell’Unione Europea, ma che non sono stati così rapidi come quelli registrati nel settore dei beni.
Certo, nell’ultimo decennio la quota di commercio di servizi all’interno dell’Unione è cresciuta, precisamente è passata dal 3,3 per cento del Pil nel 1995 al 4,5 per cento del Pil nel 2004: si tratta pur sempre di un incremento di quasi un terzo. Ma il punto cruciale resta che il commercio di servizi ammonta a meno del 5 per cento del Pil, mentre il settore contribuisce al Pil per più del 60 per cento.
Attualmente, dunque, meno dell’8 per cento del prodotto di servizi viene scambiato all’interno dell’Europa a 15 (ma valori analoghi si otterrebbero anche per l’Unione a 25).

I servizi sono ancora in larga parte un settore protetto.

Tabella 1 Commercio di servizi (esportazioni)

Fonte: elaborazioni proprie su dati Eurostat

Inoltre, sembra di poter dire che il rapporto tra esportazioni intraeuropee ed extraeuropee di servizi non è cresciuto nell’ultimo decennio, rimane fermo a circa 1,2. Ciò significa che l’espansione del commercio di servizi ha seguito andamenti simili all’interno e all’esterno dell’Europa. E dunque, la sua crescita fa parte di un fenomeno globale, non è la conseguenza dell’integrazione europea.
Prova ulteriore che il settore dei servizi è in ritardo rispetto a quello dei beni nell’integrazione dei mercati è il fatto che, per i beni, il rapporto tra commercio intra ed extra Unione è molto più alto, circa 2. In questo caso, dunque, l’integrazione europea ha favorito il commercio all’interno dell’Unione rispetto al commercio con il resto del mondo. Un altro modo di vedere la stessa cosa è osservare che la proporzione servizi/beni nel totale del commercio europeo verso l’esterno è 30 per cento a 70 per cento, mentre la stessa proporzione nel commercio interno è solo 16 per cento a 84 per cento.

Tabella 2 Commercio di beni (esportazioni)

Fonte: elaborazioni proprie su dati Eurostat

Il commercio intraeuropeo di beni ammonta a circa il 20 per cento del Pil. Il settore dei beni corrisponde più o meno al settore manifatturiero, che contribuisce al Pil per circa il 20 per cento. Ciò significa che il commercio ammonta a circa il 100 per cento del valore aggiunto per i beni, dodici volte di più rispetto ai servizi.

I dati ci dicono dunque che il settore dei servizi è di un ordine di grandezza meno aperto rispetto al settore dei beni e che l’apertura dei mercati europei non ne ha migliorato l’integrazione, almeno negli ultimi dieci anni. E la ragione per cui questo accade è da ricercare nel fatto che i servizi sono ancora strettamente regolati a livello nazionale: proprio qui sta la giustificazione della direttiva sui servizi.
Tuttavia, il livello di regolamentazione nazionale varia moltissimo da paese a paese.
La tabella qui sotto ordina tre gruppi di paesi su tre colonne: da sinistra a destra, troviamo paesi Oecd, paesi "vecchi" membri dell’Unione e nuovi Stati membri. In fondo a ciascuna colonna, un indicatore statistico e la media Oecd

Tabella 3

Fonte: Oecd (2005) "The Benefits of Liberalising Product Markets and Reducing Barriers to International Trade and Investment in the Oecd" Economics Department Working Papers n. 463.

Non sorprende che tra i paesi dell’Unione a 15 il risultato migliore lo abbia il Regno Unito. Sorprende invece trovare al secondo posto la Germania (insieme a Olanda e Danimarca) e con un indice che la colloca più vicina al Regno Unito che alla mediana europea. Le convinzioni diffuse si confermano invece per Francia e Italia, dove il settore dei servizi è più rigidamente regolato. Tuttavia, è interessante notare che i principali difensori della direttiva sui servizi, ovvero i nuovi Stati membri e, curiosamente, l’Irlanda, hanno anch’essi una regolamentazione rigida secondo i criteri Oecd. Anzi, i migliori dei nuovi Stati membri si comportano in questo campo ancora poco meglio dei peggiori tra quelli a cui spesso ci riferiamo come "vecchi" Stati membri dirigisti.
Gli indicatori dell’Oecd suggeriscono che i problemi di regolamentazione che sono alla base di queste disparità – e che frenano il commercio di servizi – non sono semplice acquiescenza o adeguamento alle procedure di un singolo mercato, ma un insieme vario di norme interne complesse e specifiche per ogni paese.
I paesi che dovranno affrontare i problemi maggiori nell’aprire il loro settore dei servizi potrebbero allora non trovarsi tra quelli dell’Europa a 15: i nuovi Stati membri dovranno liberalizzare tanto quanto la Francia o l’Italia, se vogliamo davvero realizzare un mercato unico dei servizi.

Nella scorsa primavera il progetto di legge quadro sull’organizzazione del mercato europeo dei sevizi, conosciuto sotto il nome di direttiva Bolkestein, ha sollevato in Francia una fiera opposizione.
Adottato senza grande dibattito dalla Commissione europea (non si trattava forse di perseguire la costruzione del mercato unico?), il progetto faceva emergere crudamente i timori suscitati dall’intensificazione della concorrenza, in un’Unione con 25 membri. Coloro che si accingevano a fare campagna elettorale contro la costituzione europea proclamarono che la direttiva era l’emblema di un’Europa senza regole, in cui la concorrenza avrebbe inevitabilmente affossato le norme sociali. I dirigenti politici di destra e di sinistra che, per contro, si apprestavano a lottare a favore dell’approvazione della Costituzione, presero le distanze dalla direttiva, affermando che non coincideva con la loro concezione di Unione. Nel marzo 2005, infine, il Consiglio dei capi di Stato la accantonò, nella speranza di rassicurare i francesi. Il resto è noto.

Un anno più tardi, dopo un lungo lavoro parlamentare, la direttiva è di nuovo in ballo. Reca significativi emendamenti, frutto di compromessi tra Ppe e Pse, ma persegue sempre lo stesso obiettivo: organizzare e rendere sicura l’apertura di un mercato, ancor oggi frammentato da una miriade di regolamenti internazionali, onde promuovere la concorrenza in seno ai 25.
Fin dall’inizio il dibattito sulla direttiva servizi ha visto intersecarsi litigi tecnici con compromessi politici. La discussione di fondo verte principalmente su tre questioni. Bisogna aprire il mercato dei servizi alla concorrenza? Su quali basi organizzare la competizione tra prestatori, appartenenti a paesi con livelli di sviluppo assai differenziati? L’unificazione del diritto si fonda sul principio del paese d’origine? Cerchiamo di rispondere a questi tre interrogativi.

Il settore dei servizi, protetto per lungo tempo dalla concorrenza internazionale, è spesso ancor oggi considerato un rifugio. Nella distribuzione o nelle banche non sono i produttori cinesi a dettare il prezzo, e la pressione per ridurre i costi è meno forte che nell’industria. Intensificare la concorrenza intraeuropea significa intraprendere, anche in questo settore, la corsa verso la produttività e il profitto. È opportuno procedere in questa direzione?
La risposta è nei numeri. Da dieci anni a questa parte la produttività del lavoro è nettamente diminuita in Europa (di circa un punto all’anno), mentre negli Stati Uniti è aumentata, proprio di un punto all’anno. Ciò ha creato un netto divario di crescita tra i due continenti. E la forbice si è allargata proprio nel settore dei servizi.
È perfettamente legittimo considerare positiva tale evoluzione. L’obiettivo della politica economica non è certo quello di massimizzare la crescita, bensì il benessere, il che può implicare scelte sociali non-produttive. Tuttavia, nei prossimi decenni l’aumento della produttività dovrà finanziare la crescita del potere d’acquisto e l’aumento degli oneri delle pensioni. Restare inchiodati sui livelli attuali significa quindi non solo accettare che il nostro reddito pro-capite sia inferiore a quello degli Stati Uniti; significa anche rassegnarsi a una crescita quasi nulla del nostro potere d’acquisto.
La concorrenza internazionale non è il solo o il più importante strumento per incrementare la produttività nei servizi. In molti settori produrrebbe lo stesso effetto l’eventuale intensificazione della concorrenza interna (per esempio, una modifica delle regole sugli insediamenti commerciali).
Gli studi di Marc Melitz di Harvard ci hanno però detto che l’apertura verso l’esterno è una macchina di produttività: quando vengono soppresse le barriere agli scambi le aziende più produttive e più innovative si rafforzano, le meno innovative e le meno produttive spariscono. Mantenere sotto protezione un settore che potrebbe invece essere stimolato dall’integrazione del mercato significa privarsi di uno strumento importante, capace di far ripartire la crescita europea.
Non è quindi in nome di un principio astratto che l’Europa necessita di una legge-quadro sui servizi: la costituzione di un mercato unico sarebbe foriera di crescita anche in questo settore.

Nello scambio dei beni ci siamo abituati al fatto che il mercato internazionale metta in comunicazione paesi con livelli di sviluppo assai differenziati. E consideriamo accettabile, o perlomeno inevitabile, che un operaio ungherese costi, e quindi guadagni, circa un quarto del suo omologo francese. In effetti, da una parte la produttività del lavoro è bassa più della metà in Ungheria rispetto alla Francia. Dall’altra, la qualità e la notorietà dei prodotti francesi permettono che questi siano venduti a un prezzo più elevato.
In Europa centrale, dove il livello di formazione della mano d’opera è molto elevato, queste differenze non derivano solo dalle caratteristiche dei lavoratori. Sono gli impianti, l’organizzazione delle imprese, le infrastrutture che, per lo più, limitano la produttività del lavoro. È il ritardo nell’innovazione o l’assenza di marchi conosciuti che impediscono ai produttori di valorizzare i loro prodotti negli scambi.
Queste differenze non riguardano d’altronde tutti i lavoratori: gli operai cechi della Volkswagen producono tanto valore quanto quelli di Wolfsburg. Ma, anche in questo caso, consideriamo auspicabile che le remunerazioni di una multinazionale non superino troppo quelle delle imprese locali. Questo è ciò che ci sembra più giusto (in virtù del principio " a lavoro uguale, uguale salario") e più opportuno, onde attirare capitali e promuovere lo sviluppo.
Trasferiamo questo ragionamento al settore dei servizi. Non cambia niente…a parte che bisogna trasferire il lavoratore perché presti servizio. In questo modo entrano in diretto contatto due mercati del lavoro. Quali norme applicare? Quelle del paese d’origine o quelle del paese di destinazione?
Tutto dipende dal mercato del lavoro a cui appartiene il lavoratore. C’è il caso dell’immigrato residente che appartiene totalmente al mercato del lavoro del paese di accoglienza. Non vi sarebbe motivo per trattarlo in maniera diversa dagli altri salariati. Ma c’è anche il caso di colui che lavora all’estero in trasferta e che dipende completamente dal mercato del suo paese d’origine, per cui sarebbe assurdo indicizzare la sua remunerazione o le sue condizioni di lavoro a quelle del paese in cui va a operare. Tra questi estremi ci sono molte situazioni intermedie: ma la legislazione deve necessariamente tracciare una frontiera, forzatamente arbitraria. È ciò che ha fatto la direttiva del 1996 sui lavoratori in trasferta, secondo la quale, al di là delle missioni di brevissima durata, si applica la normativa sociale del paese di accoglienza.
Questa distinzione si basa su una preoccupazione di equità - sarebbe forse possibile che due salariati, che effettuano lo stesso lavoro nello stesso posto, dipendano da regolamenti sociali diversi? Ma ha la sua ragion d’essere anche sotto il profilo economico. L’azienda che opera in un paese avanzato ha in questo modo accesso a tutto il sistema di produttività del paese stesso. In contropartita è logico che essa applichi le sue norme sociali.
In conclusione, l’applicazione di questi principi è in un certo qual modo un rompicapo. Il caso degli operai lettoni in Svezia, con l’azienda che non si riteneva obbligata da convenzioni collettive non previste dai contratti, ne è l’esempio probante. Casi di questo tipo si moltiplicheranno, senza alcun dubbio. La legislazione deve pertanto essere il più precisa possibile.

In questo contesto su che basi organizzare la concorrenza? Dalle sue origini il diritto comunitario riposa su un principio di non-discriminazione, che vieta a uno Stato di ostacolare l’offerta di un servizio, per il solo motivo che l’azienda prestataria provenga da un altro paese. Questo in teoria.
In pratica, però, gli Stati hanno trovato mille strumenti per ostacolare la concorrenza, imponendo obblighi, come la registrazione o l’apertura di una sede nel paese. Queste disposizioni vengono regolarmente annullate dalla Corte di giustizia, caso per caso. È per questo motivo che la Commissione europea aveva proposto un testo generale, destinato a eliminare in un colpo solo tutti gli intralci che la Corte doveva annullare uno per uno. Pensava di risolvere il problema prevedendo che ogni azienda, già stabilita in uno qualsiasi dei 25 paesi membri, avrebbe ipso facto potuto prestare i suoi servizi negli altri 24 paesi: è quel che viene definito principio del paese d’origine.
Vi è tuttavia un’enorme differenza tra non-discriminazione e principio del paese d’origine. Nel primo caso, per esempio per motivi di sicurezza dei consumatori, lo Stato può fissare obblighi regolamentari a tutte le aziende prestatarie, nazionali o straniere. Nel secondo caso, non può farlo.
Ovviamente, molti di questi regolamenti non proteggono tanto i consumatori dai difetti di fabbricazione, quanto le aziende prestatarie dalla concorrenza interna o estera. Non sempre, però. Il rischio di un’applicazione diretta del principio del paese d’origine era che - così come avviene per le finanziarie offshore - certi paesi adottassero normative lassiste, per facilitare l’istallazione di imprese di servizi nel loro territorio.
Il compromesso raggiunto la settimana scorsa da Evelyne Gebhardt e Malcom Harbour, rispettivamente portavoce di Pse e Ppe, cambia l’ottica del problema. I due parlamentari europei propongono di riaffermare il principio di non-discriminazione, sostituendo però al principio del paese d’origine una lista di disposizioni e divieti. Sarebbe per esempio vietato imporre alle aziende prestatarie l’apertura di una sede o la procedura di registrazione. In compenso, gli Stati conserverebbero il diritto di fissare obblighi generali, applicabili a tutte le aziende prestatarie sul loro territorio, il che eliminerebbe il rischio di "concorrenza sulle regole".
Cosa ci si può aspettare da questo compromesso? Se viene adottato, cadranno di un solo colpo un insieme di norme protezionistiche... e una parte di loro sarà probabilmente reintrodotta sotto mentite spoglie. Si creerà un’apertura, seguita in alcuni paesi dall’instaurazione di freni alla concorrenza. Nel contempo, molte di queste disposizioni saranno denunciate alla Corte di giustizia, che le annullerà. Nel complesso lo shock concorrenziale sarà minore di quello che avrebbe apportato la direttiva Bolkestein, però sarà reale e duraturo.
Il compromesso Gebhardt-Harbour offre quindi, su un terreno molto controverso, una soluzione equilibrata che concilia intensificazione della concorrenza e protezione contro i rischi di una concorrenza sulle regole. Coloro che temevano l’adozione indiscriminata del principio del paese d’origine approveranno senza alcun dubbio. Coloro che invece sono ostili alla idea stessa di estendere il principio della concorrenza al settore dei servizi non saranno certo soddisfatti. Ma almeno diverranno più evidenti i motivi della loro riserva mentale.

La "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno"(2004), comunemente conosciuta come "Direttiva Bolkestein", non si applica a tutti i servizi. Alcuni di questi sono espressamente esclusi (art. 2), altri invece vengono inclusi solo nel campo di applicazione delle previsioni della Direttiva relativa alla sola libera circolazione dei servizi e vengono esclusi al diritto di stabilimento (art.17). Successivamente sono state proposte sostanziali modifiche nel numero e nella tipologia di questi servizi. Proponiamo qui sotto due tabelle riassuntive dei cambiamenti proposti.

Tabella 2 - Dal campo di applicazione delle previsioni della direttiva relative alla sola libera circolazione dei servizi (e non anche al diritto di stabilimento) art.17:

http://europa.eu.int/eures/main.jsp?acro=free&lang=en&countryId=EE&accessing=1&content=1&restrictions=0&step=1

A due anni dalla sua presentazione, la direttiva sui servizi sembra uno di quei poveri abeti che si trovano abbandonati agli angoli delle strade dopo Natale: non solo gli sono state tolte le decorazioni, ma sono caduti anche gli aghi, lasciando solo un tronco mezzo spelacchiato. C’è voluto un Consiglio dei ministri europeo, il no al referendum sulla costituzione in Francia e Olanda, mesi di discussioni in commissione parlamentare e ulteriori trattative prima del voto al Parlamento europeo per ridurre notevolmente la sua portata sul completamento del mercato interno.

Eppure, gli scopi della direttiva proposta dalla Commissione Prodi nel 2004 erano semplici. La direttiva partiva dalla triste constatazione che a quasi cinquanta anni dal Trattato di Roma e a più di dieci anni dal Mercato unico l’integrazione dei mercati europei era incompleta. (1) I servizi di mercato (esclusi cioè quelli offerti dal settore pubblico), che oggi rappresentano circa la metà del valore aggiunto e una quota analoga dell’occupazione delle economie europee, restavano in larga misura immuni dalle disposizioni dei trattati concernenti la libertà di stabilimento (articoli 43 e 48) e di commercio (articolo 49). A differenza dei beni prodotti dall’industria, una buona parte di questi servizi non può essere scambiata facilmente sui mercati internazionali. Perché, con la parziale eccezione dei trasporti, delle telecomunicazioni e dei servizi bancari, tutti oggetto di specifiche direttive di liberalizzazione e armonizzazione europee, questi servizi richiedono la prossimità tra il prestatario e il fruitore. Esempi notevoli sono le costruzioni, i servizi offerti dalle libere professioni (avvocati, notai, consulenti finanziari, agenti immobiliari, contabili, architetti, ingegneri, e così via), i servizi sanitari privati, la grande distribuzione. In tutti questi casi, i due modi principali attraverso i quali è possibile l’offerta transfrontaliera sono la creazione di società (o filiali) in paesi terzi o il distacco temporaneo di personale all’estero. Orbene, la pletora di regolazioni e norme nazionali che si applicano a queste due modalità è ancora tale che, nel migliore dei casi, comporta costi notevoli per le imprese che volessero offrire servizi in uno o più paesi dell’Unione e, nel peggiore dei casi, maschera un protezionismo di fatto dalla concorrenza estera.
Partendo da queste considerazioni, la direttiva tentava di far sì che le legislazioni dei paesi membri fossero rese rapidamente compatibili con le norme dei trattati europei che richiedevano una fluidità completa di questi due tipi di offerta transfrontaliera all’interno dell’Unione. La parola "rapidamente" è cruciale per capire le motivazioni originali della direttiva. Infatti, in considerazione del grande numero dei servizi in questione e delle caratteristiche specifiche che ciascuno di essi assume in ogni paese membro, era impensabile ricorrere alla via dell’armonizzazione "dall’alto", come nel caso dei trasporti o delle telecomunicazioni. Era perciò necessario prendere altre strade, e la direttiva ne proponeva principalmente due.

Per quanto riguarda la creazione d’imprese o filiali all’estero, si trattava di applicare integralmente le norme del Trattato. Non erano ammissibili ostacoli, di natura legale o amministrativa, allo stabilimento d’imprese estere nel territorio di un paese terzo che non fossero giustificati da (e proporzionati a) motivi d’interesse pubblico. A questo proposito, la direttiva stabiliva una "lista nera" delle richieste di autorizzazioni o licenze incompatibili con la sua applicazione e dava alle imprese che ritenessero di essere oggetto di discriminazione in paesi terzi la possibilità di ottenere l’eliminazione degli ostacoli ingiustificati sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia europea, con immediata applicazione su tutto il territorio dell’Unione. Inoltre, obbligava i paesi membri a stabilire degli "sportelli unici" (in rete) dove le imprese estere potessero trovare tutte le informazioni e i documenti utili per l’inizio della loro attività.
Per quanto riguarda il distacco di personale all’estero, la direttiva introduceva il famoso e controverso "principio del paese d’origine". Ridotto all’osso, il principio prevedeva che l’offerta di servizi in paesi terzi non possa essere soggetta a restrizioni più severe di quelle vigenti nel paese di origine del prestatario (per esempio nel campo delle qualifiche richieste al prestatario, dei permessi di lavoro, eccetera). In caso contrario, il paese terzo avrebbe avviato, un riesame delle proprie restrizioni per allinearle su quelle del paese d’origine del prestatario. È questo un caso, però, in cui dall’osso non è facile risalire alle vere sembianze, per due motivi principali. In primo luogo perché la direttiva imponeva un grande numero di limiti e deroghe a questo principio, tra le quali:
- L’obbligo di compatibilità con la pre-esistente direttiva sui lavoratori in trasferta (posted workers directive) che impone, tra l’altro, il rispetto della legislazione del lavoro e dei contratti collettivi del paese ospite.
- L’esclusione dei servizi già coperti da precedenti direttive (per esempio, trasporti, telecomunicazioni e servizi finanziari), la non interferenza con le scelte nazionali in materia di organizzazione dei servizi di pubblica utilità, inclusi i servizi sanitari pubblici, eccetera.
- La deroga per le disposizioni che rispondono a motivi di interesse pubblico (tutela del consumatore, della salute pubblica, dell’ambiente).
In secondo luogo, perché la direttiva restava abbastanza vaga sul meccanismo attraverso il quale il paese ospite sarebbe stato indotto ad allineare le proprie norme su quelle del paese d’origine. Ciò nonostante, è proprio il principio del paese d’origine che è stato oggetto delle operazioni di disinformazione più clamorose e ha, perciò, cristallizzato le resistenze più forti all’adozione della direttiva. Per esempio, è al tempo stesso sintomatico e desolante che, ancora di recente, il presidente del Pse (Rasmussen) abbia affermato che questo principio mette in pericolo la "possibilità dei lavoratori di un paese europeo che volessero lavorare in un altro paese europeo di essere occupati con lo stesso salario e le stesse condizioni di lavoro che si applicano a un lavoratore locale", ignorando che questo è già garantito dal rispetto della direttiva sui lavoratori in trasferta.

Ma perché, ci si può chiedere, la Commissione europea si accanisce a volere a tutti i costi l’integrazione dei mercati dei servizi nell’Unione? L’intuizione che il commissario Bolkestein ebbe nel 2004 era giusta: senza un mercato integrato dei servizi l’Europa non potrà mai ambire a essere un’economia dinamica e competitiva come quella degli Stati Uniti. Da questo punto di vista, l’integrazione del mercato dei servizi è un tassello fondamentale per la realizzazione dell’Agenda di Lisbona. I motivi possono essere riassunti così: il differenziale di crescita tra Unione Europea e Stati Uniti, che si è progressivamente allargato nell’ultimo decennio, deriva principalmente da una minore crescita della produttività europea proprio in quei servizi nei quali l’integrazione è carente (grande distribuzione commerciale, servizi di consulenza finanziaria, eccetera). Le ragioni del ritardo sono l’impossibilità di sfruttare le economie di scala offerte dal grande mercato unico e le scarse pressioni per l’adozione delle nuove tecnologie e l’innovazione che derivano dalla parcellizzazione del mercato e dall’assenza di confronto concorrenziale con fornitori dei servizi in altri paesi. A ciò si aggiunga il fatto che il corrispondente sottosviluppo del settore dei servizi in molti paesi europei (tra i quali, in modo preminente, l’Italia) rallenta lo sviluppo occupazionale, frenando ulteriormente la crescita.
In questi ultimi anni, l’evidenza empirica che rivela l’influenza frenante dell’assenza di un mercato integrato dei servizi in Europa è andata aumentando esponenzialmente. Agli studi già citati nel mio precedente articolo, si sono aggiunti lavori che prevedono notevoli effetti positivi dell’applicazione della direttiva sui servizi sui flussi di commercio e investimento intraeuropei, sui consumi, sul reddito reale e sull’occupazione. (2) Per esempio, queste stime prevedono un aumento fino al 60 per cento dei flussi di commercio di servizi e intorno al 30 per cento dei flussi d’investimento all’interno dell’Unione, un aumento dell’occupazione di almeno 600mila unità e un aumento dei consumi e del reddito in termini reali di più di un punto percentuale rispetto ai valori attuali. Va sottolineato che queste stime non tengono conto degli effetti più durevoli che la direttiva avrebbe sulla crescita europea attraverso i canali discussi sopra.

In parallelo, i legislatori europei si sono messi con zelo a spelacchiare la direttiva a colpi di ulteriori esenzioni ed eccezioni (la cui impressionante lista è fornita in un prospetto incluso in questo numero de La Voce), fino al colpo finale dell’accordo raggiunto il 9 febbraio tra i maggiori partiti rappresentati in Parlamento per eliminare il principio del paese d’origine, riducendo la direttiva appunto a un misero tronco. Fortunatamente, restano anche nella nuova versione ancora delle disposizioni che potranno contribuire a una maggiore integrazione del mercato dei servizi europei, seppur in modo molto più marginale di quanto avrebbe consentito la direttiva Bolkestein. Ad esempio, ai paesi membri si continua a chiedere di eliminare molte delle disposizioni vietate nella "lista nera" originaria (ad esempio, quella particolarmente onerosa che obbliga i prestatari di servizi di paesi terzi a stabilirsi nello Stato ospite). Tuttavia, non è affatto detto che la nuova direttiva passi il voto del parlamento e non è chiaro quindi quante di queste disposizioni sopravvivranno nella versione finale. Ognuno di questi "sfrondamenti" riduce l’impatto positivo che la direttiva potrà avere sull’economia europea. Per esempio, uno studio recente calcola che l’eliminazione del principio del paese d’origine ridurrà del 40 per cento i suoi effetti sulla crescita dei consumi e del Pil europei.
Il compromesso che il Parlamento presenta al voto il 16 febbraio e poi al vaglio della Commissione e del prossimo Consiglio dell’Unione è il risultato di cedimenti progressivi agli interessi particolari di singoli paesi europei (principalmente la Francia) che, a loro volta, riflettono cedimenti delle rispettive classi dirigenti nazionali agli interessi categorie particolari (liberi professionisti, campioni nazionali, e così via) e calcoli elettoralistici di breve periodo. Ma, come sempre in questi casi, la strategia del sacrificio del bene pubblico e di lungo periodo a interessi miopi e particolaristici è foriera di sviluppi ancora più nefasti: già si levano le voci in favore di ulteriori esenzioni (ad esempio per i cosiddetti "servizi d’interesse generale") e, addirittura, dell’esplicita introduzione nella direttiva del principio del "paese di destinazione", che suonerebbe definitivamente le campane a morte per la creazione di un vero mercato europeo dei servizi, condannando l’Europa a un lento declino.

(1) Commissione europea, 2002 "The state of the internal market for services. Report from the Commission to the Council and the European Parliament" COM(2002) 441
(2) Vedi per esempio de Bruijn et al. (http://www.cpb.nl/eng/news/2006_07.html), Copenhagen Economics (http://www.copenhageneconomics.com/publications/trade4.pdf) , e lo studio della presidenza austriaca della Ce Deepening the Lisbon Agenda, 2006.

Il 16 febbraio il Parlamento europeo è chiamato a esprimersi sulla proposta di direttiva di regolazione della prestazione dei servizi, ormai nota alle cronache come direttiva Bolkestein.

Un’indagine della Commissione, conclusasi nel 2002, ha rilevato che, sebbene oggi la fornitura di servizi abbia un’importanza assolutamente primaria nel mercato europeo (70 per cento del Pil), il volume dei servizi cosiddetti "transfrontalieri" è ancora sensibilmente più contenuto di quello dei beni materiali scambiati tra i diversi Stati dell’Unione.
Il rapporto ha ravvisato nella persistenza di un’ampia differenziazione delle discipline giuridiche nazionali la principale barriera all’effettiva circolazione dei servizi nel mercato unico. Con l’eccezione di settori specifici armonizzati, il diritto comunitario garantisce infatti che le imprese stabilite in uno Stato membro (Home State) possano accedere al mercato di un diverso Stato membro (Host State) e prestarvi servizi in condizioni di parità di trattamento con le imprese "nazionali", ma debbono comunque osservare la disciplina legale dettata dallo Stato ospitante, salvo le ipotesi in cui quest’ultima imponga una mera duplicazione di adempimenti rispetto a quelli previsti dal loro Stato di origine (principio del mutuo riconoscimento).
La proposta di direttiva avanzata dalla Commissione detta alcune disposizioni volte a razionalizzare e semplificare le procedure per lo stabilimento di un’impresa di servizi in uno Stato membro, ma la riforma più rilevante, e che fa maggiormente discutere, interessa gli scambi di servizi "transfrontalieri" con l’intento di abbattere o comprimere quanto più possibile l’effetto restrittivo/ostativo prodotto dalla barriera normativa.

Dal mutuo riconoscimento al principio del paese di origine

Nel testo proposto dalla Commissione la via prescelta per raggiungere quest’obiettivo è quella di elevare a diritto fondante della libertà di circolazione dei servizi nel mercato interno il principio del paese d’origine: ogni impresa dovrebbe esser legittimata a offrire servizi nei territori di tutti gli Stati membri alle medesime condizioni – di accesso e di esercizio – dettate dalla legislazione del paese in cui è stabilita e gli Stati membri ospitanti non potrebbero imporle il rispetto della loro regolazione nazionale (articolo16). La deroga all’applicazione del principio del paese di origine sarebbe prevista esclusivamente per quei servizi che nello Stato ospitante sono oggetto di un "divieto totale" o sono condizionati al possesso di "requisiti specifici" giustificati da ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di salute pubblica (articolo 17).
È opportuno precisare che il principio del paese di origine troverebbe applicazione non già nel caso in cui un’impresa Unione Europea decida di prestare servizi in modo permanente e continuativo nel territorio di uno Stato membro, ma soltanto nel caso di fornitura di servizi "transfrontalieri", cioè realizzati in uno Stato membro e forniti a un consumatore in un diverso Stato membro (Home base services) oppure realizzati direttamente nello Stato in cui risiede il consumatore inviando in loco dei dipendenti dell’impresa fornitrice solo per il tempo strettamente necessario alla prestazione del servizio (Local operation services). È pur vero che non è semplice distinguere in concreto l’ipotesi in cui l’impresa si avvalga del "diritto di stabilimento" in uno Stato membro da quella in cui si limiti a esercitare in via temporanea la fornitura di servizi in virtù della "libertà di circolazione". Il diritto comunitario non detta un discrimine temporale; né la direttiva colmerebbe questa carenza. La giurisprudenza della Corte di giustizia, non senza incertezze, qualifica come esercizio della libertà di circolazione qualsiasi attività di servizio destinata ad avere necessariamente un termine prevedibile, indipendentemente da quello necessario per la prestazione del servizio. (1) La Corte ha inoltre affermato che l’apertura di una mera sede di rappresentanza volta alla promozione dell’impresa e all’informazione alla clientela non comporta l’esercizio del diritto di stabilimento, ma della sola libertà di circolazione. (2)

La Commissione Barroso ha fatto integralmente propria la proposta di direttiva e si sta apertamente spendendo per la sua approvazione. Anche i nuovi dieci Stati membri vedono con favore la sua approvazione. Vi è stata, invece, una levata di scudi contro di essa nei vecchi Stati membri, con la significativa eccezione della Gran Bretagna. In particolare, si sono mobilitati i gestori (pubblici o concessionari privati) di servizi pubblici, le imprese oligopoliste in quei mercati di servizi formalmente libero-concorrenziali ma il cui accesso è tutt’oggi condizionato ad autorizzazioni di Autorità pubbliche nazionali, e le principali organizzazioni sindacali, soprattutto quelle rappresentative degli edili.
L’accusa mossa alla direttiva Bolkestein è di innescare un processo di progressiva concorrenza in senso deregolativo tra tutti gli ordinamenti nazionali; realizzando sì un’armonizzazione, ma solo in negativo. I nuovi Stati membri sarebbero indotti a colmare i gap di competitività nel mercato unico attraendo le imprese europee con l’offerta di una regolazione di maggior favore. E le imprese potrebbero avvalersene per continuare a fornire dal nuovo Stato di stabilimento servizi sia home base sia ricorrendo al distacco di lavoratori negli altri Stati membri (cosiddetto posting). A loro volta, questi ultimi non potrebbero trattenere le imprese nazionali se non adeguando il loro ordinamento giuridico agli standard più bassi, avviando così un’inevitabile gara al ribasso.

Il processo deregolativo avrebbe inevitabilmente anche un effetto di liberalizzazione dei mercati nazionali dei servizi il cui accesso è ancora condizionato a procedure di concessione o di autorizzazione. Il principio del paese di origine, infatti, troverebbe applicazione a "qualsiasi attività economica non salariata di cui all’articolo 50 del Trattato che consiste nel fornire una prestazione dietro un corrispettivo economico" (articolo 4). La direttiva esclude dal suo ambito di applicazione soltanto i "servizi di interesse generale" (Sig) che non hanno carattere economico, ma non anche i "servizi economici di interesse generale" (Sieg), cioè quelli che pur avendo natura economica possono essere sottratti dallo Stato (in modo parziale o totale) al libero mercato a norma dell’articolo 86 comma 2 Tce, laddove sussista un interesse pubblico che non possa esser soddisfatto altrimenti o in modo parimenti efficace dal libero mercato. Al di fuori di alcuni settori espressamente esclusi (servizi postali, distribuzione di gas, elettricità, acqua, sanità), la direttiva esporrebbe alla concorrenza delle imprese stabilite in Stati membri in cui quegli stessi servizi sono invece lasciati al libero mercato. Queste imprese potrebbero legittimamente offrire tali servizi ovunque nel mercato dell’Unione alle medesime condizioni applicate dal paese d’origine.
Ben si comprende quindi l’apprensione di monopolisti pubblici e oligopolisti privati.

Le organizzazioni sindacali dei vecchi Stati continentali sono invece preoccupate che i rilevanti differenziali del costo del lavoro e delle rigidità normative rispetto a molti dei nuovi Stati membri (in particolare Lettonia, Lituania, Estonia, Polonia e Repubblica Slovacca) possano porre a rischio i posti dei lavoratori nazionali, o quantomeno, le attuali condizioni di lavoro loro praticate. Le imprese potrebbero infatti esser indotte a preservare la loro competitività praticando trattamenti inferiori,o qualora ciò non sia consentito dalla contrattazione collettiva o dalla legge nazionale, potrebbero stabilirsi esse stesse in quei paesi, al fine di avvalersi della disciplina giuridica più favorevole e prestare servizi in tutto il mercato interno distaccandovi lavoratori (cosiddetti posted workers). Ciò potrebbe accadere mediante un reale trasferimento della sede legale e operativa, oppure in modo "fraudolento", aprendo una letterbox company per eleggervi soltanto la sede legale.
La direttiva prevede un’esclusione piuttosto ampia, ma certamente non completa, del diritto nazionale del lavoro dall’ambito di applicazione del principio del paese di origine. Sono escluse le "materie disciplinate dalla direttiva 96/71/Ce" (articolo 17) e cioè la regolazione nazionale (dettata dalla legge o da contratti collettivi con efficacia erga omnes) delle retribuzioni minime, dell’orario di lavoro, delle ferie retribuite, della somministrazione di lavoro, della sicurezza, salute e igiene sul lavoro, delle condizioni di lavoro gestanti o puerpere, bambini e giovani, nonché le condizioni di non discriminazione tra lavoratori. (3) Rimarrebbero quindi soggetti al principio del paese di origine il diritto di sciopero, gli oneri previdenziali, le condizioni di assunzione e di licenziamento, nonché le rispettive tutele giudiziali (reintegra e risarcimento), per citare gli istituti più significativi.
Infine, la direttiva vieterebbe allo Stato ospitante di imporre all’impresa straniera qualsiasi obbligo sia di notificazione preventiva, sia di conservazione presso la sede operativa di documenti comprovanti le condizioni applicate ai lavoratori, sia di redazione degli stessi documenti nella lingua del paese ospitante. Ai fini del controllo, lo Stato ospitante dovrebbe prevalentemente far affidamento sulla cooperazione di quello di origine dell’impresa.
Il rischio paventato dalle organizzazioni sindacali, dunque, non parrebbe totalmente infondato, specie per quei lavori che non richiedono elevate professionalità. Né è agevole stimare quale sarebbe nel breve termine l’effetto "compensativo" di creazione di nuovi posti di lavoro qualificati nei servizi liberalizzati.

La commissione per il Mercato interno (Imco) del Parlamento europeo che ha preliminarmente esaminato la proposta di direttiva ha formulato ben 216 emendamenti, che ne modificherebbero profondamente l’impianto proprio per scongiurare questi timori.
In sostanza, l’Imco mantiene il principio del paese di origine, ma lo depotenzia in modo radicale privandolo di qualsiasi capacità di liberalizzazione dei mercati nazionali dei servizi. Propone, infatti, l’esclusione dall’ambito di applicazione del principio non solo dei Sig, rimettendo a ogni Stato membro persino il potere di decidere del tutto discrezionalmente quali debbano essere i servizi da qualificarsi come tali ai fini dell’applicazione della direttiva, ma anche dei Sieg, non offrendo alcuna precisazione circa i caratteri a cui questi ultimi debbano rispondere.
Gli emendamenti dell’Imco mirano anche a riconoscere piena sovranità a ciascun Stato membro nel decidere di applicare i propri trattamenti economici e normativi ai posted workers degli altri paesi, nonché di prevedere forme di controllo anche preventivo.
Gli emendamenti alla direttiva proposti dall’Imco mi paiono dunque peccare per eccesso.

Ancor più criticabile della proposta Imco appare, però, l’accordo raggiunto in extremis tra popolari e socialisti europei per l’approvazione nella seduta plenaria del 16 febbraio di un emendamento che cancelli il principio del paese di origine, sostituendolo con una previsione estremamente ambigua. La nuova formulazione proposta, infatti, si presta a due letture diametralmente divergenti: una secondo cui vi sarebbe una mera (e assolutamente inutile) riaffermazione del principio del mutuo riconoscimento; un’altra secondo cui si detterebbe un principio imperativo nei confronti di ogni Stato di liberalizzare i settori non armonizzati e rimuovere tutte le normative che comprimano i vantaggi (ma quali?) dei prestatori di servizi di altri Stati membri. (4) Si rimetterebbe così la determinazione dell’effettiva portata di una direttiva di tale rilevanza alla futura (e incensurabile) interpretazione che ne adotterà la Corte di giustizia.
Sarebbe forse opportuna una diversa (e meno incerta) soluzione compromissoria: approvare in parte gli emendamenti Imco, consentendo l’operatività del principio del paese di origine solo "in senso verticale", e cioè ai rapporti pubblicistici tra pubblica amministrazione e imprese (concessioni, autorizzazioni, controlli, condizioni di esercizio), e non anche "in senso orizzontale", e cioè alla regolazione dei rapporti "privatistici" tra imprese, tra imprese e lavoratori, tra imprese e consumatori.
Un testo di questo tenore produrrebbe effetti utili sul piano della liberalizzazione dei servizi di interesse economico senza però intervenire traumaticamente sulla regolazione giuridica nazionale dei rapporti inter-privati. Sembrerebbe, oltretutto, avere qualche chance in più di ottenere non solo l’approvazione del Parlamento, ma anche poi l’approvazione del Consiglio, alla quale è condizionata l’efficacia definitiva del testo che sarà partorito dal voto del Parlamento, secondo la procedura di decisione congiunta a norma dell’articolo 251 Tce.

(1) Corte di giustizia, sentenza 11.12.2003, C-215/01, Schnitzer.
(2) Corte di giustizia, sentenza 30.11.1995, C-55/94, Gebhar.
(3) I contratti collettivi italiani sono ricompresi soltanto per la determinazione dei minimi retributivi in virtù dell’efficacia generalizzata che gli viene attribuita dalla giurisprudenza quale parametro di retribuzione sufficiente e proporzionata a norma dell’art. 36 Costituzione.
(4) Le due letture sono state già (legittimamente) proposte rispettivamente da Il Sole-24Ore (9.2.2006 A. Cerretelli) e da Liberazione (9.2.2006 A. Milluzzi). Quest’ultimo quotidiano riporta la formulazione testuale del nuovo articolo 16 su cui è stato raggiunto l’accordo: "Gli Stati membri dovranno abolire ogni restrizione che proibisca o renda meno vantaggiose le attività di un prestatore di servizi di un altro Stato membro".

La liberalizzazione del commercio incontra spesso forti resistenze. Esempi recenti includono le preoccupazioni per il notevole incremento delle importazioni tessili dalla Cina all’interno dell’Unione Europea (dovuto alla scadenza dell’accordo multifibre) nonché le proteste in Francia e in altri paesi europei contro la cosiddetta direttiva Bolkestein, che consente a un fornitore di servizi di un dato paese membro Unione europea di lavorare temporaneamente in un altro paese membro, applicando il regime di legge del paese di origine. Così, l’idraulico o la parrucchiera polacchi possono offrire i loro servizi in Francia, senza essere vincolati dalle norme sul lavoro francesi o da altri regolamentazioni locali, ammesso che la loro permanenza sul suolo francese sia sufficientemente breve.
Un modo di guardare a tale riforma è che amplia semplicemente la gamma dei prodotti commerciabili: il taglio dei capelli e il lavoro dell’idraulico possono essere ora acquistati "in Polonia", con la particolarità che il lavoratore chiamato a svolgere il servizio deve essere "spedito" in Francia, una forma particolare di costi di trasporto.
Mentre le proteste puntano sul fatto che le leggi francesi impongono tasse sul lavoro più alte che in Polonia, in realtà la vera questione è che i salari polacchi sono un terzo di quelli francesi (e rimarrebbero molto più bassi anche con leggi sul lavoro simili), cosicché le parrucchiere e gli idraulici francesi temono di scomparire. Preoccupazioni simili sono state espresse per i posti di lavoro persi nel tessile a causa delle importazioni di prodotti cinesi.

Normalmente, gli economisti interpretano le resistenze a riforme di questo tipo attraverso le lenti del teorema di Stolper-Samuelson: i rendimenti di un fattore la cui offerta è relativamente scarsa sono destinati a ridursi quando l’economia si apre al commercio. Così, se non si possono introdurre trasferimenti compensatori, alcuni gruppi sociali si opporranno alla liberalizzazione.
Il problema con questa posizione è che si deve guardare alle parrucchiere francesi come a una parte di un gruppo più ampio: i lavoratori "non qualificati". I quali, se in scarsa offerta rispetto all’Est, soffrirebbero di ogni commercio in beni in cui è prevalente l’uso del fattore di lavoro non qualificato. Non c’è dunque alcuna ragione per cui le parrucchiere francesi dovrebbero preoccuparsi delle parrucchiere polacche e non, per esempio, delle lavoratrici tessili di quel paese, o della concorrenza dei milioni di disoccupati senza alcuna specializzazione presenti nel mercato del lavoro francese. Inoltre, se ci sono solo poche categorie di lavoratori qualificati, il commercio in quel piccolo numero di beni è sufficiente a determinare un livellamento del prezzo dei fattori. Ulteriori ampliamenti della gamma dei beni commerciabili non dovrebbero avere alcun effetto negativo aggiuntivo sul fattore in scarsa offerta, mentre possono avere effetti benefici in presenza di rendimenti crescenti di scala.
Ma allora il fatto che i produttori di un bene protestino per la concorrenza di altri produttori dello stesso bene e i possessori di un fattore si lamentino per l’eccessiva abbondanza di quel fattore all’estero, ci dice che in realtà il mercato del lavoro non funziona così bene come nella teoria di Hecksher-Ohlin. Se i mercati del lavoro fossero perfetti, ogni effetto negativo della liberalizzazione del taglio dei capelli si diluirebbe nell’economia sotto forma di più bassi salari per i non qualificati e non ricadrebbe in particolare sulle parrucchiere. Tuttavia, se i mercati del lavoro sono segmentati, e dunque passare a un’altra occupazione è difficile almeno nel breve periodo, allora ogni occupazione diviene un diverso tipo di fattore lavoro. Ed è perciò immaginabile che la liberalizzazione del commercio del taglio di capelli abbia più ampi effetti negativi sulle parrucchiere francesi, alle quali è impedita la ricollocazione in altre occupazioni. Occupazioni che a loro volta sono protette dalle pressioni al ribasso sui salari dei non qualificati indotte dalla riforma. Così, le rigidità del lavoro fanno sì che le perdite si concentrino sulle occupazioni liberalizzate.
Si dovrebbe anche aggiungere che barriere normative all’ingresso giocano un ruolo importante nel generare la segmentazione del mercato del lavoro. (1)
E se le barriere non esistessero, le professioni che ora sono minacciate dalla direttiva Bolkestein, avrebbero già sofferto dalla competizione dei disoccupati. In un paese come il Regno Unito, queste barriere sono di gran lunga minori e di conseguenza molto minore l’opposizione alla direttiva. A causa della maggiore mobilità del lavoro, l’attuale commercio dei beni già determina il prezzo dei fattori, e nessuno si aspetta molti effetti (sul lato della disuguaglianza) quando si avranno ulteriori liberalizzazioni.

In un mio lavoro analizzo gli effetti distributivi delle riforme del commercio quando i mercati del lavoro sono segmentati, ipotizzando per semplicità che esistano solo due paesi, l’Est e l’Ovest.
Un risultato chiave è che esiste davvero una classe di lavoratori dell’Ovest penalizzati a causa della concorrenza dei lavoratori dell’Est, che non può ricollocarsi in altre attività.
Esiste infatti un effetto "ragioni di scambio" che favorisce l’Est. Questo perché, per ipotesi, i beni per i quali la produttività relativa dell’Ovest è più alta, sono già commerciabili. In linea di principio, questo effetto può essere sufficientemente forte da generare perdite nette dal commercio per l’Ovest, anche in caso di perfetta mobilità. Sebbene i miei calcoli suggeriscano che questo è improbabile.
Se il lavoro è ex post immobile, si formeranno gruppi contrari alla riforma in entrambi i paesi. All’Ovest i produttori dei nuovi prodotti commerciabili perdono sempre. D’altra parte, i produttori di prodotti non scambiati non possono perdere, né può perdere il paese nel suo insieme. All’Est, i produttori dei beni scambiati, che devono affrontare all’interno un più elevato livello dei prezzi, ma non possono ricollocare al valore più alto i nuovi beni commerciabili, perdono perché il prezzo dei loro stessi beni, che ora riflette anche la domanda dell’Ovest, cresce meno del livello interno dei prezzi al consumo. Se la liberalizzazione è marginale, pochi individui perdono "molto" nell’Ovest, mentre molti individui perdono "poco" nell’Est.
Le conseguenze di politica economica di queste osservazioni dipendono in modo cruciale da come si immagina che i diversi gruppi influenzino le scelte collettive. Se gli individui si limitano a votare, una liberalizzazione marginale incontrerà un’opposizione più forte all’Est che all’Ovest. Ma ipotesi alternative portano alla conclusione opposta: ad esempio, nel caso in cui gli elettori non si preoccupino per perdite piccole, oppure se i gruppi che perdono molto riescono a organizzarsi per bloccare la riforma. E ci potrebbe essere un’opposizione più forte all’Ovest anche nel caso in cui gli elettori abbiano una percezione migliore degli effetti diretti, rispetto agli effetti indiretti, delle scelte di policy sul loro benessere. Rendersi conto delle perdite è molto più semplice per i produttori dei beni ora commerciabili dell’Ovest di quanto non sia, per i produttori dell’Est, accorgersi che l’indice dei prezzi al consumo cresce più del loro stesso salario.
Poiché i produttori dell’Ovest di beni commerciabili guadagnano dalla liberalizzazione, i gruppi sociali che si oppongono a una data riforma, una volta che questa sia realizzata, sono a favore di ulteriori riforme. In altre parole, questi produttori perdono meno, o perfino guadagnano, se diviene commerciabile un insieme ampio e non ristretto di beni. Ma se con un’ampia riforma le perdite sono minori, il numero dei "perdenti" è ovviamente più grande. Di conseguenza, se una riforma ampia è politicamente più sostenibile di una di ambito ristretto, dipende dal fatto che grandi gruppi o piccoli gruppi di agenti con una forte motivazione siano più efficienti nel bloccare la riforma.
Se il lavoro è immobile all’Ovest, ma non all’Est, tutti i lavoratori dell’Est saranno a favore della liberalizzazione perché beneficiano sia di una più efficiente allocazione della produzione sia del miglioramento delle ragioni di scambio. Quanto all’Ovest, guadagni e perdite sono meno uniformemente distribuiti rispetto al caso in cui il lavoro sia immobile in entrambi i paesi. I produttori dei beni ora commerciabili perdono molto di più, i produttori di beni già commerciabili guadagnano di più e il paese nel suo insieme e i produttori di beni non commerciabili possono ora anche perdere. È questo lo scenario che probabilmente genera la più fiera opposizione a Ovest. Questo risultato fa luce sull’osservazione casuale che i paesi Unione europea che si oppongono alla direttiva (per esempio, la Francia) hanno un’elevata regolamentazione del mercato del lavoro, mentre quelli relativamente deregolati, per esempio il Regno Unito, sono a favore della direttiva.

(1) Queste barriere sono ben documentate. Per il caso francese, vedi Cahuc e Kramarz (2004).