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La legge finanziaria, presentata a fine settembre, prevedeva una manovra da 24 miliardi, per più di un terzo finanziata con inasprimenti fiscali: la cosiddetta manutenzione della base imponibile (revisione degli studi di settore e riclassamento degli immobili ai fini Ici) in primo luogo. Si trattava di un inasprimento reso necessario dal venire meno delle una tantum (in special modo i condoni) che avevano sostenuto le entrate negli esercizi precedenti. Dopo due mesi di annunci e contro annunci, proposte estemporanee, divergenze d'opinione nella maggioranza, il governo ha presentato e approvato un maxiemendamento che prevede una diminuzione dell'Irpef, per 4,3 miliardi nel 2005 (6,5 circa dal 2006). Una miniriforma, molto discussa per i suoi aspetti redistributivi e per la frammentazione che introduce nelle aliquote marginali, da cui non sembra ci si possa attendere un contributo al rilancio dell'economia. Anche questa riforma è in parte coperta con l'aumento di altri prelievi, cosicché, nel complesso, la manovra finanziaria aumenta le imposte più di quanto le cali, mentre permangono molti dubbi sulla copertura delle misure adottate. Avremo una manovra aggiuntiva nel 2006?

Il lungo dibattito che ha preceduto la formulazione, da parte del Governo, del pacchetto fiscale per il 2005 ha ruotato intorno a due temi principali: la copertura dei tagli fiscali e la struttura dell'imposta sul reddito (Ire), in particolare "numero" (due, tre, o quattro) e "livello" delle aliquote. Sulla seconda questione, l'attenzione si è concentrata sulla struttura "tabellare" dell'Ire (aliquote e scaglioni di reddito), mentre quasi del tutto assente è stato il dibattito "pubblico" circa le varie ipotesi di revisione delle deduzioni per redditi da lavoro e delle detrazioni per carichi famigliari.
Su questo versante, la principale novità emersa dal pacchetto fiscale approvato il 25 novembre 2004 è costituita dalla sostituzione delle detrazioni di imposta per carichi famigliari con deduzioni dal reddito, come in parte già avvenuto a partire dal 2003 per i redditi da lavoro dipendente, da lavoro autonomo e da pensione (la cosiddetta no tax area). Ma non solo: detrazioni "decrescenti a scalini" (cioè detrazioni costanti all'interno dei vari scaglioni di reddito ma decrescenti nel passaggio da uno scaglione a quello successivo) sono state sostituite da deduzioni che decrescono linearmente all'aumentare del reddito (raggiunta una certa soglia di reddito la deduzione si annulla).

Nei giorni seguenti il varo del pacchetto fiscale, i maggiori quotidiani hanno pubblicato tabelle che mostrano, in corrispondenza di vari livelli di reddito e in relazione a varie tipologie di carichi famigliari (coniuge, un figlio, coniuge più due figli, eccetera), l'entità del beneficio (taglio di imposta) per le varie categorie di contribuenti. Su questo, si vedano gli articoli di Baldini e Bosi del 29-11-2004 e del 5-11-2004. Questo tipo di analisi, se da un lato è molto utile per mettere in evidenza gli aspetti distributivi della riforma (confrontare chi ci guadagna di più con chi ci guadagna di meno), non permette tuttavia di fare luce sull'impatto che le nuove deduzioni per carichi famigliari, insieme a quella preesistente per redditi da lavoro, hanno sulla struttura dell'Ire.
Sono tre gli aspetti che vale la pena di sottolineare. Primo, il nuovo sistema di deduzioni linearmente decrescenti provoca un incremento del numero delle aliquote e degli scaglioni di reddito oltre i quattro nominalmente previsti: nel caso di un lavoratore dipendente con carichi famigliari le aliquote e gli scaglioni di reddito effettivi sono addirittura sette. Le accese contrapposizioni fra i vari membri della maggioranza che hanno preceduto il varo del pacchetto sul numero delle aliquote (chi ne voleva due, chi tre e chi quattro), appaiono perciò un dibattito sterile.
Il secondo aspetto è che deduzioni linearmente decrescenti innalzano il livello delle aliquote marginali "effettive" rispetto a quelle "tabellari", aggravando in questo modo le distorsioni sull'offerta di lavoro. Questo punto è stato efficacemente messo in luce da Paladini del 25-10-2004 e da Pollastri e De Vincenti dell' 11-11-2004 (in questi articoli l'analisi è estesa agli assegni famigliari, mentre qui ci concentriamo solo sull'imposta sul reddito).
Terzo e ultimo punto, il sistema delle deduzioni determina una "personalizzazione" delle aliquote e dei confini degli scaglioni di reddito in funzione del tipo di reddito (da lavoro, da pensione, da lavoro autonomo) e dei carichi famigliari.

Partiamo dal caso più semplice, quello di un lavoratore dipendente senza carichi famigliari. A partire dal 2005 l'Ire è strutturata su quattro aliquote "tabellari" (si veda la tabella 1). La deduzione per redditi da lavoro dipendente (in vigore dal 2003) è di 7.500 euro. Oltre i 7.500 euro di reddito, la deduzione decresce linearmente fino ad annullarsi in corrispondenza di 33.500 euro di reddito, soglia oltre la quale non spetta alcuna deduzione. Nell'intervallo compreso fra i 7.500 e i 33.500 euro, a un incremento del reddito di 100 euro corrisponde una riduzione della deduzione di circa 28,8 euro.

Per apprezzare l'impatto della deduzione possiamo eseguire un esercizio: "inglobare" direttamente la deduzione nella funzione di imposta, ridefinendo scaglioni di reddito e aliquote di imposta in modo da ottenere un'imposta equivalente che non prevede la deduzione. Ecco allora che l'imposta su quattro aliquote della tabella 1, unitamente alla deduzione, è equivalente all'imposta su cinque aliquote, in assenza di deduzione, contenuta nella tabella 2.
Le due imposte sono equivalenti perché l'imposta pagata è la stessa per tutti i livelli di reddito.

L'impatto della deduzione è a questo punto evidente. In primo luogo, crea un intervallo di redditi (quelli fino a 7.500 euro) esonerati dall'imposta, la cosiddetta no tax area. In secondo luogo, poiché la deduzione decresce linearmente all'aumentare del reddito, crea due scaglioni di reddito (quello da 7.500 a 27.679 euro e quello da 27.679 a 33.500 euro) la cui aliquota effettiva (rispettivamente 29,6 per cento e 42,5 per cento) risulta superiore a quella tabellare (rispettivamente 23 per cento e 33 per cento). Il motivo è semplice. All'interno di queste due fasce di reddito, se il reddito del contribuente aumenta di 100 euro, il suo reddito imponibile aumenta di circa 129 euro (perché la deduzione, come abbiamo osservato, si riduce di circa 29 euro), e pertanto 129 euro tassati al 23 per cento danno, nella prima di queste due fasce, 29,6 euro di maggiore imposta, cioè un'aliquota effettiva del 29,6 per cento sui 100 di maggior reddito. Nel terzo scaglione, quello dai 27.679 ai 33.500 euro, dove i 129 euro di maggior reddito imponibile sono tassati al 33 per cento, si hanno circa 42,5 euro di maggiore imposta (perciò un'aliquota marginale effettiva del 42,5 per cento sui 100 euro di maggior reddito). Nel quarto e nel quinto scaglione, dove la deduzione è nulla perché il reddito supera i 33.500 euro, aliquote tabellari e aliquote effettive tornano a coincidere. Il fatto che con una deduzione decrescente si riesca 1) a esentare dall'imposta una fascia di redditi bassi e 2) a non concedere alcuna deduzione oltre una certa soglia di reddito, porta come conseguenza la creazione di alcune fasce di redditi intermedi all'interno delle quali il debito di imposta cresce più velocemente di quanto stabilito dalle aliquote tabellari, al fine appunto di annullare, per i più ricchi, il beneficio della no tax area.
Una deduzione decrescente può essere valutata positivamente sotto il profilo dell'equità, perché è più generosa con i più poveri mentre risulta meno generosa (o addirittura assente) con i più ricchi. Tuttavia, è dannosa sotto il profilo dell'efficienza perché determina, come abbiamo visto, un innalzamento delle aliquote (marginali) effettive di imposta per i contribuenti beneficiari della deduzione. La deduzione, mentre da un lato alleggerisce l'onere fiscale (l'imposta mediamente pagata su un euro di reddito), dall'altro preleva di più sugli incrementi di reddito (si innalza l'aliquota marginale), inasprendo in questo modo le distorsioni causate dall'imposta. La decisione di un individuo se lavorare un'ora in più (se fare degli straordinari, se accettare un incarico aggiuntivo) è infatti influenzata dall'aliquota marginale di imposta, non da quella media.

La stessa logica può essere utilizzata per valutare l'impatto delle varie deduzioni per carichi famigliari, che dal 2005 affiancheranno la nuova imposta sul reddito. Per il coniuge a carico, il pacchetto fiscale prevede una deduzione di 3.200 euro, linearmente decrescente fino alla soglia di 81.200 euro, dove la deduzione si annulla.
Nel caso di un contribuente con reddito da lavoro dipendente e coniuge a carico, l'imposta su quattro aliquote di cui alla tabella 1, unitamente alle due deduzioni, risulta equivalente all'imposta su sette aliquote, ma nessuna deduzione, contenuta nella tabella 3. Si noti anche l'oscillazione delle aliquote marginali effettive.

Per finire, consideriamo la deduzione per figli a carico. Per ciascun figlio la deduzione è di 2.900 euro. Un contribuente con coniuge e due figli a carico può usufruire pertanto di una deduzione complessiva per carichi famigliari di 9mila euro (3.200 per il coniuge più una deduzione di 2.900 euro per ciascun figlio), importo che decresce linearmente fino ad annullarsi in corrispondenza di 87mila euro di reddito. Per un lavoratore dipendente con coniuge e due figli a carico, l'imposta su quattro aliquote di cui alla tabella 1, unitamente alle varie deduzioni, risulta equivalente all'imposta su sette aliquote, ma nessuna deduzione, contenuta nella tabella 4. Sul terzo scaglione di reddito (che risulta tuttavia molto "sottile") l'aliquota marginale è addirittura pari al 46,3 per cento. All'interno di questo scaglione, poiché diminuisce sia la deduzione da lavoro dipendente che quella per carichi famigliari, 100 euro di reddito in più, riducendo le deduzioni di circa 40 euro, fanno aumentare il reddito imponibile di circa 140 euro. Questo maggiore imponibile, tassato al 33 per cento, porta ad un aggravio di imposta di circa 46,3 euro, cioè un'aliquota marginale effettiva del 46,3 per cento.

Per concludere, un sistema di deduzioni (o detrazioni) linearmente decrescenti presenta l'inconveniente di determinare, in modo poco trasparente, un incremento del numero e del livello delle aliquote marginali effettive. D'altro canto, però, ha il pregio di non determinare "salti" nel livello del debito d'imposta in funzione del reddito, aspetto negativo che invece era presente nel sistema precedente con detrazioni costanti all'interno dei vari scaglioni di reddito ma decrescenti "a scalini" nel passaggio da uno scaglione a quello successivo. Il salto verso il basso della detrazione in corrispondenza del cambio di scaglione comportava infatti un brusco salto verso l'alto dell'imposta pagata. Tuttavia, il fatto che le detrazioni fossero costanti all'interno dei vari scaglioni faceva sì che le aliquote marginali effettive coincidessero sempre con quelle tabellari. Come spesso accade nei problemi economici, siamo in presenza di un trade off fra due diversi obiettivi. Se vogliamo evitare che le aliquote effettive risultino superiori a quelle tabellari, allora è meglio adottare un sistema con detrazioni (o deduzioni) decrescenti a scalini, al prezzo però di ottenere bruschi incrementi di imposta per effetto di piccoli incrementi di reddito. Questo problema può essere evitato con un sistema di detrazioni (o deduzioni) linearmente decrescenti, al prezzo di innalzare le aliquote marginali effettive, aggravando così le distorsioni sull'offerta di lavoro.

La riforma dell'Ire (ex Irpef), fortunosamente partorita all'ultimo momento da un Governo in chiaro affanno, ha scatenato l'atteso putiferio politico. Per la maggioranza è una svolta epocale, per l'opposizione una mancia elettorale. Il tasso di retorica nel dibattito politico ha già superato i livelli di guardia e diventerà straripante in futuro, se, com'è possibile, il capo del Governo approfitterà del momentaneo vantaggio mediatico per tentare di forzare le elezioni politiche anticipate già nel 2005. Prima cioè che un'opposizione con tempi di reazione biblici riesca a organizzarsi, e prima che i probabili effetti negativi della riforma sui conti pubblici si manifestino interamente. In attesa di essere travolti dal marasma ideologico incombente, tentiamo qualche puntualizzazione.

In primo luogo, la ratio della riforma è più politica che economica. È evidente che se l'obiettivo della riforma fosse stato davvero il sostegno all'economia, come ufficialmente dichiarato, i 6,5 miliardi di euro avrebbero potuto essere spesi molto meglio. I supposti effetti positivi sui consumi di un ritocco alle aliquote dell'Ire sono assai incerti. Anche se si manifestassero, poi, potrebbero finire solo con il danneggiare la nostra bilancia commerciale, visto che il paese ha fondamentalmente un problema di competitività dell'offerta, non di carenza di domanda. Tagli alle imposte sulle imprese, sui contributi sociali, oppure il finanziamento di strumenti più moderni di supporto alle necessarie ristrutturazioni industriali, sarebbero stati di gran lunga più utili.
Ma la riforma Ire nulla ha a che vedere con questi obiettivi. L'Ire raggiunge in modo molto più diretto di qualunque altra imposta o contributo un numero molto maggiore di contribuenti-elettori. Il ritorno elettorale di un euro di Ire in meno è dunque un multiplo di qualunque altro intervento agevolativo di pari misura. Una lezione elementare, che il centrosinistra avrebbe fatto bene a ricordarsi nel 2000, quando esso stesso varò la propria manovra pre-elettorale, sprecandola in mille rivoli.
In secondo luogo, la "copertura" della riforma (tra posticipi di condoni e insostenibili blocchi nel turnover dei dipendenti pubblici) è fantomatica e ha cominciato a sfaldarsi ancor prima che il decreto raggiungesse il Senato, con le concessioni fatte al ministro dell'Istruzione. L'unico sostegno certo alla riduzione delle imposte sul reddito è, paradossalmente, l'incremento in altre imposte (tabacchi, bollo), che però al massimo coprono un terzo della riforma. Peggio ancora, la riforma si inserisce in un quadro finanziario pesantemente deteriorato, con la manovra da 24 miliardi di euro appena varata che fa già acqua da tutte le parti. Infine, c'è il sospetto che l'impatto sul gettito della riforma sia maggiore di quanto stimato dal Governo. In particolare, c'è da chiedersi quanto i tecnici del Tesoro abbiano tenuto in conto delle reazioni dei contribuenti ai nuovi criteri di calcolo dell'imponibile Ire (aliquote più deduzioni decrescenti), per esempio per quanto riguarda la decisione relativa alla distribuzione degli oneri tra componenti della famiglia con diverse situazioni reddituali. Insomma, non c'è dubbio che la riforma Ire imporrà ulteriori e seri problemi alle esauste finanze pubbliche.
Per il Governo si tratta essenzialmente un problema di timing. Non poteva aspettare ancora a imporre la riduzione delle imposte sull'Ire, altrimenti si sarebbe "bruciato", forse definitivamente. Adesso il problema è vedere quando il vantaggio politico della riforma verrà annullato dai necessari e impopolari successivi interventi compensatori. L'insofferenza verso i vincoli di Maastricht va vista anche in questo contesto. Può darsi che vi sia dietro anche un calcolo politico più sofisticato: un eventuale futuro Governo di centrosinistra si troverà a raccogliere i cocci di una situazione disastrata, dovrà imporre misure impopolari, prevedibilmente spaccandosi al proprio interno, e così aprirà la strada a una possibile rapida rivincita del centrodestra.

Infine, molto del dibattito politico si concentrerà sugli effetti redistributivi della riforma, con l'opposizione all'attacco per gli effetti negativi sulla progressività dell'imposta sul reddito. L'argomento è discutibile o per lo meno andrebbe qualificato. Non c'è dubbio che la riforma avvantaggi i redditi Ire più elevati, nonostante la deduzione decrescente sul reddito, la no tax area, e anche mettendo in conto la prima tranche della riforma.
Ma bisogna ricordarsi che l'Ire è in realtà molto lontana dalla imposta sui redditi "onnicomprensiva" della sua originale impostazione. Molti dei redditi sono o legalmente esclusi (i redditi da capitali) o largamente erosi (redditi agricoli e dei fabbricati) oppure semplicemente ampiamente evasi (i redditi da lavoro autonomo), tant'è che la base imponibile dell'Ire è per l'80 per cento composta da redditi da lavoro dipendente. La struttura delle aliquote Ire pre-riforma non è molto ripida in un'ottica internazionale, ma ha la caratteristica di imporre aliquote molto elevate già a livelli relativamente bassi di reddito. Così com'è, l'Ire sembra fatta apposta per penalizzare certe categorie di contribuenti a scapito di altri, così perpetuando una disuguaglianza preesistente.
Esiste sicuramente un problema di distribuzione più equa del carico tributario tra i contribuenti, ma questo potrebbe forse essere più utilmente affrontato aumentando le aliquote sui redditi da capitale e le attività finanziarie (le più basse d'Europa) e reintroducendo la tassazione sui trasferimenti di ricchezza, almeno per i grandi patrimoni. E naturalmente aggredendo l'evasione fiscale, alimentata a colpi di condoni dal Governo di centrodestra.

Nella conferenza stampa di giovedì scorso, presentando in modo irrituale l'emendamento del Governo alla Finanziaria 2005 prima ancora che fosse approvato dal Consiglio dei ministri, il presidente del Consiglio lo ha annunciato come una svolta storica: il più significativo taglio delle imposte che si sia mai verificato negli ultimi decenni.
Si tratta di una affermazione davvero sorprendente. Se si prendono per buone le cifre ufficiali proposte dal Governo, prescindendo quindi da ogni valutazione critica sulla loro credibilità, la Legge finanziaria che il Parlamento si appresta a varare contiene un aumento delle imposte, non una loro diminuzione.
Procediamo per gradi.

Con la presentazione dell'annunciato emendamento, il Governo completa il disegno della manovra finanziaria per il 2005 (manovra che secondo le norme vigenti avrebbe dovuto essere presentata nella sua interezza entro il 30 settembre). Il "dibattito" nelle due Camere dovrà quindi avvenire in meno di un mese. Non è da escludere che per evitare l'esercizio provvisorio e l'aprirsi di nuove crepe nell'accordo così faticosamente raggiunto fra i partiti della maggioranza, si ricorra al voto di fiducia, svilendo ancora una volta il ruolo del Parlamento.
Comunque sia, l'emendamento come tale diviene parte integrante della legge in questione, che già contiene interventi in campo fiscale sia di aggravio che di sgravio. Gli interventi di aggravio servono a coprire buchi di bilancio e, in parte, gli sgravi fiscali. La Legge finanziaria prevede altre forme di entrata, da cui si prescinde in questa analisi, esclusivamente focalizzata sulle entrate fiscali.
Il quadro complessivo e dettagliato che ne emerge è riportato nella tabella 1.
Ne risulta un dato inconfutabilmente chiaro: per effetto della manovra finanziaria le entrate fiscali aumenteranno nel 2005 di quasi 4 miliardi. Neppure nei due anni successivi, quando lo sgravio dell'Irpef e quello dell'Irap andranno congiuntamente a regime, il saldo per i contribuenti nel loro complesso sarà favorevole: si avrà comunque un aggravio di imposta pari rispettivamente a circa 140 e 280 milioni di euro (a prescindere ovviamente da eventuali altre misure fiscali che verranno intraprese con le manovre finanziarie dei prossimi due anni).
Il saldo potrà essere negativo (pari a uno sgravio di circa 200 milioni di euro) solo nel 2006, se, come è stato ventilato dai giornali nei giorni scorsi, verrà accantonato l'intervento sulle cooperative inizialmente previsto dall'emendamento.

Sono passati solo pochi mesi da quando il ministro Domenico Siniscalco, da poco insediatosi sulla poltrona di Quintino Sella, inaugurò una nuova stagione di trasparenza sulla finanza pubblica. Le cifre esposte nel Dpef erano da brividi. Solo per rientrare nei limiti dei parametri di Maastricht servivano perlomeno 40 miliardi di euro su due anni. Per finanziare una riduzione tutto sommato contenuta della pressione fiscale ne servivano altri 12. Nel complesso, il 4 per cento del Pil, da reperire soprattutto con tagli strutturali di spese e aumenti di imposte. Ma in politica, soprattutto per un Governo non proprio granitico, quattro mesi possono essere un'eternità. E così trasparenza e realismo sulla situazione dei conti pubblici sono stati presto sostituiti da confusione e opacità. Proviamo a ricapitolare quanto è successo.

A settembre viene portata in Parlamento la Legge finanziaria. Una scatola semi vuota, fatta di tagli di spesa di dubbia efficacia (è il parere della Corte dei conti) e assai poco trasparenti (il servizio Bilancio della Camera produce un documento di 170 pagine di rilievi e richieste di chiarimento), di aumenti estemporanei di imposta , di misure a rischio bocciatura da Eurostat (Anas), di provvedimenti una tantum (potevano mancare?) e basata su ipotesi ottimistiche di crescita.
A ottobre, comincia da parte della stessa maggioranza che l'ha presentata, lo svuotamento della Finanziaria, per quel poco di sostanziale in essa contenuto. La revisione degli studi di settore da automatica diventa discrezionale e soggetta ad accordo preventivo con le parti interessate, l'adeguamento degli estimi catastali viene rinviato sine die, si amplia l'area di esenzione dal campo di applicazione del nebuloso tetto del 2 per cento alla crescita della spesa, aprendo prima falle e poi voragini nel bilancio pubblico.
A novembre subentra il caos. Perse quelle poche (vere) risorse individuate dalla Finanziaria, mancano i soldi per coprire i tagli di imposta, a lungo promessi. Ma la politica non ci sta, pretende gli sgravi fiscali e si rifiuta di tagliare le spese, incurante dei moniti del Fondo monetario secondo cui, anche in assenza di sgravi fiscali, servirebbero perlomeno 6-7 miliardi di minori spese semplicemente per rimanere sotto il tetto del 3 per cento nel 2005.

In un mondo ideale (quello di Gordon Brown?) la politica economica sarebbe caratterizzata da rigore e stabilità, offrendo segnali il meno possibile contraddittori tra di loro, indispensabili per consentire a imprese e famiglie di investire nel proprio futuro e in quello del paese. E in Italia? Dal bonus figli al bonus nonni. Dalle due aliquote Ire alle 4+1. Dalla franchigia al tetto sulle deduzioni Irap. Dalla certificazione dei diritti alla pensione d'anzianità alla probabile chiusura delle finestre. Dal trasferimento del Tfr ai fondi pensione con compensazione per le imprese al trasferimento del Tfr all'Inps senza compensazione.
L'ingegneria fiscale di questo Governo sembra non avere limiti spazio-temporali. Si cambia tutto e fino all'ultimo secondo disponibile per la presentazione di un testo in Parlamento. Non è certo la prima volta che un esecutivo interviene in corso d'opera sulla struttura di una legge di bilancio già in discussione alle Camere, ma non si era mai arrivati a questo punto del processo di bilancio con tanta incertezza. Il fatto più grave è che ogni nuova misura proposta, mentre è ancora allo studio dei tecnici e oggetto di trattativa nella maggioranza, viene immediatamente annunciata pubblicamente e in modo confuso. È la strategia degli annunci. La stessa che ha fatto sì che gli sgravi Irpef siano stati "venduti" come imminenti alle famiglie da anni, quelli sull'Irap abbiano una storia non meno lunga di annunci alle imprese. A cui spesso si aggiunge la strategia dell'estemporaneità. Due anni fa il Governo senza alcun preavviso cessò di finanziare misure che avevano stimolato la conversione di lavori temporanei in contratti permanenti (il bonus occupazione), senza curarsi del fatto che le imprese avevano già programmato e spesso messo in atto la propria politica di assunzioni proprio facendo conto su tale incentivo. Oggi si annuncia la sua reintroduzione sotto spoglie diverse (lo sgravio Irap condizionato alle assunzioni), salvo poi rimettere tutto nel cassetto dopo l'ennesimo ripensamento del presidente del Consiglio.

C'è un costo in tutto questo bailamme di cifre e di proposte. Quello di buttare via i pochi soldi disponibili per politiche che ci portino ad agganciare la ripresa internazionale. Gli incentivi e gli sgravi fiscali servono per indurre comportamenti "virtuosi": si intende spingere le famiglie ad aumentare i consumi oppure le imprese ad assumere più lavoratori e investire in ricerca e sviluppo. Ma se domina l'incertezza sulla natura, l'entità e la durata degli interventi, i beneficiari saranno solo coloro – famiglie e imprese – che avrebbero aumentato i consumi o assunto nuovi lavoratori anche senza il contributo dello Stato. Con questi interventi si hanno solo dei "windfall beneficiaries", degli operatori che si trovano un regalo inatteso quanto inutile.

Certo, quella di tagliare le tasse è stata una promessa. Ma quante altre ce ne sono state? Oltre a quello con gli italiani, il Governo ha sottoscritto un contratto che ha valore legale col paese, il Patto per l'Italia. Prevede una mini-riforma degli ammortizzatori sociali. Meglio di niente. Perché non cominciare dal rispettare quel Patto dando più certezza alle famiglie, paurose di perdere lavoro e di diventare più povere (entrambi i rischi sono aumentati nell'ultimo decennio)?
Forse è venuto il momento per i ministri "tecnici" di fare sentire la propria voce invece che nascondersi dietro al paravento del presidio dei saldi. Conta tantissimo cosa si taglia e come si spende, non solo il saldo. E conta anche il modo con cui si arriva a decidere e come lo si comunica all'opinione pubblica.

Per questa ragione nella maggior parte dei paesi il sostegno pubblico all'attività di ricerca e sviluppo privata è considerevole. Lo strumento prevalentemente utilizzato è costituito dai sussidi diretti, ma negli ultimi anni è cresciuto fortemente il ruolo delle agevolazioni fiscali.
Misure di questo genere hanno generalmente dimostrato di essere efficaci nell'aumentare il volume degli investimenti, ma incontrano alcune controindicazioni. Ad esempio, la possibilità che si generino pratiche elusive, in cui le imprese sono indotte a riclassificare le loro attività in modo da qualificare come spese in R&S esborsi di altra natura.
Per capire come, in generale, un sistema tributario influisca su questi incentivi, è importante innanzitutto ricordare che nel tipico investimento in R&S la componente di spesa corrente (costituita da salari e stipendi) è generalmente preponderante. Nella generalità dei paesi Ocse, mentre il costo dei beni capitali è ammesso in deduzione in più periodi d'imposta secondo le quote d'ammortamento, le spese correnti in R&D sono immediatamente deducibili nell'esercizio in cui sono sostenute, pur essendo anch'esse costi a utilità pluriennale.
In genere pertanto, il trattamento fiscale si configura come agevolativo, con benefici fiscali in termini di tax deferral. Se un paese riconosce anche un'agevolazione fiscale specifica, il favor fiscale verso gli investimenti in R&S rispetto ai normali investimenti in capitale fisico è ancora più marcato.

Nel nostro paese, i costi relativi al personale impiegato in attività di R&S sono deducibili dall'Ires, ma non dall'Irap, in quanto ricompresi nel valore netto della produzione che rappresenta la base imponibile di questa imposta.
In questa situazione, se si confronta il costo del capitale di un generico investimento in capitale fisico (macchinari) e di un investimento in R&S (1), si vede che il costo del capitale di un investimento in R&S è sempre superiore a quello di un investimento generico (vedi tabella). Ad esempio, un investimento in R&S finanziato con utili accantonati deve rendere il 6,35 per cento al lordo delle imposte per essere remunerativo, mentre un investimento generico deve rendere soltanto il 5,86 per cento. Ciò significa che a parità di condizioni il sistema attualmente incentiva a investire in capitale fisico anziché in R&S.

Tasso di interesse: 5 per cento

Tra le misure di carattere fiscale allo studio del Governo, vi è la proposta di rendere deducibili dall'Irap i costi relativi al personale impiegato in attività di R&S. Come si vede dalla tabella, il costo del capitale per gli investimenti R&S si ridurrebbe, assumendo valori sempre inferiori a quelli del generico investimento in capitale fisico.
Il nostro paese riconoscerebbe così un vantaggio fiscale agli investimenti in R&S analogo a quello esistente negli altri paesi. Ma la convenienza a effettuare tali investimenti continuerebbe a essere inferiore rispetto ad altri paesi come Francia, Regno Unito e Spagna dove esistono agevolazioni fiscali esplicite (crediti di imposta oltre alla deducibilità delle spese). Per ottenere un grado di incentivazione comparabile a quello esistente nel Regno Unito, ad esempio, si dovrebbe associare alla deducibilità dei costi dall'Irap, un credito d'imposta o una deducibilità addizionale dei costi in misura pari a circa il 20 per cento.
Non a caso, nei paesi in cui l'agevolazione si è rivelata più efficace, il suo costo è spesso consistente: sempre nel Regno Unito è stimato in circa 800 milioni di euro l'anno.
Secondo quanto è dato sapere, la misura proposta dal Governo sarebbe invece finanziata solo fino a 300 milioni.

Si possono ridurre i costi dell'agevolazione, conservandone l'effetto di incentivo?
Un elemento importante della proposta governativa è di ammettere alla deducibilità il complesso dei costi del personale impiegato nella R&S e non soltanto i costi incrementali (ossia relativi ai nuovi assunti). Verrebbero pertanto a beneficiarne non solo i nuovi investimenti (marginali) in R&S, ma, almeno in parte, anche quelli che l'impresa ha già compiuto (quelli inframarginali).
Ciò significa che una parte del costo sopportato dallo Stato potrebbe non avere impatto sugli incentivi a investire in R&S, ma si tradurrebbe in un windfall gain per l'impresa beneficiaria. Un'agevolazione che fosse invece parametrata ai soli investimenti nuovi (nuovi assunti) produrrebbe gli stessi incentivi al margine, ma a un costo inferiore per l'erario. Per potere generare un volume soddisfacente di investimenti aggiuntivi in R&S, andrebbe comunque associata a un'agevolazione specifica di carattere permanente. Anche questa agevolazione andrebbe preferibilmente disegnata in forma incrementale: ad esempio commisurando l'incentivo alla spesa per il personale impiegato in R&S che risulti aggiuntiva rispetto a quella registrata a una certa data.

(1) Il costo del capitale, secondo l'approccio originario di King e Fullerton, esteso ed adattato agli investimenti in R&S (cfr. Bloom et al., 1999, Do R&D Tax Credits Work? Evidence from an International Panel of Countries 1979-1994, IFS w.p. No. W99/8; Griffith et al., 1996, Tax Incentives for R&D, in Fiscal Studies, vol. 16, 21-44; Hall, B. and Van Reenen, J., 2000, How Effective Are Fiscal Incentives for R&D? A Review of the Evidence, in Research Policy, vol. 29, 449–69), è inteso come rendimento al lordo delle imposte necessario a garantire un prefissato rendimento netto in capo all'investitore. Nelle normali assunzioni l'investimento R&S è composto per il 90 per cento da salari e stipendi e per il restante 10 per cento da macchinari ed edifici; inoltre, il tasso di deprezzamento economico della spesa corrente è pari al 15 per cento. Nella tabella per semplicità si è assunto che l'investimento R&S sia interamente composto da spesa per salari e stipendi.

Al momento della presentazione della Legge finanziaria per il 2005, che come è noto prevede una manovra pari a 24 miliardi di euro, il Governo ha annunciato che avrebbe presto presentato uno o più interventi paralleli volti a rafforzare la competitività delle imprese e a garantire sgravi fiscali per circa 6 miliardi di euro.
A distanza di più di un mese e mezzo dalla presentazione della Finanziaria (quando già metà del tempo complessivamente riservato alla discussione parlamentare è passato), ancora non si conosce l'esatta entità, ripartizione e natura di questi interventi. All'incertezza sulla possibilità di reperire davvero i 24 miliardi di euro previsti, si è andata via via associando una crescente incertezza sugli obiettivi prioritari che il Governo intende perseguire e sugli strumenti con cui intende perseguirli.

Tra le tante ipotesi che si sono fino ad ora susseguite, le ultime in ordine di tempo attribuiscono un certo rilievo all'idea che la riduzione delle imposte possa interessare anche le imprese. Un obiettivo che si potrebbe in linea di principio condividere, se si potesse prescindere dai delicati equilibri di bilancio pubblico e se si ritenesse che ad aumentare la competitività delle imprese possa contribuire la leva fiscale, in sinergia con altre importanti politiche (industriali, del credito, della riduzione dei costi da burocrazia, di velocizzazione della giustizia civile, di lotta all'illegalità, eccetera). Ma le misure prospettate vanno davvero in questa direzione?

Gli interventi sulla fiscalità delle imprese di cui si parla (e vale il caveat che le ipotesi sul tavolo cambiano con una tale rapidità che ci si può facilmente trovare a commentare ipotesi che sono già vecchie) sono esclusivamente concentrati sull'imposta regionale sulle attività produttive (Irap). Dal punto di vista aggregato, la riduzione prevista ammonta a due miliardi di euro, pari a circa il 6 per cento del gettito che l'imposta ha fornito nel 2003.
Sono tre le aree di intervento suggerite. In primo luogo, si propone una deducibilità dall'Irap delle spese per il personale impiegato nella ricerca. Il sostegno alla attività di ricerca e sviluppo è un elemento indubbiamente importante per la competitività delle imprese. Ma il tetto massimo di 300 milioni entro cui è confinato l'intervento, getta seri dubbi sulla sua efficacia, specie in confronto alle più importanti esperienze internazionali .
Il cuore dell'intervento sembra essere rappresentato dal raddoppio della deduzione dall'imponibile, da 7.500 a 15mila euro, riservata ai soggetti con base imponibile non superiore a 180.759,91 euro. Si tratta del potenziamento di una esenzione originariamente introdotta dal precedente Governo (Legge finanziaria per il 2001), volta a limitare l'impatto dell'Irap sulle attività produttive minori. La scelta di potenziare questa misura, che favorisce piccole imprese, commercio e lavoratori autonomi, può forse essere interpretata come una proposta di scambio: un abbattimento Irap, in cambio di minori resistenze alla revisione degli studi di settore prevista dalla Legge finanziaria presentata il 30 settembre (da cui il Governo si attendeva 3,8 miliardi di euro). Ma non contribuisce certo a rafforzare la competitività delle imprese italiane. Meglio sarebbe stato, come a un certo punto ha prospettato lo stesso Governo, impiegare le risorse destinate alle Pmi al fine di incentivarne la crescita dimensionale.
Un terzo tipo di intervento è finalizzato a incentivare l'occupazione. Dovrebbe consistere nell'abbattimento della base imponibile dell'Irap per un ammontare pari a 20mila euro (equivalente a un risparmio di imposta di 850 euro) per ogni nuovo assunto (che comporti un incremento del numero degli occupati). La cifra in questione sarebbe poi raddoppiata nel caso di assunzioni operate nel Mezzogiorno.
Si è cercato quindi di condensare in un'unica misura due obiettivi: la "fiscalità di vantaggio" (a favore del Sud, di cui tanto si è parlato negli ultimi tempi) e il sostegno all'occupazione. Lo strumento proposto riproduce, con qualche modificazione, una misura già esistente: il bonus occupazione. Si tratta di un credito di imposta, originariamente istituito dal precedente Governo con la Finanziaria per il 2001, attualmente pari a 100 euro al mese (300 euro nel caso di assunzioni al Sud) (1), una cifra comparabile con quella attualmente in discussione. Niente di nuovo sotto il sole quindi? Le informazioni a disposizione non permettono di dirlo con certezza. Il bonus occupazione vigente è infatti una misura temporanea (fino al dicembre 2006), la cui fruizione è comunque subordinata alla disponibilità di risorse finanziarie per la sua copertura, individuata di anno in anno dalla Finanziaria. La nuova misura aumenterà la portata dell'incentivo solo se sarà concepita come permanente e in dipendenza dell'ammontare di risorse a essa specificamente destinate. In caso contrario, si tradurrà in una riedizione, peggiorativa, dell'esistente. Oggi infatti il credito di imposta può essere utilizzato in riduzione di una qualsiasi imposta dovuta dal datore di lavoro, e non quindi della sola Irap, come è invece il caso della proposta in discussione.

1. Gli interventi prospettati dal Governo per le imprese, seppure non del tutto trascurabili in termini di risorse finanziare (2 miliardi di euro), ricalcano in larga parte politiche già adottate, senza privilegiare la concentrazione delle risorse al raggiungimento di un obiettivo specifico. In particolare si è abdicato a interventi più cospicui per le attività di R&S e altri investimenti strategici, e più concentrati sulla ristrutturazione e crescita delle imprese. Le aspre critiche, da più parti avanzate, in primo luogo da Confindustria, sono da questo punto di vista condivisibili.
2. Le misure proposte non possono essere interpretate come primo passo in direzione della totale abolizione dell'Irap prevista dalla legge delega di riforma fiscale. Secondo gli intenti originari del Governo, tale primo passo avrebbe dovuto consistere in una riduzione della base imponibile dell'Irap pari al 20 per cento del costo del lavoro, con un onere stimato (per il 2003) di 2,3 miliardi di euro . Gli interventi ora prospettati dal Governo invece non riguardano solo il costo del lavoro e pur contribuendo a erodere la base di questo tributo, non ne minano la natura. Si tratta di una buona notizia: a differenza di quanto possano pensare molti operatori e la stessa Confindustria, l'Irap è un'imposta con molti meriti , soprattutto consente di prelevare un gettito notevole (circa 33 miliardi, di euro nel 2003, inferiore all'Irpef e all'Iva, ma superiore all'imposta sulle società, Ires) con una aliquota relativamente molto bassa (4,25 per cento contro, ad esempio, il 33 per cento dell'Ires). La sua abolizione priverebbe le Regioni di un'importane fonte di finanziamento e andrebbe compensata. Difficile pensare che sia possibile farlo comprimendo le spese e ampiamente discutibile sarebbe farlo sostituendo a questa imposta, che presenta apprezzabili caratteristiche di neutralità, altre forme di prelievo, più distorsive.
In conclusione, piuttosto che sottoporre l'Irap a poco efficaci cure dimagranti, sarebbe preferibile utilizzare eventuali risorse disponibili (includendo quelle che si possono recuperare da una auspicabile revisione e razionalizzazione degli incentivi alle imprese) per migliorare questa imposta, ad esempio, deducendo dall'imponibile i contributi commisurati al lavoro, per concentrare gli incentivi a investimenti qualificati, come quelli in R&S e, non ultimo, per una riduzione generalizzata dell'aliquota Ires, imposta certamente più distorsiva dell'Irap.

(1) L'ammontare del credito di imposta, era inizialmente molto più generoso: 413,17 euro al mese per ogni assunto, 619,75 nel caso di assunzioni al Sud, ma è stato ridotto dal 2003.

Sette miliardi e mezzo di inasprimenti fiscali. Questo è il concorso che la manovra finanziaria per il 2005 chiede alle entrate per il risanamento dei conti pubblici. Allo stesso tempo, però, il Governo assicura che fra poco più di un mese presenterà la seconda tranche della manovra, che ha al suo centro sgravi fiscali per 6 miliardi, da finanziarsi integralmente con riduzioni di spesa.

Poiché 7,5 è più grande di 6, il risultato netto atteso per i contribuenti nel loro insieme dovrebbe quindi essere negativo. Al meglio, la manovra fiscale proposta dovrebbe tradursi in una ricomposizione del prelievo, con categorie di contribuenti che ci rimettono e altre categorie che ci guadagnano. Chi ci guadagna e chi ci perde però non è facile dirlo: incredibilmente infatti, a tre anni dalla presentazione del disegno di legge delega sulla riforma fiscale e a un anno e mezzo dalla sua approvazione in Parlamento, il Governo non è ancora in grado di fornire indicazioni credibili su come pensa di riformare, non già il sistema fiscale nel suo complesso, ma neppure la sua imposta principe, l'Irpef, su cui sembra dovrebbero essere concentrati gli "sgravi" promessi. Ciò dimostra che la delega fiscale, che pure aveva auto il consenso di tutte le forze della maggioranza, era troppo generica nei contenuti, e troppo ottimista circa le possibilità di copertura, come è stato più volte sottolineato dai suoi critici. Poiché i contenuti, le modalità e i tempi della seconda tranche della manovra sono ancora oscuri, occupiamoci intanto della parte che già c'è e che è finalizzata al risanamento dei conti pubblici, con un gettito atteso di 7,5 miliardi nel 2005. L'intervento segue fondamentalmente due direttrici.
- la cosiddetta manutenzione della base imponibile
- l'inasprimento di (micro)tributi esistenti

Le misure che vanno sotto questo nome sono meritoriamente dirette a contenere il fenomeno dell'evasione fiscale in alcuni importanti settori: in primo luogo, la tassazione del lavoro autonomo e delle piccole imprese e quella dei fabbricati. Nessuna fonte ufficiale ha sinora indicato come i 7,5 miliardi attesi dalla manovra siano ripartiti fra i diversi settori di intervento. Indiscrezioni giornalistiche sui contenuti della relazione tecnica attribuiscono il ruolo di maggior rilievo alla tassazione dei redditi di lavoro autonomo e piccola impresa. La norma più importante in questo campo riguarda gli studi di settore, di cui si prevede la revisione quadriennale, con l'accordo delle categorie interessate. È importante sottolineare che la revisione, doverosa, degli studi di settore non richiederebbe un nuovo intervento normativo: è già ammessa dalla legge istitutiva del 1993 (n. 427 articolo 62bis). La mancata revisione dei primi studi, che risalgono al 1998, è quindi frutto di un ritardo o di una scelta, solo in parte spiegabile con le difficoltà politiche che un'operazione di questo genere comporta. L'accordo per un inasprimento del prelievo con le categorie interessate, a fronte della necessità di controllare i prezzi e in un fase di stagnazione della domanda, non sembra un'operazione facile a maggior ragione in questo momento. Proprio per cautelarsi rispetto a queste difficoltà, la Finanziaria prevede anche un meccanismo di aggiornamento automatico degli studi, a cadenza annuale, reso possibile dall'elaborazione, da parte dell'Istat, di appositi indici specifici, costruiti a partire dai dati economici settoriali desunti della contabilità nazionale, differenziati per settore, territorio e dimensione dei soggetti interessati. Sulle caratteristiche tecniche degli indici, per ora delineate solo per grandi linee, sarà opportuno ritornare in futuro. Peccato però che, di fronte delle rimostranze della Lega Nord e delle categorie interessate, il ministro Siniscalco abbia già fatto marcia indietro, rimangiandosi il termine "automatico" e dichiarando che anche questa indicizzazione sarà concordata con le categorie interessate. È appena il caso di notare che il problema politico potrebbe essere più facilmente affrontato se fosse chiaro quale è (se ci sarà) il guadagno in termini di riduzione di aliquote che viene posto sull'altro piatto della bilancia dell'aggiornamento della base imponibile, dalla promessa riforma dell'Irpef. Utilizzando, forse per pudore, un nome diverso viene poi proposta la quinta (nel giro di tre anni) edizione del concordato triennale. L'elemento di maggiore interesse di questa, per ora, ultima versione (che mal si raccorda con quella prevista dalla delega fiscale e che perciò deve ripassare per l'approvazione del Parlamento) sembra essere un più stretto collegamento con gli studi di settore, e una maggiore attenzione alle caratteristiche specifiche del singolo contribuente o quanto meno di singole categorie di contribuenti. Un giudizio complessivo sull'operazione è però per ora prematuro, sia per la genericità delle previsioni normative, che rendono difficile comprendere il rapporto fra i tre interventi delineati, sia per l'incertezza sugli esiti della contrattazione politica sul tema. Va però da subito sottolineato che non è facile comprendere come queste previsioni possano dare un gettito rilevante nel 2005. A meno di non prevederne applicazioni retroattive, la revisione degli studi (che peraltro avverrà necessariamente gradualmente) dovrebbe riguardare l'anno di imposta 2005 (con effetti principali a partire dal 2006). Mentre la norma stessa prevede che la pianificazione fiscale concordata, che prende le mosse da una proposta da parte dell'amministrazione finanziaria a ogni singolo contribuente, entri a regime solo progressivamente nel corso di un triennio.

Per arginare i fenomeni di elusione ed evasione fiscale sui redditi dei fabbricati l'altro importante campo di intervento della Finanziaria, vengono inasprite le norme di controllo, prevalentemente attraverso l'ampliamento della tipologia degli atti nei quali deve essere indicato il numero di codice fiscale e la previsione della possibilità che esso venga comunicato all'Agenzia delle entrate da parte delle banche e altri soggetti, nonché la previsione della comunicazione all'anagrafe tributaria dei dati catastali relativi agli immobili nei quali è erogato un pubblico servizio. L'inasprimento dovrebbe favorire la possibilità di un accertamento puntuale dei redditi eventualmente evasi o sottostimati. Ma gli viene curiosamente affiancato un meccanismo che permette al contribuente di mettersi al sicuro da eventuali accertamenti. Basta dichiarare un reddito da affitto che, considerato al netto del 15 per cento di abbattimento previsto a titolo forfetario per le spese di manutenzione, sia almeno pari al 10 per cento del valore catastale dell'immobile Allo stesso tempo, si riconosce ai comuni la possibilità di richiedere all'Agenzia del territorio di intervenire non già sulla sottostima generalizzata degli estimi catastali, quanto sulla sperequazione degli stessi, che derivi da un classamento antiquato, che vede ad esempio accatastati come abitazioni popolari appartamenti poi ristrutturati in centri storici (o altre zone) che sono stati valorizzati da interventi pubblici di risanamento e dotazione di infrastrutture. L'insieme di questi interventi andrà accuratamente valutato. L'elemento più critico è la loro estemporaneità: manca infatti totalmente un piano di riforma complessivo sulla fiscalità della casa, volto a coordinare il prelievo patrimoniale, l'imposizione indiretta sui trasferimenti di proprietà, il prelievo sul reddito, per sanare le sperequazioni esistenti, evitare eccessi di prelievo e contenere i fenomeni elusivi. La mancanza di questo disegno, oltre a porre problemi sotto il profilo della trasparenza e dell'equità del prelievo, nonché della sua efficienza, presta il fianco alla protesta dei gruppi di pressione, ancora una volta con grossi rischi sull'esito ultimo della manovra.

Circa un terzo dell'aggiustamento complessivo previsto dalla Finanziaria (7,5 su 24 miliardi di euro) proviene dall'aumento delle entrate ordinarie (dirette e indirette). Il ministro dell'Economia poteva evitare questo impopolare inasprimento fiscale?

Dopo aver deciso di fornire un quadro più attendibile dell'andamento dei conti della finanza pubblica, il ministro Siniscalco non aveva molte alternative: gli impegni comunitari impongono, per il 2005, che due terzi della manovra siano di tipo permanente e sarebbe stato impossibile concentrare tutto l'aggiustamento sulla spesa: la scarsa capacità fino ad ora mostrata dal Governo nel tenere sotto controllo questa componente del bilancio, e l'incertezza degli esiti del "nuovo metodo" alla Gordon Brown rendono già dubbio il raggiungimento degli obiettivi fissati, che dovrebbero consentire un risparmio di spesa pari 9,5 miliardi di euro nel 2005. Ma gli inasprimenti fiscali contenuti nella Finanziaria sono anche una risposta al tendenziale calo del prelievo ordinario osservato negli ultimi anni e fino ad ora mascherato dagli incassi una tantum ottenuti dai condoni. La tabella riporta gli incassi delle amministrazioni pubbliche dal 2000 al 2003 e le previsioni contenute nel Dpef 2005-2008, per il 2004 e 2005.

Come si nota, a fronte di una tenuta delle imposte indirette e dei contributi sociali, le imposte dirette subiscono un vistoso calo, nel 2002 e nel 2003. In percentuale del Pil passano dal 15 per cento nel 2001 al 14,2 per cento nel 2002 e al 13,6 per cento nel 2003. Nel 2004 se ne prevede una ripresa, ma, nonostante i provvedimenti di luglio, il loro valore assoluto resta ancora inferiore a quello del 2001, e la loro incidenza, in percentuale del Pil, continua a calare leggermente (13,4 per cento). Contestualmente si osserva un rilevante aumento delle imposte in conto capitale, che includono gli incassi per sanatorie fiscali di vario tipo. Gli introiti sono eccezionalmente elevati nel 2003 (circa 20 miliardi di euro), ma anche nel 2004 forniscono un contributo significativo alla determinazione delle entrate tributarie complessive. La pressione fiscale (dirette, indirette, contributi sociali e imposte in conto capitale) aumenta dal 41,9 per cento nel 2002 al 42,8 per cento nel 2003 per poi tornare a scendere al 41,8 per cento, secondo le previsioni per il 2004. Al netto delle imposte in conto capitale, tuttavia, il trend è sempre decrescente. Cosa ha determinato il calo delle entrate ordinarie, e in particolare delle imposte dirette osservato dal 2002? Concorrono diversi fattori, ma certamente il calo è imputabile solo marginalmente al deludente andamento dell'attività economica. Le basi imponibili delle imposte dirette e indirette sono infatti definite in termini nominali e dovrebbero, in assenza di provvedimenti di sgravio fiscale o altri fattori specifici, seguire grosso modo l'andamento del Pil nominale. Tra gli sgravi fiscali che concorrono a determinare il calo delle entrate nel 2002 e nel 2003 vi è certamente la prima tranche della riforma dell'Irpef, il cui costo stimato era pari a 5,5, miliardi di euro, e che è stato solo parzialmente finanziato dalla mancata restituzione del fiscal drag. A ciò si aggiungono i costi di incentivi quali la Tremonti bis e la Tecno Tremonti i cui oneri effettivi non sono mai stati resi noti. Pur tenendo conto anche di altri fattori (ad esempio, il limitato importo delle imposte sostitutive sulle attività finanziarie connesso all'andamento dei rendimenti sui mercati finanziari), i conti non sembrano ancora tornare. Il sospetto è che abbia contribuito al calo delle entrate anche la minor propensione dei contribuenti a rispettare i propri obblighi tributari, a seguito del susseguirsi di condoni fiscali.

Venuti meno gli effetti dei condoni, con la legge Finanziaria per il 2005 si è reso necessario trovare copertura agli sgravi permanenti operati nel passato e compensare il tendenziale calo del prelievo. La pressione fiscale al netto delle imposte in conto capitale arresta il suo declino e anzi mostra un'inversione di tendenza. Ciò è il risultato, da un lato di una previsione di crescita del prelievo superiore al 3 per cento circa (3 per cento per i contributi sociali e 3,5 per cento circa per imposte dirette e indirette), dall'altro dei nuovi provvedimenti introdotti con la legge Finanziaria, il cui gettito previsto (7,5 miliardi di euro) dovrebbe essere sostanzialmente in grado di compensare il venire meno del gettito delle imposte in conto capitale (da 7,5 miliardi nel 2004 a poco più di 300 milioni nel 2005) ancora imputabile, nel 2004, a provvedimenti di sanatoria fiscale. Nel complesso, tenendo conto delle previsioni di crescita spontanea del prelievo e delle nuove disposizioni della Finanziaria, il prelievo ordinario diretto e indiretto dovrebbe crescere del 5,5 per cento. Un obiettivo ambizioso, sia per la crescita spontanea prevista (per le imposte dirette è 3,6 per cento rispetto al 2,3 per cento del 2004 e all'andamento negativo degli anni precedenti), sia per le specifiche disposizioni che dovrebbero consentire di prelevare i 7,5 miliardi di euro, il cui esito e la cui efficacia suscitano non pochi dubbi.

In conclusione, data la situazione della finanza pubblica non si può che concordare con l'esigenza di rimettere sotto controllo i conti pubblici e di agire, a tal fine, anche sulle entrate. Al di là delle specifiche misure va anche apprezzata, in linea generale, l'intenzione di recuperare base imponibile tramite una ripresa della lotta all'evasione: un'ulteriore positiva inversione di tendenza rispetto agli anni passati. Ma analogamente al passato, manca un'analisi delle cause dell'andamento delle entrate negli ultimi anni, che farebbe emergere con evidenza il concorso al peggioramento dei conti pubblici di sgravi fiscali effettuati senza adeguata copertura. Manca poi una corretta informazione sulle modalità con cui sono state fatte le previsioni delle entrate attese per il futuro e sulla capacità delle norme previste di garantire il raggiungimento dell'obiettivo di incasso prefissato. In particolare, l'attendibilità delle stime sugli effetti della manovra potrà essere verificata solo quando sarà disponibile la Relazione tecnica e soprattutto solo al termine dell'iter parlamentare: le controversie sulle misure proposte, anche all'interno della maggioranza, e le recenti dichiarazioni dello stesso ministro dell'Economia lasciano intendere che gli interventi contenuti nella Finanziaria potranno essere ampiamente modificati. A rendere particolarmente incerto il quadro è però l'annunciato provvedimento di riduzione dell'Irpef e dell'Irap, del quale non si conoscono ancora né le modalità con cui "affiancherà" la legge Finanziaria, né le forme di copertura degli sgravi da esso previsti, , che per il 2005 dovrebbero raggiungere i 6 miliardi di euro. In sostanza, è vero che il nuovo ministro dell'Economia ha fatto inizialmente chiarezza sui conti pubblici e ha dichiarato a più riprese l'intenzione di volerne riprendere il controllo, ma non sembra aver fatta altrettanta chiarezza su come intende attuare il risanamento fiscale e conciliarlo con le reiterate promesse di riduzione della pressione fiscale. Il rischio tangibile è che l'inasprimento fiscale, reso necessario oggi dagli sgravi di ieri, non solo non sia credibilmente realizzato dai provvedimenti inseriti nella legge Finanziaria, ma venga seguito a brevissimo termine da ulteriori sgravi che renderanno inevitabili nuovi aggravi domani, secondo un circolo vizioso da cui non possono più salvarci ulteriori interventi una tantum.

Circa un terzo dell'aggiustamento complessivo previsto dalla Finanziaria (7,5 su 24 miliardi di euro) proviene dall'aumento delle entrate ordinarie (dirette e indirette). Il ministro dell'Economia poteva evitare questo impopolare inasprimento fiscale?

Dopo aver deciso di fornire un quadro più attendibile dell'andamento dei conti della finanza pubblica, il ministro Siniscalco non aveva molte alternative: gli impegni comunitari impongono, per il 2005, che due terzi della manovra siano di tipo permanente e sarebbe stato impossibile concentrare tutto l'aggiustamento sulla spesa: la scarsa capacità fino ad ora mostrata dal Governo nel tenere sotto controllo questa componente del bilancio, e l'incertezza degli esiti del "nuovo metodo" alla Gordon Brown rendono già dubbio il raggiungimento degli obiettivi fissati, che dovrebbero consentire un risparmio di spesa pari 9,5 miliardi di euro nel 2005. Ma gli inasprimenti fiscali contenuti nella Finanziaria sono anche una risposta al tendenziale calo del prelievo ordinario osservato negli ultimi anni e fino ad ora mascherato dagli incassi una tantum ottenuti dai condoni. La tabella riporta gli incassi delle amministrazioni pubbliche dal 2000 al 2003 e le previsioni contenute nel Dpef 2005-2008, per il 2004 e 2005.

Come si nota, a fronte di una tenuta delle imposte indirette e dei contributi sociali, le imposte dirette subiscono un vistoso calo, nel 2002 e nel 2003. In percentuale del Pil passano dal 15 per cento nel 2001 al 14,2 per cento nel 2002 e al 13,6 per cento nel 2003. Nel 2004 se ne prevede una ripresa, ma, nonostante i provvedimenti di luglio, il loro valore assoluto resta ancora inferiore a quello del 2001, e la loro incidenza, in percentuale del Pil, continua a calare leggermente (13,4 per cento). Contestualmente si osserva un rilevante aumento delle imposte in conto capitale, che includono gli incassi per sanatorie fiscali di vario tipo. Gli introiti sono eccezionalmente elevati nel 2003 (circa 20 miliardi di euro), ma anche nel 2004 forniscono un contributo significativo alla determinazione delle entrate tributarie complessive. La pressione fiscale (dirette, indirette, contributi sociali e imposte in conto capitale) aumenta dal 41,9 per cento nel 2002 al 42,8 per cento nel 2003 per poi tornare a scendere al 41,8 per cento, secondo le previsioni per il 2004. Al netto delle imposte in conto capitale, tuttavia, il trend è sempre decrescente. Cosa ha determinato il calo delle entrate ordinarie, e in particolare delle imposte dirette osservato dal 2002? Concorrono diversi fattori, ma certamente il calo è imputabile solo marginalmente al deludente andamento dell'attività economica. Le basi imponibili delle imposte dirette e indirette sono infatti definite in termini nominali e dovrebbero, in assenza di provvedimenti di sgravio fiscale o altri fattori specifici, seguire grosso modo l'andamento del Pil nominale. Tra gli sgravi fiscali che concorrono a determinare il calo delle entrate nel 2002 e nel 2003 vi è certamente la prima tranche della riforma dell'Irpef, il cui costo stimato era pari a 5,5, miliardi di euro, e che è stato solo parzialmente finanziato dalla mancata restituzione del fiscal drag. A ciò si aggiungono i costi di incentivi quali la Tremonti bis e la Tecno Tremonti i cui oneri effettivi non sono mai stati resi noti. Pur tenendo conto anche di altri fattori (ad esempio, il limitato importo delle imposte sostitutive sulle attività finanziarie connesso all'andamento dei rendimenti sui mercati finanziari), i conti non sembrano ancora tornare. Il sospetto è che abbia contribuito al calo delle entrate anche la minor propensione dei contribuenti a rispettare i propri obblighi tributari, a seguito del susseguirsi di condoni fiscali.

Venuti meno gli effetti dei condoni, con la legge Finanziaria per il 2005 si è reso necessario trovare copertura agli sgravi permanenti operati nel passato e compensare il tendenziale calo del prelievo. La pressione fiscale al netto delle imposte in conto capitale arresta il suo declino e anzi mostra un'inversione di tendenza. Ciò è il risultato, da un lato di una previsione di crescita del prelievo superiore al 3 per cento circa (3 per cento per i contributi sociali e 3,5 per cento circa per imposte dirette e indirette), dall'altro dei nuovi provvedimenti introdotti con la legge Finanziaria, il cui gettito previsto (7,5 miliardi di euro) dovrebbe essere sostanzialmente in grado di compensare il venire meno del gettito delle imposte in conto capitale (da 7,5 miliardi nel 2004 a poco più di 300 milioni nel 2005) ancora imputabile, nel 2004, a provvedimenti di sanatoria fiscale. Nel complesso, tenendo conto delle previsioni di crescita spontanea del prelievo e delle nuove disposizioni della Finanziaria, il prelievo ordinario diretto e indiretto dovrebbe crescere del 5,5 per cento. Un obiettivo ambizioso, sia per la crescita spontanea prevista (per le imposte dirette è 3,6 per cento rispetto al 2,3 per cento del 2004 e all'andamento negativo degli anni precedenti), sia per le specifiche disposizioni che dovrebbero consentire di prelevare i 7,5 miliardi di euro, il cui esito e la cui efficacia suscitano non pochi dubbi.

In conclusione, data la situazione della finanza pubblica non si può che concordare con l'esigenza di rimettere sotto controllo i conti pubblici e di agire, a tal fine, anche sulle entrate. Al di là delle specifiche misure va anche apprezzata, in linea generale, l'intenzione di recuperare base imponibile tramite una ripresa della lotta all'evasione: un'ulteriore positiva inversione di tendenza rispetto agli anni passati. Ma analogamente al passato, manca un'analisi delle cause dell'andamento delle entrate negli ultimi anni, che farebbe emergere con evidenza il concorso al peggioramento dei conti pubblici di sgravi fiscali effettuati senza adeguata copertura. Manca poi una corretta informazione sulle modalità con cui sono state fatte le previsioni delle entrate attese per il futuro e sulla capacità delle norme previste di garantire il raggiungimento dell'obiettivo di incasso prefissato. In particolare, l'attendibilità delle stime sugli effetti della manovra potrà essere verificata solo quando sarà disponibile la Relazione tecnica e soprattutto solo al termine dell'iter parlamentare: le controversie sulle misure proposte, anche all'interno della maggioranza, e le recenti dichiarazioni dello stesso ministro dell'Economia lasciano intendere che gli interventi contenuti nella Finanziaria potranno essere ampiamente modificati. A rendere particolarmente incerto il quadro è però l'annunciato provvedimento di riduzione dell'Irpef e dell'Irap, del quale non si conoscono ancora né le modalità con cui "affiancherà" la legge Finanziaria, né le forme di copertura degli sgravi da esso previsti, , che per il 2005 dovrebbero raggiungere i 6 miliardi di euro. In sostanza, è vero che il nuovo ministro dell'Economia ha fatto inizialmente chiarezza sui conti pubblici e ha dichiarato a più riprese l'intenzione di volerne riprendere il controllo, ma non sembra aver fatta altrettanta chiarezza su come intende attuare il risanamento fiscale e conciliarlo con le reiterate promesse di riduzione della pressione fiscale. Il rischio tangibile è che l'inasprimento fiscale, reso necessario oggi dagli sgravi di ieri, non solo non sia credibilmente realizzato dai provvedimenti inseriti nella legge Finanziaria, ma venga seguito a brevissimo termine da ulteriori sgravi che renderanno inevitabili nuovi aggravi domani, secondo un circolo vizioso da cui non possono più salvarci ulteriori interventi una tantum.