I lavori parlamentari in corso sul disegno di legge finanziaria per il 2008 cominciano a rivelarci i tratti più importanti che caratterizzeranno la legge nella sua versione definitiva e che regoleranno per quanto ci riguarda l’organizzazione e il personale delle pubbliche amministrazioni.
Come era facile prevedere, anche alla luce delle norme già introdotte dalla legge finanziaria per il 2007 e degli impegni contenuti nel Memorandum sottoscritto dal Governo con le organizzazioni sindacali, ampio spazio è stato dedicato nel dibattito al tema del precariato nelle pubbliche amministrazioni e alla sua stabilizzazione.
La ricerca di un compromesso politico delicato su questi temi porta naturalmente a sacrificare la qualità tecnica delle norme, il loro coordinamento con quelle preesistenti e con le altre disposizioni presenti nel testo, rendendo poi arduo il lavoro degli operatori in sede di applicazione. E’ questa la prima impressione che si ricava da una lettura delle disposizioni contenute nel disegno di legge di finanziaria in materia di precariato.Innanzi tutto cominciano a destare preoccupazione le disposizioni riguardanti la possibilità di ricorrere ai rapporti di lavoro flessibili nelle pubbliche amministrazioni. Norme di forte restrizione, conseguenza di un clima e di una fase storica in cui i rapporti di lavoro flessibili vengono automaticamente definiti precari, costringendo le amministrazioni a sanare l’esistente e ad assumere a tempo indeterminato il personale con contratti di lavoro a termine in servizio. Non era possibile immaginare che l’equazione flessibile uguale precario non comportasse una stretta sui lavoro flessibili nel settore pubblico. Soprattutto alla luce dei dati che sono emersi nel gestire e monitorare le procedure di stabilizzazione da una sede privilegiata come il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato. Il venir meno dei vincoli e delle causali sul ricorso ai contratti di lavoro flessibili, soprattutto a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 368/2001 e del d.lgs. 276/2003, il ricorso alle collaborazioni coordinate e continuative hanno non solo portato ad un incremento della spesa nonostante il blocco delle assunzioni, ma anche ad una dipendenza delle amministrazioni da tali contratti avendo queste abbandonato qualsiasi altro percorso di flessibilità. Inoltre, la possibilità di poter avere maggiori margini discrezionali nello scegliere i collaboratori e il personale a termine, dato il carattere semplificato delle procedure selettive rivolte al reclutamento a termine, hanno reso altamente convenienti e attraenti tali contratti. Si aggiunga a questo che ben il 94% dei contratti a termine nel settore pubblico sono stati prorogati o peggio rinnovati, senza particolari motivazioni o, nel caso del rinnovo, senza nuove selezioni.
L’eccessiva convenienza di tali contratti con tutte le patologie connesse dovrebbe essere oggetto di una attenta analisi, al fine di calibrare una serie di interventi che consentano di evitare il ricrearsi del precariato.
La scarsa conoscenza di tale fenomeno, sia in termini quantitativi sia in termini qualitativi, ha portato gli addetti ai lavoro ad assistere a dibattiti e riflessioni sul tema a dir poco stravaganti. Le disposizioni oggi contenute all’art. 93 sulla stabilizzazione dei precari, frutto di un compromesso politico tra le diverse anime della maggioranza rivelano più di un difetto.
A parte la sottolineatura iniziale che ci conferma che nelle pubbliche amministrazioni si entra per concorso, le norme attualmente presenti mirano ad ampliare sensibilmente il bacino dei destinatari delle norme di favore, con effetti pericolosi sulla tenuta dei bilanci e in generale sull’organizzazione degli enti, come alcune esperienze regionali dovrebbero aver insegnato.
Si prevede che le amministrazioni centrali dello Stato per gli anni 2008 e 2009 (possono stabilizzare anche il personale che raggiunge il requisito in virtù di contratti stipulati anteriormente al 28 settembre 2007. Tale possibilità è consentita anche per il personale delle regioni e delle autonomie locali. Il nuovo termine consentirà di prendere anche personale con un’anzianità limitata e recentissima, ma al contempo porterà a far crescere le aspettative di migliaia di persone che hanno avuto un rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni. A quante altre proroghe assisteremo?
Un comma successivo, per evitare dubbi, prevede un obbligo di proroga dei contratti relativi al personale destinatario della stabilizzazione. Tale obbligo previsto anche per le regioni e le autonomie locali pone più di un dubbio di costituzionalità con riferimento all’autonomia organizzativa degli altri livelli di governo e alla copertura finanziaria. E le altre pubbliche amministrazioni?
Tali procedure come abbiamo visto non distinguono tra assunzioni effettuate su fabbisogni permanenti dell’Ente e assunzioni effettuate su progetti o fondi esterni e pertanto portano all’effetto di vedere aumentate in maniera permanente le unità di personale in servizio. Quindi si prevede l’obbligo per tutte le amministrazioni pubbliche (art. 1, comma 2 del d.lgs. 165/2001), mentre prima vengono richiamate solo alcune, di effettuare una programmazione triennale dei fabbisogni diretta a stabilizzare il personale precario a tempo determinato anche con contratto di collaborazione coordinata e continuativa in possesso di tre anni nella stessa amministrazione. Per questa fattispecie contrattuale si precisa che resta fermo quanto previsto ai commi 529 e 560. Significa che le co.co.co. potranno essere stabilizzate solo a tempo determinato e poi si vedrà? Oppure che anche le collaborazioni saranno trasformate, previa procedura selettiva, a tempo indeterminato? Il confronto con le organizzazioni sindacali servirà a chiarire anche questo aspetto, pur conoscendo le richieste del fronte sindacale. Fortunatamente è escluso il personale operante presso gli uffici di diretta collaborazione. Sembra però solo quello con co.co.co. e non quello a tempo determinato, che quindi potrà effettuare una selezione dopo ed essere così stabilizzato.
Si prevede infine l’adozione entro il mese di marzo del Dpcm già previsto dal comma 417 della legge 296/2006, che non ha visto la luce sia per la limitatezza delle risorse, oggi pari a 5 milioni di euro, e per le tipologie contrattuali prese a riferimento. Il provvedimento viene quest’anno caricato di aspettative sia per il termine perentorio entro il quale deve essere adottato sia per l’incremento del fondo previsto.
Viene altresì prevista la possibilità di riservare il 20% dei posti al personale a tempo determinato, nonché la possibilità di riconoscere come punteggio il servizio prestato in virtù di contratti di collaborazione coordinata e continuativa per almeno tre anni alla data del 28 settembre 2007 nelle pubbliche amministrazioni.
Il quadro che si apre è senz’altro problematico per le amministrazioni. La pressione sociale sul tema non consentirà di giungere ad accordi virtuosi e sereni, data anche la debolezza del Governo. L’effetto che si avrà, ma è già in corso, porterà le amministrazioni pubbliche a dover programmare i bilanci, i fabbisogni e l’organizzazione non in funzione dei servizi da erogare, ma del personale da assumere. Al centro dell’attenzione e della preoccupazione degli amministratori ci sarà la stabilizzazione dei precari, tenendo conto della proroga dei contratti in essere nelle more delle procedure di stabilizzazione.
L’amministrazione torna a svolgere un ruolo che sembrava abbandonato di ammortizzatore sociale. Le modalità di reclutamento vengono piegate alle esigenze del momento. Le dotazioni organiche entreranno sempre più in sofferenza dovendo rispondere alle esigenze di stabilizzazione dei lavoratori con contratti flessibili e al contempo alle consolidate aspettative di progressione periodica del personale. Quali valori allora permeeranno la cultura organizzativa delle pubbliche amministrazioni se il reclutamento del personale avverrà attraverso tali procedure, prescindendo da ogni selezione o valutazione del fabbisogno?
L’effetto più grave probabilmente sarà quello di vedere anni di misure sulle assunzioni e gli organici, di riflessioni, e di studi sull’efficienza e il buon reclutamento spazzati via da un’ondata sociale che condizionerà il comportamento, i programmi e le politiche delle pubbliche amministrazioni per i prossimi dieci anni.
Le norme in fase di approvazione dovrebbero essere esaminate alla luce dei bisogni delle nostre pubbliche amministrazioni in maniera più serena e responsabile.