Le riforme amministrative degli ultimi due decenni non sono riuscite a diffondere nel settore pubblico la cultura della valutazione. E' essenziale puntare su ciò che maggiormente interessa ai cittadini e imprese utenti, l'efficienza e qualità dei servizi. E uscire dalla logica, tutta interna al rapporto amministrazione-sindacati-personale, che la vede come un modo per attribuire una quota della retribuzione. Utile la creazione di una apposita Autorità in vista della realizzazione di un sistema nazionale di misurazione dei servizi pubblici.
Le riforme amministrative degli ultimi due decenni, pur ispirate all’obiettivo di una amministrazione più efficiente e di qualità, non sono riuscite a diffondere nel settore pubblico la cultura della valutazione. Perché?
Misurare sistematicamente i servizi pubblici
Una delle cause è che in Italia manca una sistematica misurazione dei servizi erogati dalle Pa alla collettività. I mass media e i documenti ufficiali ci informano di episodi di eccellenza o di disfunzione, ma manca qualsiasi metodica raccolta o analisi di dati.
È questa che occorre in primo luogo promuovere. Per ciascuna tipologia di servizio dovrebbero essere adottati parametri a livello nazionale, che consentirebbero sia confronti diacronici e territoriali, sia di attuare la norma costituzionale (articolo 117, lett. m) sulla "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale".
In secondo luogo, occorre attivare due diversi tipi di misurazione/valutazione, che rispondono a finalità differenti: a) misurazione/valutazione di servizi e performance della intera amministrazione e dei suoi settori; b) misurazione/valutazione delle prestazioni individuali dei dipendenti. Purtroppo, nel nostro paese questa distinzione non è stata fatta e oggi ne paghiamo il prezzo.
Dalla legge-quadro sul pubblico impiego (1) in poi, tutti i tentativi di valutare si sono concentrati sulle prestazioni individuali dei dipendenti. Ancora in questi mesi, il dibattito sulla qualità delle Pa - originato dalle riflessioni di Pietro Ichino e sfociato nel memorandum governo-sindacati dello scorso gennaio e nelle proposte di legge Polito e Turci - si è ancora una volta concentrato sui singoli dipendenti, meritevoli o nullafacenti.
L’esito di questo strabismo individualista, che da anni la Corte dei conti evidenzia nelle sue relazioni, è stato la trasformazione della valutazione in una inutile procedura burocratica. È avvenuto perché, nel perseguire la "politica della valutazione e degli incentivi al personale", si sono ignorate poche e semplici realtà.
Una valutazione oggettiva e pubblica
Prima realtà: per essere credibile la valutazione deve essere quanto più possibile oggettiva. Sennonché, è difficile compiere valutazioni oggettive e credibili sui singoli, se separate da una più complessiva valutazione delle performance dell’amministrazione cui il dipendente appartiene. Poi, nel settore pubblico, a differenza che nelle imprese, la valutazione individuale e l’erogazione dei conseguenti incentivi economici devono essere effettuate, in ossequio ai principi costituzionali sull’azione delle Pa, in modo pubblico, trasparente e formalmente motivato, e sono suscettibili di ricorso al giudice amministrativo. Infine, mancando di agganci "oggettivi" alle performance del servizio, ed esposta alla verifica pubblica e dei diretti interessati, la valutazione delle prestazioni individuali ha finito con l’essere percepita come fonte di tensioni e di effetti demotivanti superiori ai vantaggi: accontentare pubblicamente pochi per scontentare molti non è utile al "clima aziendale".
Si deve allora rinunciare, nelle Pa, a misurare e valutare? Naturalmente no. Però è necessario cambiare metodo. È essenziale puntare su ciò che maggiormente interessa ai cittadini e imprese utenti (efficienza e qualità dei servizi resi dall’amministrazione) e uscire dalla logica, tutta interna al rapporto amministrazione-sindacati-personale, per cui la valutazione serve solo ad attribuire una quota della retribuzione. In pratica, occorre restituire alla misurazione/valutazione lo scopo primario: capire se i servizi possono essere migliorati o resi meno costosi.
Un sistema di misurazione dei servizi pubblici organico, sistematico e diffuso a livello nazionale avrebbe tre fondamentali funzioni:
a) offrirebbe agli utenti, alle imprese e, in generale, alla pubblica opinione, informazioni trasparenti sul livello delle prestazioni, consentendo sia di adottare scelte e comportamenti conseguenti, sia di agire per ottenere eventuali miglioramenti;
b) fornirebbe agli organi di governo e ai dirigenti delle amministrazioni dati fondamentali per elaborare politiche pubbliche e scelte gestionali;
c) assicurerebbe le informazioni necessarie per una credibile incentivazione economica del personale delle Pa.
Per realizzare al meglio questo sistema nazionale di misurazione dei servizi pubblici, sarebbe utile creare una apposita Autorità. (2) Occupandosi della qualità dei servizi pubblici e non delle prestazioni dei singoli, essa potrebbe agire da luogo di raccordo e referente tecnico per le strutture di valutazione che stanno nascendo in specifici comparti della Pa (da ultimo, nei settori universitario e sanitario) e a livello regionale. Purtroppo, un simile progetto incontra molte resistenze, anche di matrice sindacale, come dimostra l’iter travagliato del pur meno ampio progetto del ministro Nicolais, volto ad attivare un organismo indipendente per la valutazione dei servizi pubblici appoggiato alle strutture del Cnel.
Incentivare efficienza e produttività collettive
Nelle imprese si va diffondendo la retribuzione di risultato legata non alle performance individuali, ma a quelle dell’azienda o di sue strutture. Il settore privato ha scoperto, infatti, che la politica degli incentivi individuali non sempre produce effetti soddisfacenti, perché stimola forme di competizione fra dipendenti a volte troppo esasperate e non alimenta il senso di squadra.
L’adozione, anche nel settore pubblico, di retribuzioni accessorie legate alle performance dell’amministrazione avrebbe il triplice vantaggio di associare l’incentivo economico a risultati che sono di immediato interesse per gli utenti, di favorire lo "spirito di squadra" e una cultura non acquiescente verso coloro che non partecipano allo sforzo comune e, infine, di incontrare presumibilmente (in quanto portata a unire anziché a distinguere) un maggior favore nei sindacati.
Avviare questo nuovo percorso non sarebbe difficile. Basterebbe invertire la logica che oggi presiede alla utilizzazione del "fondo di amministrazione" istituito presso ogni Pa.
In via di principio, già in passato i Ccnl finalizzano prioritariamente le risorse del fondo "a promuovere miglioramenti nei livelli di efficienza/efficacia dell'amministrazione". In concreto, però, e smentendo il principio subito prima enunciato, gli stessi Ccnl hanno poi fatto gravare, sul fondo di amministrazione, la copertura di una gran quantità di trattamenti individuali fissi e accessori, compresi gli oneri delle progressioni economiche individuali di categoria o fascia, i compensi per lavoro straordinario e turnazioni, molte indennità particolari, e così via. Il risultato è stata una assurda concorrenza tra miglioramento dei servizi e carriera economica individuale dei dipendenti, con gran parte delle risorse per la produttività che va a finanziare gli incrementi della retribuzione fissa.
In una diversa prospettiva, per esempio, ove si volesse lanciare un "programma nazionale decennale per la produttività e la qualità delle Pa", si dovrebbero, invece, distinguere nettamente risorse destinate a migliorare il servizio, da incrementare e privilegiare, e risorse destinate alle progressioni economiche individuali o a indennità varie del personale, da sottoporre a forte contenimento.
Forse, un segnale positivo giunge ora dal primo Ccnl della tornata 2006-2009 per le Pa, relativo ai ministeri. L’articolo 21 impegna con chiarezza le amministrazioni a predisporre strumenti per misurare/valutare i servizi agli utenti, mentre l’articolo 23 dà un’enfasi nuova all’incentivazione della produttività collettiva. La quota di risorse destinata alla produttività aziendale è, però, ancora molto modesta e nettamente inferiore a quanto riservato a percorsi di carriera e altri incentivi individuali. Non convince poi, come ha rilevato anche Carlo Dell’Aringa, la scelta di ancorare gli incentivi per la produttività aziendale soltanto a "rilevazioni del grado di soddisfazione degli utenti", che non possono da sole fornire un quadro effettivo (e non soggettivo) dello stato del servizio. E lascia dubbi, infine, la scelta di rimettere alla contrattazione integrativa non solo - come è giusto che sia - i criteri per distribuire gli incentivi tra i singoli dipendenti, ma anche la definizione dei progetti per migliorare i servizi e la formulazione dei criteri con cui assegnare i dipendenti ai diversi progetti, che sarebbe stato invece corretto lasciare alla autonoma responsabilità di gestione dei dirigenti.
(1) Legge n. 93 del 1983.
(2) Come ho proposto, insieme a Gustavo Piga, su "Il Riformista" di giovedì 8 marzo 2007.