La Finanziaria approvata dal Senato ripristina la legge Bassanini e riporta a dodici il numero dei dicasteri. Ma modificare la struttura dell'amministrazione ha un costo, soprattutto perché la costruzione di organizzazioni efficaci ed efficienti è un processo lungo e faticoso. Va perciò evitato il ripetersi di trasformazioni dettate da contingenze politiche. La soluzione migliore potrebbe essere l'abolizione dei ministeri come organi di amministrazione attiva, trasformandoli in piccole organizzazioni di supporto all'attività dei ministri.
Un’esperienza concreta: nel 2001, dopo il corso biennale da dirigente alla SSPA, prestai servizio come END alla Commissione Europea, presso la DG Energia e Trasporti (DG TREN). Essa usciva allora da un lungo e faticoso processo di unificazione di due preesistenti Direzioni generali. Quando pochi anni più tardi per far posto ai paesi dell’Allargamento fu necessario nominare nuovi commissari europei, a nessuno venne in mente di ‘spacchettarla’. Oggi, dunque, esistono DUE Commissari, uno ai Trasporti e uno all’Energia, ma ancora UNA sola DG TREN. Separare l’organizzazione di governo (mutevole per esigenze politiche) da quella (necessariamente più stabile) dell’amministrazione è dunque possibile, e credo avrebbe numerosi pregi, a prescindere dalla forma da adottare. Soprattutto renderebbe effettivo il principio della separazione tra politica ed amministrazione, finora rimasto lettera morta. Quanto alle “piccole strutture di supporto ai Ministri”, esistono già: sono i gabinetti. Che spesso, però, tendono ad ingerirsi pesantemente nell’amministrazione attiva, e a diventare, talvolta, ministeri nei ministeri. (Dario Quintavalle, Dirigente del Ministero della Giustizia).
E' curioso come la proposta del Professore Bruno Dente appaia oggi di grande attualità, posto che già negli anni novanta lo stesso Dente esponeva le virtù del modello delle Agenzie. La spinta innovativa delle riforme di quegli anni si è consumata negli anni seguenti, e gli strumenti che allora dovevano fare dell'amministrazione pubblica un apparato efficiente sono rimasti bei progetti inattuati (come gli strumenti di controllo e valutazione). Tutto ciò è vero proprio nel modello ministeriale, mentre agenzie fiscali, enti pubblici non economici e autonomie locali hanno fatto passi avanti. Se almeno la storia e i mancati risultati di questi anni potessero essere esaminati per tornare al "laboratorio di riforme" degli anni novanta!
Abolire i ministeri è un'idea su cui lavorare. Con essa Bruno Dente ci prospetta un opzione, quella delle agenzie, in grado di favorire il contenimento dei costi della struttura amministrativa dello Stato. Un via che potrebbe far ripartire il precorso di separazione tra gestione amministrativa e indirizzo politico, avviato in modo egregio dal ministro Sabino Cassese negli anni '90. Ma Dente ci avvisa che la sua idea potrebbe funzionare soprattutto se al vertice delle agenzie esterne venissero messi manager qualificati bi-partisan. Questo è a mio avviso il punto su cui si sono infrante le politiche di riforma della P.A. Perché allora non considerare questo aspetto, che caratterizza da sempre la vita politica della ns. Repubblica. Non sarebbe forse più utile iniziare a riformare il sistema di rappresentanza politica oggi molto frammentato dal punto di vista territoriale? Un quadro istituzionale più compatto garantirebbe un migliore governo del paese. Il sistema delle agenzie adottato in costanza dell'attuale quadro politico istituzionale potrebbe portare ad una proliferazione di agenzie per ogni livello di governo. Si tratta di un timore che trova già oggi un suo riscontro.
Difficile non concordare con Bruno Dente, su almeno due punti. Primo: non è possibile continuare a montare e smontare l'organizzazione dei ministeri ad ogni cambio di legislatura, come hanno fatto tutti i Governi dal 1999 ad oggi, perché costa e distrugge la funzionalità degli apparati. Il grande costituzionalista e costituente Costantino Mortati insegnava, nel 1974, che la fluidità del numero dei ministri senza portafoglio serve anche a soddisfare ragioni di equilibrio politico in governi di coalizione: ebbene, questa fluidità deve rimanere al livello politico, senza estendersi alle strutture dei ministeri. Secondo motivo di accordo con Dente: la separazione di funzioni tra politica e amministrazione all'interno di una medesima struttura (il ministero) funziona poco e male: le agenzie rafforzerebbero la separazione, trasferendola al livello strutturale. Su entrambe queste opinioni c'è stata la convergenza dell'ADIGE (Associazione dei dirigenti pubblici) nel convegno che la stessa ha organizzato al Senato nel gennaio 2007 (si veda la relazione "5 proposte per una reale riforma della PA" in www.adigeonline.it.) Carlo D'Orta
Non condivido l'abolizione dei ministeri. Essi sono l'ossatura principale della P.A.. A mio giudizio l'analisi va rovesciata sulle norme e legislative e regolamentari che disciplinano il loro funzionamento. Inoltre gli alti dirigenti di Stato, nell'attuale contesto socio economico che sono chiamati a gestire, devono avere una formazione non solo giuridica ma anche economica attraverso la quale gli obiettivi programmatici si inseriscano nel quadro di costi/benefici a carico della comunità. E' indispensabile una lean administration normativa che già le leggi Bassanini hanno affrontato, abolire le iperfetazioni formalistiche ed affidare alle cosiddette risorse umane, professionalità le cui utilità siano correlate non al rispetto pedissequo di norme antiquate, ma al raggiungimento dell'obiettivo programmatico. Riforma dei sistemi di contabilità di stato, delle relazioni contrattuali, adeguamento ed aggiornamento dei software di gestione, analisi e studio dei problemi: giungere al problem solving in termini rapidi (evitando i costi sociali delle attese indecisionali). I ministeri devono essere aziende sociali proiettate verso la collettività, e non piegati su se stessi.
Il prof. Dente suggerisce qualcosa di decente e percorribile. Da tempo i ministeri sono strutture diverse da quelle che immaginano i giornalisti e i cittadini, è sensato intervenire. Tra l'altro la difficoltà di applicazione della 15-ennale tentativo di separazione tra politica e amministrazione si è finora scontrato con la scarsità di regole e strutture "stabili" che ne marcassero i confini rispettivi. Un problema di minor profilo: dato per nota una certa non facilità ad adottare l'agencification, potremmo trovarci nella ulteriore difficoltà di collocare opportunamente il personale tra i compiti più operativi delle agenzie e quelli di governo dei ministeri. E prevedere - probabilmente - meccanismi salariali che facilitino lo svuotamento dei ministeri, pur conservando al centro un nucleo di competenze qualificato. Di certo non sarebbe male se anche il PD facesse sentire la sua voce su un tema così complesso. Dopo 15 anni ci ritroviamo una amministrazione non molto diversa da quella del dopoguerra. Non penso si possa ancora utilizzarla come parcheggio privilegiato di bassa manovalanza o amici. La proposta di Dente merita di essere colta. Chi può, si faccia avanti.
Caro Professore, ritornare a parlare e a riprendere il filo delle riforme degli anni novanta è sicuramente un grosso passo avanti rispetto alla deriva restauratrice che si è sviluppata nel corso di questi ultimi anni e che ci ha riportati indietro di alcuni decenni nel funzionamento dell'apparato burocratico sia a livello centrale che di EELL. E' vero che dare efficienza a certi sistemi è un lavoro lungo e faticoso, ed è altrettanto vero che serve stabilità politica per poterlo fare (cosa che è mancata nonostante teoricamente l'obiettivo sia comune a forze della maggioranza e dell'opposizione). Alcuni esempi di esternalizzazione ad agenzie di funzioni statali però - per problemi di carenza di regole e responsabilità di management: vedi ARCUS o Sviluppo Italia - hanno lasciato strascichi negativi in Italia in questo senso, che possono dar voce ai sostenitori del "tutto dentro", che anche se funziona peggio si vede meno e i partiti occultano meglio. La domanda è: a chi affidare compiti di modernizzazione e snellimento in una fase politica di transizione come questa?
L'articolo di Bruno Dente è molto importante e credo che non vada sottovalutato. La struttura dello stato va ripensata, è una questione aperta dagli anni '70, più gli anni passano più si appesantisce. E' indubbio che l'abolizione dei Ministeri sugnifica dare valore alla politica. Al contrario mantenere strtture che "regnano ma non governano" costa notevolmente. e' necessario procedere a una distribuzione organizzattiva sia a livello comunale, regionale e centrale. La confusione attuale non regge. L'articolazione attraverso strutture come le Agenzie rispondono ai criteri di interventi efficienti ed efficaci ma devono essere raccordate con l'organizzazione comunale e regionale. E' un processo che trova nella legge delega del 1975 (artefice prof. Giannini) il primo passo in questa direzione. E' bene quindi far ripartire la discussione.
I ministeri vanno certamente accorpati per grandi famiglie, e non spacchettati in maniera così indecente e comica. Tuttavia c'è un ministero che andrebbe diviso per trasparenza ed è quello dell'economia e delle finanze. Per trasparenza, in Italia, debbono essere ben distinti il Ministero che provvede a reperire le risorse, cioè quello delle Finanze, da quello che provvede alla distribuzione delle medesime, cioè quello dell'Economia. Una volta era così e si vedevano meglio i passaggi di denaro. Oggi non c'è trasparenza, essendo tutto nelle mani dello stesso soggetto.