Gli obiettivi dichiarati della guerra in Iraq erano la deposizione di Saddam Hussein e la costruzione di una democrazia duratura in Iraq. Gli Alleati si sono preparati a lungo per il primo obiettivo e l'hanno brillantemente conseguito in breve tempo. Quanto si sono preparati per il secondo?
Il Center for Strategic and International Studies (Csis) ha giudicato gli sforzi dell'amministrazione Bush su questo fronte "insufficienti e incompleti" e ha compilato un piano dettagliato di quello che è necessario fare. Tuttavia, anche questo ammirevole studio tralascia una questione importante: anni di dittatura e sanzioni hanno completamente alterato la distribuzione del potere economico in Iraq. Se il Governo provvisorio non affronterà questo problema, le probabilità di avviare la transizione a una democrazia stabile saranno scarse.
La risorsa petrolio, un male per la democrazia
Paradossalmente, uno dei principali ostacoli alla transizione è proprio quella che spesso è considerata come la maggiore risorsa dell'Iraq: il petrolio. Quando una risorsa naturale facilmente estraibile incide per una parte così grande sulla ricchezza nazionale, si trasforma in un male per la democrazia. Basta pensare a quello che è accaduto recentemente in Venezuela.
Il Governo di Hugo Chavez è stato sfidato da uno sciopero sostenuto da un'ampia opposizione. Lo scopo dello sciopero non era solo quello di dimostrare il grado di opposizione popolare a Chavez, ma anche quello di privare il Governo di risorse. Senza risorse un governo non può sopravvivere perché non può pagare l'esercito o le bande paramilitari che lo mantengano al potere contro la volontà popolare. E per la verità, è sembrato per un momento che il governo Chavez dovesse cadere. Ma il petrolio ha rinnovato le sue fortune. Non servono molte persone per estrarre il petrolio. Con l'aiuto di qualche ingegnere fedele (e di qualche straniero) e assumendo nuovi lavoratori per rimpiazzare gli scioperanti, il Governo venezuelano ha mantenuto i pozzi in attività e le entrate da petrolio hanno fornito le risorse necessarie per conservare la lealtà delle forze mercenarie che, se avessero visto diminuire le possibilità di essere pagate, sarebbero passate all'opposizione. Ora lo sciopero è quasi finito e il governo Chavez sta prendendo provvedimenti contro i leader dell'opposizione.
Allo stesso modo, è il petrolio che ha permesso a Saddam di rimanere così a lungo al potere. E dopo la sua deposizione, che cosa impedirà a un futuro regime di usare il potere che fluisce dal petrolio per opprimere gli iracheni (e minacciare il resto del mondo)?
Tirannia e potere economico
La storia insegna che la distribuzione di potere politico che la democrazia apporta, è stabile solo se si accompagna a un'ampia distribuzione del potere economico. È il potere economico che dà ai cittadini la forza di impedire a un governo di diventare arbitrario e tirannico.
Questa visione, che risale ai Romani, è stata una pietra miliare della democrazia americana fin dai tempi dei padri fondatori. Quando il popolo può sottrarre risorse a una tirannia e quando ha entrate proprie per finanziare un'opposizione credibile, il regime è destinato a cadere. E queste condizioni che permettono alle democrazie di svilupparsi sono le stesse che permettono ai mercati di prosperare. Quando il popolo non teme che un governo rapace e potente lo deprivi delle sue ricchezze e quando le regole del mercato non sono decise solo da una élite che deve il suo successo, e quindi la sua lealtà al governo, le opportunità si presentano per ciascuno.
Allora, come si dovrebbe procedere per costruire le basi economiche di una democrazia stabile nell'Iraq post-guerra?
Il Giappone del dopo-guerra
Il successo, anche se parziale, delle politiche di Douglas Macarthur nel Giappone del dopoguerra ci può far da guida. Il Giappone era forse più semplice da trasformare perché non aveva abbondanti risorse naturali. La proprietà fondiaria era però concentrata e il potere industriale era detenuto da alcuni grandi aggregati industriali e finanziari chiamati Zaibatsu.
Macarthur combatté la concentrazione del potere economico perché i grandi proprietari terrieri e le grandi imprese sono facili pedine nelle mani del governo. Le riforme agrarie del dopoguerra servirono ad allargare e a espandere la classe dei proprietari terrieri - nel corso del processo stimolando anche una ripresa dell'agricoltura. Queste riforme resero la democrazia giapponese più stabile. Macarthur non completò il processo di rottura degli Zaibatsu, perché non ne ebbe il tempo: la necessità di avere fornitori affidabili per la guerra di Corea, costrinse il Governo a un compromesso con gli Zaibatsu. Proprio questo fallimento spiega in parte perché il mercato interno giapponese sia ancora così poco competitivo nonostante la democrazia sia vivace.
Ceti imprenditoriali e professionali
Nell'Iraq di oggi l'agricoltura è semplicemente irrilevante rispetto al potere che deriva dal controllo dell'industria petrolifera. E seppure l'industria petrolifera statale venisse spezzettata in piccole parti e privatizzata, e magari venduta anche a imprenditori stranieri, non c'è nessuna garanzia che un futuro governo non possa riassumerne il controllo. Un moderno "proconsole" non ha dunque facili soluzioni. La speranza migliore per una democrazia di mercato duratura in Paesi come Iraq o Arabia saudita forse passa dalla costruzione di un potere economico alternativo con lo sviluppo dei ceti professionali e imprenditoriali. Anche se decimato da anni di sanzioni, in Iraq esiste già un ceto di questo tipo.
La priorità assoluta per qualsiasi amministrazione provvisoria dovrà dunque essere quella di ripristinare e migliorare le istituzioni sanitarie e scolastiche cosicché questi ceti possano recuperare il terreno perduto negli ultimi dieci anni.
Una seconda priorità è quella di liberare la popolazione dalla dipendenza dal Governo: lo studio del Csis stima che oggi il 60 per cento degli iracheni si affida al Governo per le sue necessità primarie.
Un modo per farlo è attraverso l'espansione dell'accesso al credito. Molti degli attuali istituti di credito sono però compromessi con il regime. La soluzione più semplice è dunque quella di permettere l'ingresso di istituti stranieri che veicolino capitali esteri per il finanziamento delle iniziative private interne. Si dovrebbe anche incoraggiare la nascita di nuove istituzioni finanziarie locali. Tali politiche replicherebbero quelle adottate da Luigi Bonaparte nella Francia del 1850 per distruggere il potere dell'Ancien Régime: quelle politiche misero le basi della vivace democrazia di mercato che è divenuta poi la Francia.
La legittimità del Governo provvisorio
La decentralizzazione del potere economico porterà alla decentralizzazione del potere politico. È la migliore garanzia per evitare che la vittoria in Iraq sia effimera e che un nuovo dittatore sostituisca Saddam, una volta che le forze della coalizione avranno lasciato il Paese. Ma tutto ciò richiederà tempo e un notevole sforzo per creare le nuove istituzioni economiche. Per questo, è importante che l'amministrazione provvisoria sia considerata legittima sia agli occhi degli iracheni che a quelli del mondo. Altrimenti, queste istituzioni non avranno il tempo o la legittimità per mettere radici e la speranza sarà persa per questa parte di mondo.
La coalizione ha combattuto la guerra da sola, non può permettersi di fare altrettanto con la pace.
a pag. 2 la versione originale in inglese.
Per saperne di più:
Sulla interazione tra istituzioni politiche e mercati si veda R. Raghuram e L.Zingales Saving Capitalism from the Capitalists published by Random House (2003)
The stated objectives of the war in Iraq were to depose Saddam Hussein and build a lasting democracy in Iraq. The Allies long planned for the first goal and fulfilled it quickly and successfully. What about the second?
The Center for Strategic and International Studies (CSIS) has deemed the US Administration's effort on this front "insufficient and incomplete", and they have prepared a detailed blueprint of what needs to be done
. Yet even that admirable study misses an important concern: that years of dictatorship followed by sanctions have completely warped the distribution of economic power in Iraq. If this problem is not addressed by an interim administration, the chances of obtaining a transition to a lasting democracy in Iraq will be slim.Paradoxically, one of the major impediments to this transition is often seen as Iraq's most valuable resource: oil. Yet when an easily extractable natural resource accounts for such a large share of national wealth, it can be bad for democracy. Consider what happened in Venezuela recently.
The government of Hugo Chavez was faced with a widespread opposition strike. Not only was the intent of the strike to show the degree of popular opposition to Chavez, it was also intended to starve the government of revenue. Without revenue, a government cannot stand, for it cannot pay the army or thugs who would keep it in power against popular opposition. Indeed, for a while it seemed as if the Chavez government would fall. But oil revived its fortunes. It does not take the support of a lot of people to extract oil. With the help of some loyal (and some foreign) engineers and with newly hired workers who replaced striking workers, the government kept oil flowing. Oil revenues provided the resources necessary to retain the loyalty of pivotal mercenary forces, who would otherwise have gone to the opposition if they saw little prospect of being paid. The strike is all but over now, and the Chavez government is now taking action against the strike leaders.
Similarly, it is oil that has allowed Saddam Hussein to stay in power so long. Even if he is deposed, what is to prevent a successor regime from using the power flowing from oil to oppress the people of Iraq (and threaten the rest of the world)?
For history suggests the distribution of political power that democracy entails is stable only when it is accompanied by a widespread distribution of economic power. It is economic power that gives the citizenry the ability to keep a government from becoming arbitrary and tyrannical. This view, which dates back to the ancient Romans, has been a cornerstone of American democracy since the founding fathers. When the people can withhold revenues from a despotic regime, and when they have their own revenues to fund a credible opposition, the regime will eventually have to fall. Interestingly, these conditions under which democracies flourish are also conditions under which free markets prosper. When the people do not fear that a powerful rapacious government will expropriate their wealth, and when market rules are not determined only by an elite that owes its success and loyalty to the government, opportunities percolate to everyone.
So how would one proceed to build the economic basis for a stable democracy in a post-war Iraq? Douglas Macarthur's partially successful policies in Japan after World War II offer some guidance. Japan was perhaps easier to transform in that it did not have an abundance of easily extractable natural resources. But land holdings were concentrated and industrial power was held by a few large industrial and financial combines called the Zaibatsus. Macarthur went after concentrated economic power under the assumption that large landholders and large firms typically became pawns of the government. The post-war land reforms did expand and widen the land-owning class, in the process fostering an agricultural revival, and making Japanese democracy more stable. But even though Macarthur started to break up the Zaibatsus, he did not have the necessary time to carry it out. The need for reliable suppliers during the Korean War forced the government to compromise with the Zaibatsus. This failure explains in part why the Japanese domestic market is still so uncompetitive even though Japanese democracy is vibrant.
In Iraq today, agriculture is simply too small relative to the power from control of the oil industry. And even if the government-owned oil industry is broken up into smaller pieces and then privatized, perhaps even to foreigners, there is no guarantee that a future government cannot regain control. This suggests that a modern proconsul will find no easy fix. The best hope for an enduring market democracy in countries like Iraq and Saudi Arabia may lie in building countervailing economic power through their professional and entrepreneurial classes. There is certainly a sizeable such class in Iraq, decimated however by years of sanctions. A priority for any interim administration will be to restore and improve educational and healthcare institutions so that these classes can recover the ground they have lost over the last decade.
A second priority will be to wean people from dependence on the government. The CSIS study estimates that over 60 percent of Iraqis now depend on the government for their basic needs. One way this can be achieved is to expand access to credit. Clearly, many of the old credit-granting institutions will have become compromised. The easiest fix is to allow entry for foreign financial institutions so that they can channel foreign capital into domestic private ventures. New domestic financial institutions should also be encouraged. Such policies would mirror those followed by Louis Bonaparte in France in the 1850s when he wanted to destroy the power of the Ancièn Regime. He laid the foundations for the vibrant market democracy that France has become.
The decentralization of economic power will lead to the decentralization of political power. It is the best guarantee that the victory in Iraq will not be ephemeral, and that a new dictator will not replace Saddam once the coalition forces leave. But it will take time and it will require substantial institution building in the economy. This is why it is important that the post-war interim administration be seen as legitimate both by the Iraqis and the world. Else the institutions will not have the time or the legitimacy to take root and hope for that part of the world will surely be lost. The coalition has fought the war alone. It cannot afford to follow suit in the peace.
The authors are professors at the Graduate School of Business, University of Chicago and authors of Saving Capitalism from the Capitalists published by Random House.