Situazione e rimedi
L'emergenza idrica ha certamente spiegazioni di tipo ambientale, legate al calo delle precipitazioni: piove sempre meno (in dieci anni –20% di millimetri) e con caratteristiche quasi tropicali. (secondo l'Enea circa il 12% della superficie italiana si avvia alla desertificazione). Di conseguenza la portata delle sorgenti si riduce ovunque. Ma una delle cause è uno spreco diffuso (circa una media del 50%, con punte dell'80% in alcune zone, secondo autorevoli studi). Inoltre, l'acqua in molti parti del Mezzogiorno non si paga, si sottrae abusivamente e si ruba. Risultato: solo il 46,6% dell'acqua è fatturata nel Sud. I rimedi suggeriti per questa situazione sono quasi tutti rivolti al lato della domanda: diminuzione delle richieste d'acqua, a cominciare dagli usi civili, e riciclaggio in agricoltura e industria. Oppure si basano su innovazioni tecniche con effetti di lunghissimo periodo come i processi di desalinizzazione del mare. Alcuni politici italiani - ministri e presidenti di regioni maggiormente coinvolte - si sono distinti per le più svariate e amene proposte Pochi hanno invece sottolineato come il problema sia legato alla mancata o comunque rallentata riorganizzazione industriale. Pochi ricordano che le Regioni con maggiori problemi sono anche quelle che rifiutano pervicacemente di dare al settore i connotati di un'industria moderna, che secondo stime prudenziali richiederebbe investimenti di circa 50 miliardi di euro. E' utile, quindi, fornire alcune precisazioni.
La legge Galli
Il processo di riorganizzazione del settore dei servizi idrici è stato avviato in Italia con la Legge Galli (1). Questa riforma consiste nella definizione di un modello gestionale di tipo imprenditoriale che superi il frazionamento e le inefficienze riscontrate da tempo nel settore,(ancora oggi circa vi sono circa 8.000 gestioni diffuse nel territorio). Gli obiettivi generali riguardano il miglioramento delle condizioni del servizio offerto agli utenti; l'accrescimento dell'efficienza tecnica ed economica (dalla fase di progettazione delle infrastrutture alla fase di gestione); la tutela, infine, dell'integrità ambientale, nel rispetto dei vincoli e delle normative europee.
Gli strumenti mediante i quali la riforma ha inteso riorganizzare il settore mirano all'introduzione della concorrenza, la riduzione delle barriere all' ingresso di nuovi gestori, e la selezione del gestore in grado di proporre il migliore piano imprenditoriale. Concretamente questi obiettivi sono perseguiti tramite l'individuazione degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), così da garantire il conseguimento di adeguate dimensioni gestionali ed il superamento della frammentazione delle gestioni; l'istituzione delle relative Autorità (AATO), ente di regolazione del gestore unico; la natura imprenditoriale della gestione improntata ai criteri di efficienza, attraverso la separazione del momento aziendale e imprenditoriale da quello di decisione, programmazione e controllo, proprio dell'istituzione pubblica; infine, una politica tariffaria in grado di garantire la copertura dei costi di investimento e di esercizio, mediante la definizione di una tariffa unica per ciascun Ambito e comprensiva dei servizi di distribuzione, fognatura e depurazione.
Una lunga fase di stallo
La riforma ha conosciuto una lunga fase di stallo e solo ora sembra entrare nella fase operativa, ma in modo diseguale. Sebbene tutte le Regioni abbiano deliberato le leggi di recepimento della Legge Galli, il quadro nazionale di attuazione della riforma vede solo 66 ambiti costituiti sui 91 previsti e soprattutto solo 13 affidamenti effettuati (12 diretti, di cui 5 con gara per la scelta del socio privato, 7 con l'obbligo della selezione del socio privato entro un determinato periodo e 1 affidamento in concessione).
Le cause del ritardo sono riconducibili al tentativo delle amministrazioni pubbliche di difendere la municipalità del servizio idrico, all'opposizione nei confronti dei processi di aggregazione, ma più importante sembra la spiegazione connessa alle difficoltà di organizzare una vera struttura industriale del settore, con una presenza consistente di gestori competitivi dei servizi idrici. Ciò ha, in primo luogo, comportato una rinuncia pressoché diffusa nel Mezzogiorno all'affidamento a gestori unici del servizio. In secondo luogo, ha comportato privatizzazioni solo formali, dato che il controllo delle imprese pubbliche rimane prevalentemente in capo agli enti locali che detengono ancora la maggioranza del capitale sociale di tali imprese. In terzo luogo, tutti gli affidamenti della gestione del servizio sono avvenuti direttamente, riservando il meccanismo della gara ad evidenza pubblica alla successiva fase di selezione del socio privato di minoranza.
L'esempio della Toscana
In alcune realtà regionali il percorso riformatore è gia molto avanti. La Regione Toscana, ad esempio, ha dato attuazione alla legge con l'emanazione di due leggi: la legge n.81/95 e la legge n. 26/97. Con la prima ha individuato sei Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), definiti sulla base dei principali bacini idrografici, e istituito le relative Autorità (AATO); con la seconda ha invece approvato lo schema di convenzione-tipo (il contratto di servizio) per l'affidamento del servizio. L'attività delle Autorità è stata avviata nel 1997 con la ricognizione delle infrastrutture disponibili che ha fornito una fotografia aggiornata dello stato del servizio. Attualmente in Toscana, all'interno di ogni Ambito, è stato individuato il rispettivo gestore unico. Dei 13 affidamenti effettuati in Italia, circa la metà ha dunque avuto luogo in Toscana.
Il volume complessivo di acqua erogata nel 2000 in Toscana ammonta a circa 283 milioni di metri cubi, che è sostanzialmente quello di dieci anni fa: ne deriva che si è fatto fronte egregiamente alla evoluzione climatica negativa. Per quanto concerne la popolazione servita, il quadro è positivo sia per il servizio di acquedotto, sia per quello di depurazione e fognatura, sebbene quest'ultimo presenti qualche elemento di maggiore criticità. Il 93% della popolazione toscana risulta infatti servita dal servizio di acquedotto, mentre il 78,6% da quello di fognatura. I due dati si pongono comunque oltre i rispettivi valori medi nazionali che presentano l'86% degli italiani serviti dal servizio di acquedotto e il 63% da quello di fognatura.
Il finanziamento della spesa registra un grado di copertura pari al 94,8%, indice di una sostanziale autosufficienza finanziaria del sistema regionale dei servizi idrici. L'ineffabile presidente della Regione Sicilia ha da contrapporre dati analoghi in merito all'organizzazione industriale del servizio idrico siciliano? La gestione del servizio è lì frantumata in una miriade di organizzazioni pubbliche e private entro le quali, come è stato detto, operano non poche infiltrazioni mafiose.
La riforma dei servizi pubblici locali: uno spiraglio per il futuro
In questa fase di "attraversamento del guado" della legge Galli è stata avviata la riforma dei servizi pubblici locali, tratteggiata nell'art.35 della Legge Finanziaria 2002, a cui faranno seguito Regolamenti e normative regionali. La riforma ribadisce, nelle intenzioni e in alcune decisioni innovative, la necessità di puntare alla liberalizzazione, allo sviluppo della concorrenza e alla crescita industriale. Si tratta di favorire con coraggio l'ingresso dei privati salvaguardando simultaneamente la presenza e l'esistenza delle imprese pubbliche locali più efficienti. Per le imprese idriche italiane si tratta di una sfida rilevante che, se vinta, può condurre alla costruzione di una vera e propria moderna industria italiana dell'acqua. Per i politici si tratta di promuovere e sostenere l'applicazione della riforma, rinunciando ad acquisire facile consenso proponendo fantasiose scorciatoie nei momenti di emergenza.
Con la riorganizzazione industriale del servizio idrico non saranno risolti tutti i problemi di quello che sembra destinato a divenire in questo secolo un fenomeno drammatico per tutti i paesi europei, ma almeno ci saremmo messi nelle condizioni per affrontarli con una maggiore razionalità ed efficienza.
(1) Legge n.36 del 5 gennaio 1994, Disposizioni in materia di risorse idriche"