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Alla fine dello scorso anno il Senato ha approvato in prima lettura il disegno di legge costituzionale sottoscritto dal Presidente del Consiglio su proposta dei ministri Bossi e La Loggia, più noto al pubblico come riforma Bossi sulla devolution.

Alla base di tutto sta il fatto che l'attuale Governo non solo considera inadeguata e incompleta la riforma regionalista approvata dall'Ulivo con la legge costituzionale n. 3/2001, ma anzi la avversa accusandola di essere una riforma fittizia e una indebita invasione di un campo, quello del cosiddetto federalismo, che è sempre stato rivendicato come proprio dal centro-destra, sin dal riavvicinamento della Lega Nord alla coalizione.

La riforma del 2001 già prevede forme di regionalismo differenziato. L articolo 116, III comma Costituzione, infatti, prevede che in tutte le materie di competenza concorrente e addirittura in alcune di quelle di competenza esclusiva statale, possano essere attribuite a talune Regioni ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia , previa intesa con lo Stato. Da un punto di vista puramente giuridico, il contenuto materiale del Ddlc Bossi avrebbe anche potuto transitare attraverso queste intese.

L'esigenza della Lega Nord
Ma rispetto a questi dati ha avuto peso preponderante l'esigenza politica della Lega Nord di dimostrarsi capace di ottenere dai propri alleati il pagamento della cambiale ricevuta in pegno del patto elettorale, con la conseguenza che nell'iniziativa di devolution gli effetti di annuncio prevalgono in modo sproporzionato rispetto all'effettivo e concreto contenuto giuridico.

Il testo del Ddlc Bossi è assai scarno (1) e si riferisce a porzioni tutto sommato modeste di competenza: l'organizzazione sanitaria, già quasi per intero regionalizzata; l'organizzazione delle scuole, con limitati poteri di determinazione dei programmi di istruzione; la polizia locale, che - per ragioni sistematiche - si dovrebbe identificare nella polizia amministrativa locale di cui all'articolo 117, II comma, lett. h, anch'essa da sempre di competenza regionale. Se però si scorrono le pagine della relazione di accompagnamento del Ddlc, si vede come le intenzioni politiche del Governo si riferiscono a temi ben più corposi e di maggior presa sull'opinione pubblica, alludendo a una competenza della polizia locale nella lotta alla microcriminalità.

Ambiguità interpretative
L'equivoco di fondo si gioca tutto sull'ambiguità delle laconiche formule testuali. E in effetti, già oggi si possono scorgere due interpretazioni opposte del Ddlc Bossi. Da un lato stanno i continuisti , secondo i quali la devoluzione ben poco aggiunge al quadro attuale. Questo schieramento comprende sia alcuni sostenitori della riforma, come Francesco D'Onofrio, sia alcuni critici come Francesco Cossiga, che ha definito il Ddlc Bossi una truffa (sic). Sul fronte opposto si trovano invece coloro che ritengono che la devoluzione comporterà radicali cambiamenti. Positivi per il ministro Bossi, deleteri e tali da mettere in pericolo i diritti costituzionali dei cittadini, per l'opposizione.

In effetti, individuare l'esatto contenuto normativo del Ddlc Bossi non è facile. A titolo di esempio, si consideri una questione già accennata: l'attuale articolo 117, II comma, lett. h riserva allo Stato la competenza legislativa in materia di ordine pubblico e sicurezza, a eccezione della polizia amministrativa locale . Il Ddlc Bossi assegna alle Regioni la polizia locale: ebbene, si tratta della funzione di tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza locale, o della vecchia polizia amministrativa locale, un tempo denominata urbana e rurale? Il problema non ha forse una soluzione giuridica univoca e lineare.

C è poi un altro profilo metodologico da considerare. L'attuale articolo 116, III comma Costituzione prevede, come si è detto, che le Regioni possano acquisire maggiori spazi di autonomia previa intesa con lo Stato: il Ddlc Bossi consente invece alle Regioni di annettersi nuove competenze mediante un atto esclusivamente regionale. Questo carattere è del tutto anomalo e costituisce un punto di tensione forte con il principio di unità nazionale.


(1) Lo scarno testo del Ddlc Bossi (art. 1) merita di essere integralmente trascritto, prima del commento: Dopo il quarto comma dell'articolo 117 della Costituzione è inserito il seguente "Le Regioni attivano la competenza legislativa esclusiva per le seguenti materie: a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; d) polizia locale" . Si tenga presente che il riferimento all autonomia scolastica è frutto di un emendamento proposto dal senatore Bassanini, estraneo al testo originario: questa è stata l'unica apertura verso l'opposizione.

Ci risiamo. Con il passaggio alla Camera, riparte il treno della "devolution", in una confusione assordante. Strano destino quello della "devolution". Nessuno capisce che cos'è, eppure tutti sono disposti a morire (figurativamente) pro o contro di essa (vedi Balboni). La maggioranza la difende a spada tratta, ma non si sa esattamente cosa difenda, visto che l'interpretazione che ne offre dipende da chi ne parla. Per la Lega e una parte di Forza Italia, la devolution è la soluzione a tutti i problemi italiani. Per il resto della coalizione, al contrario, la devolution s'ha da fare perché non cambia niente. L'opposizione è invece concorde nell'affondare la riforma, perché, sostiene, spaccherebbe l'Italia. Tuttavia, lo fa con accenti così assurdamente centralistici da aprire il fianco a un'altra facile obiezione: se era così importante mantenere un ruolo centrale allo Stato, perché il centro-sinistra ha approvato una riforma costituzionale chiaramente federalista alla fine della precedente legislatura?

Il risultato è una confusione senza precedenti. Al momento, in discussione alla Camera c'è il progetto di riforma costituzionale Bossi, già approvata in prima lettura al Senato senza emendamenti. Ma già se ne preannuncia un altro, all'esame del Consiglio dei ministri la prossima settimana, che dovrebbe intervenire sia sul vecchio testo della devolution che sull'attuale Titolo V. Pare che l'accordo politico interno alla maggioranza sia che la riforma Bossi passi alla Camera ancora senza emendamenti, così da dare al leader della Lega una bandiera politica da sventolare in campagna elettorale, per poi essere abbandonato a favore del nuovo testo dopo le elezioni regionali.

Non basta. Sul tema c'è anche il Ddl La Loggia, approvato al Senato con voto bipartisan, che dà mandato al Governo entro un anno di definire i confini delle materie ad area concorrente tra Regioni e Stato, secondo il tracciato del Titolo V. Titolo V che nel frattempo, come abbiamo visto, potrebbe anche essere riformato, e dunque non è chiaro su cosa il Ddl La Loggia dovrebbe intervenire.

In tutto questo pasticcio, non si parla mai di risorse da decentrare, senza le quali naturalmente tutta la discussione è pura retorica. Dei soldi, cioè della costruzione del federalismo fiscale, si dovrebbe occupare invece l'Alta commissione di studio, prevista dall'articolo 3 della Legge finanziaria per il 2003, che dovrebbe consegnare i risultati dei propri studi entro la fine di marzo 2003. Solo che di questa commissione, che doveva essere istituita entro gennaio 2003, non vi è ancora traccia. Nella confusione, si riaffaccia, per bocca del presidente della Camera il tema delle altre riforme costituzionali che dovrebbero accompagnare il federalismo (o la devolution, che dir si voglia). In particolare, si riparla di Senato delle regioni, un tema che richiederebbe ben altri approfondimenti (vedi Vassallo, Fabbrini).

Ben più pericoloso per la tenuta della maggioranza è invece un altro federalismo, quello televisivo. Squillano le trombe di guerra, si parla di riforma dello Stato, ma lo spostamento di una rete Rai a Milano è percepito come molto più insidioso di tutto il resto messo assieme, a indicazione di dove si colloca veramente il potere secondo la nostra classe politica. E, allora, vale la pena di morire per Varese?

Naturalmente, il progetto leghista mette in discussione la coesione nazionale. E la mette in discussione in modo radicale. Ma ciò avviene perché quel progetto è tutt'altro che federalista, e non già perché quel progetto vuole favorire l'impropria federalizzazione del nostro stato unitario. Di qui il fraintendimento che gli stati federali esistenti siano tutti "nati federali". Ma così non è. Se si considerano i sette stati federali occidentali stabilmente democratici si può vedere che essi si distinguono significativamente sul piano della loro genesi istituzionale. Certamente, i primi paesi divenuti federali sono nati per aggregazione di unità territoriali precedentemente separate. È avvenuto così innanzitutto negli Stati Uniti (nel 1787), poi in Svizzera (prima nel 1848 e successivamente con la riforma del 1874), quindi in Canada (nel 1867) e infine in Australia (nel 1901). Comune a questi paesi, inoltre, è il criterio adottato per stabilire la distribuzione dei poteri tra le unità preesistenti e la nuova aggregazione federale: "fissiamo le (poche) competenze che spettano al centro federale e tutto il resto lo affidiamo agli stati federati".

Assai diversa è stata l'esperienza degli stati "divenuti (o ridivenuti) federali" nel secondo dopoguerra: la Germania (nel 1949), l'Austria (che ha ripreso la sua costituzione federale del 1920) e quindi il Belgio (nel 1993). Nel caso della Germania il federalismo è stato imposto dagli Alleati a un sistema istituzionale che era divenuto iper-centralizzato con il nazismo. E, naturalmente, attraverso la disaggregazione di uno stato precedentemente unitario è stato introdotto il federalismo in Belgio, con la riforma della costituzione del 1993. I nuovi federalismi per disaggregazione hanno finito per adottare un diverso criterio per stabilire la distribuzione dei poteri tra le unità federate e il centro federale: "fissiamo ciò che è proprio del centro e ciò che è proprio degli stati/comunità/laender e tutto il resto verrà affidato alla loro collaborazione". Per questo motivo si parla, nei caso dei primi paesi, di federalismo competitivo e, nel caso dei secondi, di federalismo cooperativo. Competizione e collaborazione, comunque, istituzionalmente governate da un senato rappresentativo delle unità territoriali, ben collocato al centro del sistema istituzionale.

Non solo vi sono stati casi importanti federalismo per disaggregazione nel passato, ma è probabile che ve ne saranno altri nel futuro. Infatti, il processo di integrazione europea sta spingendo sensibilmente verso l'attivazione di robuste unità regionali all'interno degli stati membri della Ue. In particolare dalla seconda metà degli anni Ottanta, con l'avvio dei vari programmi (detti dei fondi strutturali e di coesione sociale) finalizzati a ridurre le differenze economiche tra le regioni europee, la Commissione ha incentivato la formazione di Regioni anche in quegli stati a più consolidata tradizione unitaria (dalla Gran Bretagna alla Grecia). Se non altro perché gli stati membri privi di unità regionali sarebbero stati esclusi dalla distribuzione delle risorse comunitarie. Per di più, il processo di integrazione europea ha progressivamente scongelato le tradizionali identità territoriali che molti stati nazionali avevano messo a tacere nel corso del tempo. E si sono moltiplicate le arene istituzionali e para-istituzionali in cui ricomporre le loro esigenze con quelle del centro. Così, la Ue è divenuta un sistema a più livelli decisionali. Quote della sovranità dei suoi stati membri sono emigrate sia verso Bruxelles che verso le loro regioni interne.

Se così è, allora la critica al progetto devoluzionista andrebbe motivata diversamente. Ciò che è criticabile non è la devolution in quanto tale, ma la strategia che la sostiene. Che è quella di smembrare lo stato, non già di riorganizzarlo diversamente. Infatti, la devolution dei poteri alle Regioni non è accompagnata dalla proposta di istituzionalizzare, al centro, un senato che le rappresenti. E poiché ogni processo di devoluzione implica inevitabili conflitti tra il centro e le Regioni, l'assenza di un'arena in cui ricomporli trasformerebbe la devolution nella paralisi dello Stato nazionale. Così giustificando l'eventuale secessione delle Regioni più forti. Ciò che la Lega ha in mente, dunque, non è un'Italia federale, ma una pluralità di "Italie" tra di loro indipendenti e internamente accentrate. Come è accentrato, d'altronde, il modello organizzativo del partito leghista. Insomma, a ben guardare, la strategia leghista è finalizzata a promuovere il secessionismo, e non già il federalismo. Non sarebbe meglio, allora, criticare quella strategia con le ragioni della riforma e non della conservazione?

La sequenza temporale con cui ha ripreso corpo il dibattito intorno alle riforme costituzionali ha indotto molti a motivare il rinnovato interesse per il tema con opportunità contingenti del Governo. Ma questa non è una spiegazione sufficiente. Altri fattori spingono la Casa delle Libertà nella medesima direzione. Per cominciare, anche il governo Berlusconi, nonostante l'ampiezza della sua base parlamentare, ha dovuto prendere atto più volte delle insidie della politica di coalizione. Del resto, è proprio per pagare il prezzo della felice intesa con Bossi che Berlusconi, e dopo di lui gli altri partiti della CdL, hanno riaperto il gioco delle riforme. Dopo aver dimostrato la sua rinnovata affidabilità, il leader della Lega aveva un assoluto bisogno di sventolare la bandiera della devoluzione. Né il capo del Governo, né gli altri partiti della coalizione avrebbero potuto negargli una tale opportunità.

Ma, varata la proposta, è divenuto evidente che essa poteva trasformarsi in un boomerang per il Governo. I suoi contenuti non sono forse così destabilizzanti (LINK Balboni). Si prestano però a essere oggetto di battaglie di principio capaci di far presa su quasi tutto l'elettorato del centro-sinistra (ricompattandolo) e anche su una parte dell'elettorato del centro-destra. Varie ricerche di opinione segnalano che, in tema di devoluzione, gli elettorati degli altri partiti della CdL sono assai più distanti dalle posizione dell'elettorato leghista di quanto lo siano da quelli dei partiti dell'Ulivo (1).

Se la riforma Bossi fosse approvata isolatamente e l'Ulivo promuovesse un referendum confermativo l'esito della consultazione sarebbe dunque alquanto incerto. Di qui la necessità di legare la devoluzione a un pacchetto di riforme in cui ciascun leader della maggioranza possa riconoscere e rivendicare un suo contributo. Insomma, la proposta Bossi ha trainato il riavvio del dibattito sulle riforme. Ma, paradossalmente, essendo rientrata in gioco l'ipotesi di una riforma costituzionale organica, è divenuto evidente che il traino delle riforme è zoppo. Gli manca una articolazione essenziale: il Senato "federale".

Solo dopo aver modulato adeguatamente la composizione del Senato, potrebbero essere affrontati alcuni problemi spinosi che già oggi stanno emergendo. A un Senato federale sarebbe naturalmente attribuito il potere di eleggere una quota dei componenti della Corte costituzionale, a garanzia della equidistanza del giudice delle leggi tra Stato e Regioni. A esso spetterebbe un potere di resistenza o al limite di veto su interventi legislativi di ultima istanza tesi a salvaguardare l'interesse nazionale e sulla legislazione di principio nelle materie a competenza concorrente. Il Senato sarebbe anche la sede naturalmente per sciogliere le numerose ambiguità che la riforma del Titolo V già oggi contiene, e sancire l'attivazione di quelle competenze legislative esclusive in materia di sanità, scuola e polizia locale a cui il ministro Bossi difficilmente potrà rinunciare.

Va detto che il tema non è rimasto a caso fuori dalla proposta. Con esso, ogni proposta rischia di essere azzoppata dall'attuale Senato. Non a caso, nessuno dei molti leader politici che pure si sono espressi a favore di tale ipotesi, entra nel dettaglio della composizione dell'organo. Si può uscire da questo paradosso? Forse sì.

Alcune idee utili si possono trarre dalla discussione sulle proposte della Commissione D'Alema. A lavori conclusi, sotto la pressione di comuni e regioni, emerse una proposta di un certo interesse, presentata dal senatore Morando e fatta propria, con specificazioni, dalla Conferenza delle regioni e dall'Anci: ipotizzava una elezione dei senatori contestuale all'elezione dei Consigli regionali. Si potrebbe ripartire da lì.

Una tale soluzione consente di sfuggire alla secca alternativa tra un Senato rappresentativo degli elettorati regionali (secondo il modello statunitense) e un Senato rappresentativo degli enti substatali (secondo il modello tedesco o austriaco). Evita questa alternativa senza imboccare la strada disfunzionale della composizione mista (come avviene in Belgio e Spagna). A certe condizioni, questa soluzione potrebbe ridurre il rischio (insito nel modello statunitense) di un appiattimento della rappresentanza del Senato sulla logica della competizione politica nazionale, ma anche quello (insito nel modello tedesco) di un certo corporativismo istituzionale.

Sia per ragioni di funzionalità che di praticabilità, è importate che i senatori abbiano una legittimazione popolare e abbiano uno status autonomo e distinto rispetto agli organi regionali e locali. Banalmente, in questo modo almeno un certo numero degli attuali senatori potrebbero intravedere margini per una rielezione, anche se sotto una diversa veste. D'altro canto, stabilire l'incompatibilità tra il ruolo (elettivo) di senatore e quello di amministratore regionale o locale sottrarrebbe la decisione alla altrimenti infinita diatriba sulla rappresentanza nel nuovo Senato degli enti locali (oltre che delle regioni) e dei consigli (oltre che delle giunte), e si eviterebbe quindi il rischio di soluzioni pasticciate e poco funzionali.

Infine, se si vuole evitare che l'elezione dei senatori, seppure svolta "in ambito regionale", segua la stessa logica della competizione politica per la Camera, dovrà essere in qualche modo connessa all'elezione degli organi regionali. Ritengo che non dovrebbe essere soltanto contestuale ma anche collegata all'elezione dei presidenti regionali, essendo chiaro che i senatori dovranno essere espressione in una quota maggioritaria della coalizione di governo al livello regionale e, solo in una quota minoritaria (garantita) dell'opposizione. Si dovrebbe peraltro esplicitamente prevedere, per segnalare che sono agenti del complesso degli enti territoriali della regione, che i senatori possano essere invitati a partecipare alle riunioni della giunta e del consiglio regionale e a quelle del consiglio delle autonomie locali.