I lavori della Convenzione europea per le riforme istituzionali sono entrati nel vivo. Su molti temi inizia a delinearsi un accordo. Fa eccezione la parte economica, dove la discussione è solo all'inizio.
Vi è consenso sull'opportunità di non rimettere in questione l'assetto generale delle politiche macroeconomiche, con la politica monetaria nelle mani della Banca centrale europea (Bce) e le altre politiche economiche lasciate agli stati membri. Così come si è d'accordo sul non modificare i compiti, il mandato e lo statuto della Bce e sul non inserire il patto stabilità nella costituzione. Resta invece aperta la discussione su tre questioni: il coordinamento comunitario delle politiche economiche, la fiscalità e l'istituzionalizzazione del gruppo dei ministri economici dell'euro (Euro-gruppo).
Le proposte da respingere
La Commissione vorrebbe affidare all'Unione poteri formali di coordinamento delle politiche di bilancio, estesi fino alla determinazione "quanto possibile esatta" dell'appropriata combinazione delle politiche monetarie e fiscali – il policy-mix. Propone anche di affidare all'Euro-gruppo i poteri di sorveglianza e coordinamento delle politiche economiche dei paesi dell'euro. Si celano qui due obiettivi: estendere il coordinamento alla politica del cambio, attraverso la determinazione del tasso di interesse; accrescere la pressione sulla Bce perché "accomodi" gli orientamenti decisi dai ministri economici.
Non vi sono buone ragioni per assecondare queste proposte. L'evidenza empirica indica che gli effetti "esterni" delle politiche economiche nazionali sono trascurabili; nessun serio economista crede che le autorità possano governare i tassi di interesse di equilibrio, o il cambio, attraverso il policy-mix. Se la filosofia sottostante non è valida, non vi è ragione di attribuire poteri formali all'Euro-Gruppo.
E quelle da accettare
Si può condividere, invece, l'obiettivo di rafforzare l'efficacia dei Grandi orientamenti delle politiche economiche (Gope; art. 99 del Trattato Ce) e della procedura dei disavanzi eccessivi (art. 104 del Trattato Ce). Entrambi gli strumenti rispondono allo scopo di contrastare politiche di bilancio destabilizzanti che possono danneggiare gli altri paesi membri. A tal fine, si dovrebbe sottrarre al Consiglio, affidandoli alla Commissione, i poteri di lanciare il primo allarme (early warning) sulle politiche di bilancio dei paesi membri; nel caso della procedura di disavanzo eccessivo si potrebbe trasformare la "raccomandazione" delle misure correttive da parte della Commissione, prevista dall'art. 104, in un potere formale di proposta. Non sembra opportuno estendere un analogo potere di proposta anche ai Gope, fintantoché si conviene di lasciare agli stati membri la responsabilità delle politiche di bilancio.
In materia di fiscalità, il Trattato Ce prevede espliciti poteri di armonizzazione solo per le imposte indirette (art. 93 del Trattato Ce). Direttive di "approssimazione" delle norme nazionali sulla fiscalità diretta possono essere emanate in base all'art. 94, purché abbiano per oggetto "l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno". Su queste materie il Consiglio delibera all'unanimità. La richiesta di introdurre il voto a maggioranza in materia fiscale viene soprattutto dai paesi con spesa pubblica e pressione fiscale elevata, i quali vorrebbero convincere gli altri paesi ad alzare le imposte. In questi termini, essa non troverà mai il consenso unanime dei paesi dell'Unione.
La Conferenza intergovernativa di Nizza aveva discusso la proposta, più condivisibile, di votare a maggioranza su alcune questioni fiscali strettamente legate al buon funzionamento del mercato interno, quali il miglioramento delle pratiche amministrative, la lotta contro l'evasione e la frode, certi elementi minimi delle basi imponibili. Quella proposta potrebbe essere ripresa; ma occorre superare la pregiudiziale inglese per cui qualunque intervento sulla materia fiscale rappresenta un'usurpazione di sovranità (ma non era così per le imposte indirette?).
Il bilancio comunitario
Infine, il bilancio comunitario. L'ammontare, la struttura e le forme di finanziamento del bilancio comunitario sono decisi dal Consiglio europeo al di fuori delle istituzioni e delle procedure comunitarie. Occorre ricondurre queste decisioni al metodo comunitario, iscrivendole nella nuova costituzione e affidandole alla co-decisione del Consiglio e del Parlamento, con potere di iniziativa della Commissione. Ciò implicherebbe l'abolizione della distinzione tra spese obbligatorie e spese facoltative, che finora ha sottratto la politica agricola allo scrutinio del Parlamento europeo. Forse, si dovrebbe anche prevedere l'intervento dei parlamenti nazionali nella decisione sul volume complessivo delle risorse comunitarie (il "tetto" delle spese). Le maggioranze previste per le decisioni dovrebbero essere particolarmente ampie (per esempio, tre quarti dei voti validi in Consiglio e in Parlamento).
Il finanziamento – in attuazione dell'articolo 269 del trattato Ce – dovrebbe basarsi su una nuova "imposta comunitaria". Il tipo di imposta dovrebbe essere deciso nella costituzione, l'aliquota attraverso le procedure di bilancio, in funzione delle entrate totali desiderate. Una piccola addizionale sull'Iva o l'imposta sul reddito personale possono offrire soluzione soddisfacente.
Il principale beneficio sarebbe la visibilità dei costi dell'Unione per i cittadini-elettori., con immediati effetti di responsabilizzazione delle istituzioni comunitarie. Partiti e movimenti politici dovrebbero dichiarare in anticipo le intenzioni e i programmi in occasione delle elezioni europee.
Per saperne di più:
Il progetto degli articoli da 1 a 16 del trattato costituzionale della Convenzione Europea
Commissione europea, Un progetto per l'Unione europea, COM(2002) 247 del 22 maggio 2002.
Convenzione europea, Relazione finale del Gruppo IV "Governance economica", CONV 357/02, ottobre 2002.
Micossi S., Economic policy coordination and policy regimes in the European Union, Quaderni Assonime, luglio 2002.