Lo sportello unico, introdotto in Italia quasi dieci anni fa, avrebbe dovuto risolvere gran parte dei problemi connessi alla lentezza e farraginosità dell’avviamento delle attività produttive. In realtà, le imprese continuano a lamentarsi dell’eccesso di burocrazia e, nelle analisi che comparano le regolamentazioni nazionali sull’economia, l’Italia è sempre lontana dalle posizioni di vertice.
Per tali ragioni e riconoscendo di fatto la scarsa efficacia dei suoi precedenti interventi, il legislatore introduce continuamente modifiche, aggiustamenti, soppressioni e integrazioni alle normative sullo start-up e altre riforme sono in progettazione. Il passato, presente e futuro della regolamentazione in materia pongono alcuni importanti interrogativi. Quali sono i limiti principali della disciplina dello sportello unico? Gli interventi correttivi successivamente introdotti sono suscettibili di rimediare alle storture del disegno iniziale? In che direzione muovono i disegni di legge attualmente all’esame del Parlamento?
Le ragioni dell’insuccesso dello sportello unico
Con la disciplina dello sportello unico – introdotta con regolamento nel 1998 (Dpr n. 447/1998), modificato nel 2000 – si sarebbe dovuti passare dalla complessità amministrativa e procedurale a un unico ufficio pubblico di riferimento per l’impresa, funzionale all’ottenimento delle autorizzazioni e informazioni per avviare (o modificare) un’attività produttiva. Ciò, ovviamente, avrebbe dovuto determinare un’azione amministrativa meno complicata e più celere. Questi risultati, però, si sono prodotti solo in parte. Per un verso, il fatto che ancora oggi si discuta sulla diffusione dello sportello unico nel territorio nazionale, la dice lunga sulle lentezze e difficoltà di attuazione della normativa. Per l’altro, prevedere un unico interfaccia amministrativo per l’impresa non significa, di per sé, eliminare la molteplicità di amministrazioni e procedure coinvolte nell’avvio di un impianto produttivo. I procedimenti autorizzatori disegnati dal Dpr n. 447/1998, infatti, non fanno altro che aggiungersi alle altre procedure, al fine di integrarle e coordinarle, senza prevedere l’espressa abrogazione di alcuna norma preesistente. Difficile pensare, in verità, che un regolamento statale potesse spingersi oltre, senza sconfinare nelle competenze delle Regioni, che, comunque, si lamentano di fronte alla Corte costituzionale. Il risultato complessivo di un tale assetto, oltre che caratterizzato da comprensibili difficoltà di coordinamento, presenta rapporti conflittuali tra lo sportello unico comunale e le altre amministrazioni coinvolte nella procedura, poco disposte a perdere poteri e visibilità. In definitiva, non sempre le imprese possono dialogare con uno sportello unico, o quando possono farlo, le procedure potrebbero presentarsi tuttora complicate.
Gli interventi successivi
Pur se il regolamento sullo sportello unico, dopo il 2000, non è stato oggetto di modifica, importanti provvedimenti normativi successivi intervengono, più o meno direttamente, sulle regolamentazioni sullo start up: le norme più importanti sono contenute nella leggi 15/2005 e 80/2005, nel decreto legislativo 82/2005 e nella legge 40/2007. Da un lato, mirano a rendere più snelle le procedure; dall’altro, alcune autorizzazioni preventive vengono sostituite da controlli successivi (dichiarazione di inizio attività), oppure l’ottenimento di esse viene svincolato da atti formali dell’amministrazione (silenzio assenso). Anche tali normative non appaiono, però, in grado di risolvere le principali problematiche sullo start-up d’impresa. I loro limiti non sono da ascrivere soltanto al contenuto delle regole, ma anche alla tecnica legislativa utilizzata: il gran numero di deroghe previste, che comportano un procedimento più complicato, è suscettibile di svuotare il principio generale di semplificazione o liberalizzazione della disciplina; dettati normativi apparentemente innocui (norme su interruzioni, sospensioni, eccetera) producono, di fatto, significativi allungamenti dei tempi; la confusa combinazione di regole che si succedono nel tempo (di rango diverso e non coordinate tra di loro) - pur finalizzate all’alleggerimento burocratico - produce ulteriore complicazione. Ai buoni propositi seguono, quindi, sviluppi con strumenti inadeguati.
I progetti di riforma
La turbolenza normativa sullo start-up non pare essersi conclusa. Attualmente, sono all’esame del Parlamento alcuni disegni di legge volti a riformare l’avviamento delle attività produttive, si tratta dei disegni di legge AS n. 1532 e AS 1644. Esiti e contenuti finali sono, ovviamente, incerti, ma la direzione intrapresa appare suscettibile di rimediare ad alcuni difetti contenuti nelle normative vigenti. Sono previste interessanti misure volte ad ampliare, e rendere effettivamente prevalenti, i regimi di dichiarazione del privato e di formazione del silenzio assenso, utili anche a far fronte, almeno per l’aspirante imprenditore, alle inefficienze e difficoltà di coordinamento tra le amministrazioni. Né viene sottovalutata la problematica della complicazione normativa, che si riflette, più di quanto comunemente si ritenga, sulla semplificazione amministrativa. Il disegno di legge AS n. 1532 introduce un disposto di importanza fondamentale, quasi sempre trascurato nelle discipline di semplificazione degli ultimi dieci anni: le nuove norme abrogano le precedenti in materia di sportello unico. Mentre il Ddl AS 1644, più ambiziosamente, prevede delega al governo (con uno o più decreti legislativi, ai quali deve seguire "una raccolta organica delle norme regolamentari che disciplinano la medesima materia") per il riordino e il coordinamento delle prescrizioni e adempimenti procedurali per la realizzazione di impianti produttivi e lo svolgimento di attività di impresa e la contestuale abrogazione delle disposizione di legge (statale) non individuate con i decreti di riordino..
La direzione intrapresa, dunque, è corretta, anche se non è detto che tali norme, qualora approvate, possano risolvere tutti i problemi dell’impresa che vuole entrare nel mercato. (1)
Rimane, infatti, il delicato problema dell’efficace attuazione amministrativa. Non di rado, le norme promettono qualcosa che sarà difficile mantenere, o ai dettami di principio non segue l’approntamento di adeguati strumenti per perseguire l’ambizioso obiettivo. In tale ambito, più in generale, risulta fondamentale, quanto scontata, la predisposizione di meccanismi, realmente funzionanti, di premi e sanzioni nei confronti dei dipendenti.
(1) Alcuni aggiustamenti nei contenuti sarebbero opportuni. Ad esempio, per ridurre la discrezionalità, anche tecnica, dell’amministrazione, laddove non strettamente necessaria.