I fondi strutturali europei sono tra le principali fonti di finanziamento degli investimenti nel Mezzogiorno. Come viene spiegato nella segnalazione qui a fianco, i regolamenti comunitari prevedono alcuni meccanismi di sanzione e di premio per favorire un efficiente utilizzo dei fondi. Le variazioni apportate dall'Italia alle regole premiali per i fondi strutturali rischiano di produrre effetti paradossali.
Il meccanismo italiano si discosta dagli orientamenti comunitari sotto due profili.
In primo luogo
è stata introdotta una seconda riserva di premialità (nazionale) del 6 per cento del totale dei fondi disponibili per il periodo 2000-2006, che si affianca alla prima e che viene ripartita entro il 31 dicembre 2002. I criteri adottati per l'assegnazione della riserva si basano essenzialmente sul recepimento e l'adozione di alcune normative già in vigore (ma finora inapplicate), miranti a migliorare l'efficienza delle amministrazioni, e sul grado di integrazione e concentrazione degli interventi contenuti nei programmi. In particolare, le amministrazioni dovranno dimostrare di aver attivato alcuni servizi e strutture (controllo interno di gestione, nucleo di valutazione, sportello unico per le imprese, servizi per l'impiego, servizio idrico integrato, ecc.), di aver attuato un congruo numero di progetti "integrati", e di aver concentrato gli interventi in un numero limitato di misure. Ciascun criterio soddisfatto dà diritto a una "quota" della riserva. Gli incentivi qui esaminati hanno comunque un carattere molto generale e non sono direttamente finalizzati ad assicurare una maggiore efficienza di spesa dei progetti inclusi nei singoli programmi operativi.In secondo luogo, le decisioni assunte a livello nazionale hanno modificato gli indicatori proposti dalla Commissione per la riserva del 4 per cento, ritenendo da un lato inattuabile la misurazione dei risultati raggiunti a fine 2003, e dall'altro opportuno prevedere target non direttamente commisurati con quanto programmato ex ante dai singoli programmi operativi, bensì riferiti ad aspetti gestionali con valenza generale.
Come si è detto, i criteri e gli indicatori utilizzati per la riserva nazionale del 6 per cento hanno una relazione assai remota e indiretta con gli obiettivi dei vari programmi, ma, soprattutto, tale riserva non è in alcun modo connessa con i meccanismi sanzionatori relativi ai tempi di realizzazione della spesa. In altri termini, il flusso di erogazioni minime richieste non è una condizione necessaria per far scattare la regola premiale. Paradossalmente può accadere che uno o più programmi siano al tempo stesso oggetto di sanzione e di premio. Un'amministrazione può introdurre innovazioni amministrative e concentrare i propri interventi, scontando al tempo stesso ampi ritardi nel flusso di pagamenti. In questo caso la Commissione provvederà a decurtare i finanziamenti a suo favore e l'Italia a restituirglieli in tutto o in parte con la riserva premiale. Al limite, un'amministrazione "perfettamente razionale", potrebbe tendere, minimizzando i propri sforzi, a raggiungere un equilibrio che permetta di compensare perdite e guadagni.
Il non "allineamento" tra sanzioni e premi è dovuto ovviamente a motivi più generali. Di norma si registra un vero e proprio trade off tra quantità e qualità della spesa. Per accelerare i ritmi di spesa si deve spesso ricorrere a "finanziamenti a pioggia" senza poter badare alla qualità delle iniziative. E' vero naturalmente anche il contrario: un'amministrazione più attenta a programmare interventi complessi e di elevata qualità dal punto di vista degli effetti economici ha bisogno di più tempo per realizzare la spesa.
Ma è proprio per queste ragioni che la soglia minima di erogazioni dovrebbe rappresentare un requisito indispensabile per l'accesso al sistema premiale. Vista l'importanza attribuita dalla Commissione alla velocità di spesa, sarebbe stato opportuno mettere a punto una procedura in due fasi, nella quale solo dopo aver verificato l'effettiva esecuzione della spesa si procedesse ad una valutazione della qualità della stessa.
Effetti perversi
Anche la modifica introdotta nella riserva premiale del 4 per cento presenta aspetti controversi. La valutazione dell'efficacia del singolo programma è qui sostituita dalla misurazione dell'output fisico degli interventi e l'attenzione è in gran parte incentrata su un insieme di criteri di gestione (sistema di controllo, qualità della selezione delle iniziative, procedure di monitoraggio e valutazione) che hanno effetti indiretti e non prevedibili sulle performance del programma.
Inoltre, non è ben chiaro se tra i criteri finanziari vada necessariamente soddisfatto quello che implica l'assenza di disimpegni automatici, con una conseguente perdita di risorse (e anzi l'anticipazione di 3 mesi rispetto ai tempi prescritti dalla Commissione dei pagamenti relativi alle prime due annualità). Dalle linee guida relative ai criteri e meccanismi di assegnazione della riserva in questione (1) apprendiamo che il criterio "piano finanziario (A.3.1)" stabilisce che i programmi che danno origine a disimpegni automatici non potranno in linea di principio avere accesso alla riserva comunitaria. Tuttavia, da una più complessiva lettura del testo si scopre che tale criterio è da considerarsi "non obbligatorio" e che per avere accesso ai benefici è sufficiente superare il test relativamente a 6 degli 8 criteri presentati.
Si può quindi ritenere che, se quest'ultima interpretazione offre effettivamente alle amministrazioni la possibilità di accesso al premio anche in presenza di disimpegni automatici, le considerazioni precedentemente svolte in merito alla regola del 6 per cento possano applicarsi anche al caso della regola del 4 per cento.
L'introduzione di regole incentrate su aspetti procedurali, non direttamente riconducibili ai principi generali fissati dalla Commissione europea, dà luogo, in definitiva, a un sistema incoerente che può produrre effetti perversi e comportamenti opportunistici.
(1) Si veda www.tesoro.it/Documentazione/QCS/Riserva_performance.pdf