La lettura delle conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles conferma che si tratta di un buon compromesso. Non solo si è salvata la sostanza delle innovazioni del Trattato costituzionale, realizzando un sistema più funzionale di decisone e di organizzazione dei poteri; ma si è saputo dare risposte adeguate a un’opinione pubblica che chiedeva maggior controllo sulle scelte dell’Unione e maggiori garanzie sulle sfere di autonomia delle politiche nazionali. Le decisioni assunte saranno tradotte in emendamenti dei Trattati da una Conferenza intergovernativa, da convocarsi entro il mese di luglio, che dovrà concludere i lavori prima della fine dell’anno.
Migliora l’equilibrio delle competenze
Anzitutto, l’Unione assume personalità giuridica e, anche se ciò non è formalizzato in un articolo nei trattati, la supremazia del diritto europeo sul diritto nazionale, nelle aree di azione comune, non viene posta in questione (costituirà l’oggetto di un apposito protocollo).
Si modifica in modo significativo – a noi sembra decisamente in meglio – l’equilibrio delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri. Infatti, il protocollo sulla sussidiarietà si rafforza con la previsione secondo cui una maggioranza di Parlamenti nazionali potrà chiedere al Consiglio e al Parlamento europeo di riesaminare una proposta legislativa comunitaria ritenuta in violazione delle competenze degli Stati membri; un’eventuale approvazione dovrà motivare in dettaglio le ragioni per non accogliere l’obiezione sollevata. Tale norma si inquadra nel contesto di un nuovo, sistematico coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nel processo legislativo europeo, in particolare nel caso di nuove decisioni di allargamento: in tale modo, si apre un nuovo canale di collegamento democratico tra le opinioni pubbliche nazionali e l’attività dell’Unione.
Una dichiarazione della Conferenza intergovernativa chiarirà che le competenze non esplicitamente affidate all’Unione restano ai paesi membri (competenza residuale degli Stati) e, inoltre, che devono ritornare ai paesi membri le competenze affidate all’Unione e da questa non esercitate. Il Consiglio potrà richiedere alla Commissione di presentare proposte di cancellazione della base legale di azioni comuni ritenute non più necessarie, al fine di restituirne la competenza agli stati membri. Il sistema si completa con la nuova formulazione della clausola di flessibilità, ripresa dall’articolo 18 del trattato costituzionale, la quale consente al Consiglio, con decisione unanime, di agire anche in aree non esplicitamente previste dai trattati, ma esclude che ciò possa tradursi in un’armonizzazione di leggi e regolamenti nazionali laddove i trattati non lo prevedono.
Le puntigliose precisazioni a tutela delle prerogative nazionali non attenuano l’importanza dei nuovi poteri dell’Unione in materia di politica estera e di difesa e di sicurezza interna. In quest’ultimo campo, una clausola di opt out per il Regno Unito ha consentito di salvare il voto a maggioranza negli affari di giustizia criminale e di polizia. In questi campi, un terzo dei paesi membri potrà chiedere di sospendere le decisioni, rinviando la questione all’esame del Consiglio europeo; ma è anche previsto che in tal caso, gli Stati che desiderino procedere, avranno automaticamente l’autorizzazione ad avviare una cooperazione rafforzata.
Sono state confermate anche la riduzione del numero dei commissari (a due terzi del numero dei paesi membri), la nuova figura di Alto rappresentante per l’azione esterna dell’Unione e la creazione di un servizio diplomatico comune, tutte modifiche essenziali per accrescere la capacità di decidere e la funzionalità delle istituzioni comuni. Il Consiglio europeo diventa un’istituzione dell’Unione con un presidente stabile e un segretariato.
Un effetto importante delle modifiche dei trattati è quello di aprire nuovi spazi di azione politica al livello dell’Unione. L’aspetto rilevante, al riguardo, è l’introduzione di procedure semplificate di revisione per le norme sulle politiche comuni contenute nel nuovo Trattato sul funzionamento dell’Unione, che non richiederanno più una Conferenza intergovernativa, ma potranno essere deliberate dal Consiglio europeo. È possibile immaginare che su tali politiche l’opinione pubblica si divida, nei paesi membri, secondo le tipiche posizioni partisan dei dibattiti politici nazionali – più o meno mercato, più o meno solidarietà, più o meno protezione ambientale, eccetera. Si potrebbe aprire un vero dibattito politico europeo tra "destra" e "sinistra", invece della solita discussione tra gli Stati, allineati secondo interessi nazionali.
I punti più discussi
Tra gli aspetti più discussi del compromesso, tre appaiono più rilevanti. In primo luogo, ha sollevato forte preoccupazione la decisione di sopprimere, tra gli obiettivi dell’Unione, il riferimento alla "concorrenza libera e non falsata" nella creazione del mercato interno. È stato anche deciso di rafforzare il principio di tutela dei servizi pubblici, già contenuto nell’articolo 16 del Trattato della Comunità Europea, con una nuova dichiarazione che sottolinea la libertà degli Stati membri di decidere gli ambiti e le modalità organizzative. È questo un prezzo pagato all’opinione pubblica francese, sempre piuttosto ostile al mercato; tuttavia, gli effetti appaiono soprattutto simbolici, dato che nulla è stato toccato negli articoli che regolano la sostanza dei poteri comunitari in materia.
In secondo luogo, la Carta dei diritti non diventerà parte integrante dei trattati; tuttavia, sarà richiamata come fonte giuridica dei diritti in un apposito articolo. La forza di questa soluzione è confermata dal fatto che il Regno Unito ha chiesto, e ottenuto, una specifica clausola che ne esclude ogni effetto sul sistema giuridico inglese. Anche altri paesi potrebbero avvalersi di una simile esenzione. Ma nulla impedisce di adeguarsi pienamente ai principi della Carta, se si vuole.
Infine, sono caduti i simboli e le ambizioni costituzionali; ma non avevano il sostegno dell’opinione pubblica, neppure nel nostro paese. La costruzione avanza, ma il salto verso una vera e propria federazione degli Stati membri non è maturo. Nulla impedisce di continuare a battersi per la sua realizzazione. Il fatto che la costruzione avanzi non costituisce un impedimento.
Invece, il rinvio dell’entrata in vigore delle nuove regole di voto nel Consiglio dell’Unione non è un dramma; più importante è che il nuovo principio sia stato stabilito. In pratica, continuerà a prevalere il metodo del consenso. Grazie alla fermezza di Angela Merkel, la Polonia ha imparato che se tira troppo la corda, possiamo sempre invitarla alla porta.
Nel complesso, a noi sembra si debba gioire. Dopo oltre dieci anni di tentativi falliti di riformare le sue istituzioni, l’Unione ha trovato un buon accordo. Ora può riprendere a guardare alle sfide interne ed esterne che l’attendono con istituzioni più funzionali e, soprattutto, con un migliore equilibrio di poteri con gli Stati membri e canali più forti di collegamento con l’opinione pubblica, attraverso i Parlamenti nazionali.