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Europa

I 50 anni dell’Unione: politicizzare le istituzioni?

di Stefano Micossi 26.03.2007
Non basta migliorare la funzionalità delle istituzioni dell'Unione, occorre ridarle muscoli e sangue di sostegno polare. A questo fine si dovrebbero attribuire al Parlamento europeo i poteri di nomina del presidente della Commisione e di decisione sulle spese pluriennali del bilancio dell'Unione lasciando al Consiglio la decisioene sul tetto delle risorse proprie (come anche propone Gros). Con queste due semplici modifiche, le elezioni europee prenderebbero nuovo significato: i partiti dovrebbero indicare il programma per il bilancio europeo e il candidato a guidare la Commissione.
I 50 anni dell’Unione: politicizzare le istituzioni? di Stefano Micossi

 L’Unione europea compie 50 anni. In questi 5 decenni ha ottenuto straordinari risultati: la rinuncia alla violenza per la soluzione dei conflitti tra i paesi membri, livelli elevati di prosperità attraverso il mercato unico e la moneta comune, un modello originale di integrazione flessibile, rispettoso della diversità e allo stesso tempo fonte di forti diritti e doveri, solidamente ancorati nella giurisprudenza della Corte Europea di Giustizia.
Ma oggi l’Unione sembra irretita in una crisi profonda di popolarità, incapace di decidere il suo futuro; il Trattato costituzionale è malamente caduto nei referendum francese e olandese. Le speranze di riprendere il cammino istituzionale paiono deboli: si aspettano le elezioni francesi per vedere se l’unico leader europeo degno di questo nome, il cancelliere Angela Merkel, troverà un interlocutore a Parigi capace di fare un accordo. L’Italia non conta: non c’è un’idea nei discorsi pomposi letti dalle nostre autorità pubbliche tra gli ori e gli stucchi dei palazzi romani, dove l’Europa del mercato comune mosse i suoi passi.
In realtà, non c’è alcuna possibilità di salvare il Trattato costituzionale; forse è possibile – come credo ben sappia la Signora Merkel – salvarne la Parte I, di contenuto autenticamente costituzionale, con le previsioni sull’ordinamento giuridico dell’Unione, i diritti di cittadinanza, la sussidiarietà e i meccanismi decisionali. La Carta dei Diritti può esser richiamata nell’articolo 6 (comma 2) del Trattato U E (1) o allegata in un protocollo: insieme a cose importanti, contiene molte manifestazioni della cultura deteriore delle ‘pretese’, diritti senza contropartita di doveri che non piacciono alle società europee più civili.
Invece, può felicemente cadere la Parte III delle politiche comuni, materia che non appartiene a un ambito costituzionale. La Convenzione la volle nel Trattato perché cedette all’idea dei grandi conservatori, annidati a Bruxelles come nelle capitali: l’idea che fissando nella costituzione l’informe stratificazione degli accordi sulle politiche comuni dei cinquant’anni precedenti, si sarebbe una volta per tutte sventato il pericolo di dover cambiare qualcosa. Invece, l’opinione pubblica si attendeva il contrario: che magari si rafforzassero i poteri dell’Unione per la politica estera, la sicurezza interna o la ricerca, ma che l’Unione arretrasse nelle politiche agricole, che solidi argini frenassero la capacità di legiferare senza chiari vantaggi comuni.
Lasciando cadere la Parte III e salvando la Prima, si introdurrebbe anche nell’ordinamento europeo la distinzione tra norma primaria, di rango costituzionale, e norma ordinaria. La strada sarebbe aperta per applicare alle norme della seconda categoria le normali procedure di co-decisione tra Parlamento e Consiglio europeo (magari con maggioranze più esigenti di quelle normali). Come negli ordinamenti nazionali, le decisioni europee sulle politiche comuni non sarebbero più confuse con le istituzioni; su di esse sarebbe possibile dividersi politicamente.
Qui si innesta la grande questione irrisolta, che è quella della politicizzazione delle istituzioni dell’Unione: la possibilità di creare entro il quadro istituzionale comune degli spazi pubblici di decisione dove possa svilupparsi una competizione politica e partitica a livello europeo. Nell’ipotesi – certamente non garantita – che alla creazione di tali spazi comuni seguirebbe l’avvio di processi politici europei nell’opinione pubblica e nell’organizzazione dei loro rappresentanti.
L’apertura di questi spazi per la politica partisan dentro le istituzioni dell’Unione non sarebbe senza conseguenze, perché quelle istituzioni furono costruite secondo un modello di decisione politica attraverso il consenso delle élites: del quale la massima manifestazione è l’attribuzione del potere esclusivo di iniziativa legislativa alla Commissione europea, un organismo senza legittimazione democratica che avrebbe incarnato gli interessi europei grazie alla selezione degli uomini. Di qui il paradosso, fissato nei Trattati, secondo cui i commissari sono eletti dai governi nazionali, ma non ne possono rappresentare gli interessi. Ma 50 anni non sono bastati per slegare il numero dei commissari da quello dei paesi membri.
L’apertura di uno spazio pubblico per la politica partisan può ottenersi attribuendo al Parlamento europeo sia il potere di nomina del presidente della Commissione, seppure con la conferma del Consiglio, sia pieni poteri decisionali sui programmi pluriennali di spesa del bilancio europeo (come già proponeva il Trattato costituzionale), la cui durata dovrebbe inoltre essere sincronizzata con quella della legislatura. Le campagne per le elezioni europee potrebbero allora vedere candidati indicati dai partiti per la presidenza della Commissione, distinti nel programma per il bilancio europeo.
Il potere di nomina della Commissione dovrebbe essere attribuito al presidente – come ha proposto Sarkozy; nelle sue scelte, il presidente terrebbe conto dei problemi di equilibrio politico e tra le nazionalità, ma senza vincoli nella composizione della Commissione; questa dovrebbe ottenere la fiducia del Parlamento sul suo programma di spesa pluriennale (mentre resterebbe al Consiglio, cioè agli stati membri, la decisione sul tetto delle risorse proprie). Questa Commissione politicizzata dovrebbe probabilmente abbandonare ad apposite agenzie le sue funzioni di ‘guardiano dei Trattati; ma godrebbe di una nuova legittimazione, utilizzabile per dare senso e direzione politica alle sue iniziative.

 

(1) L’articolo 6 del Trattato U E recita:

-1. L'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri.
-2. L'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario.
-3. L'Unione rispetta l'identità nazionale dei suoi Stati membri.
-4. L'Unione si dota dei mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi e per portare a compimento le sue politiche.

 
Le tappe istituzionali dell’Unione Europea, di Fabrizia Peirce

 

anno

  

Disposizioni principali

1951

Trattato CECA

Viene istituito un mercato comune per il carbone e l’acciaio. Il trattato CECA è giunto a scadenza nel 2002.

1957

Trattati

CEE e EURATOM

Istituzione di un mercato comune basato sulla libertà di circolazione di merci, servizi, persone, e capitali (le quattro libertà). Creazione dell'unione doganale e definizione di politiche comuni per agricoltura e trasporti. L’Assemblea parlamentare ha un ruolo consultivo e di supervisione. Il Trattato Euratom viene prevede il coordinamento dei programmi di ricerca degli stati membri per promuovere l’uso pacifico dell'energia nucleare

1965

Trattato sulla fusione degli esecutivi

Vengono unificati Consiglio e Commissione per i tre organismi della CEE, della CECA e del’EURATOM.

1966

Compromesso di Lussemburgo

La crisi della ‘sedia vuota’ – con la Francia che non partecipava più alle riunioni europee – ci chiude con l’impegno da parte degli Stati membri di evitare decisioni a maggioranza nelle materie di "interesse vitale" – di fatto si formalizza un diritto di veto degli stati membri

1970

Trattato

di Lussemburgo

Modifica delle disposizioni in materia di bilancio. Introduzione di un sistema di risorse proprie (diritti doganali, dazi sulle importazioni agricole, aliquota 1% della base imponibile IVA armonizzata). Aumento dei poteri dell'Assemblea Parlamentare (approvazione-rigetto in blocco del bilancio)

1974

Consiglio Europeo

Viene istituito il Consiglio Europeo come organo di impulso politico, composto dai capi di stato e di governo degli Stati membri ‘con’ il Presidente della Commissione.

1976

Atto relativo alle elezioni del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo sarà eletto a suffragio universale diretto. Le prime elezioni si terranno nel 1979.

1978

Sistema Monetario europeo

Il Consiglio europeo adotta una risoluzione che istituisce lo SME, un accordo tra le banche centrali per limitare le oscillazioni dei cambi.

1986

Atto Unico europeo

Viene fissato il programma legislativo per la realizzazione progressiva del mercato interno entro la fine del 1992. Il Consiglio deciderà a maggioranza qualificata per le misure destinate all'instaurazione del mercato interno. Viene rafforzato il ruolo del Parlamento attraverso le procedura di cooperazione (per le direttive) e del parere conforme (per le decisioni circa l’ingresso di un nuovo Stato o la firma di accordi commerciali internazionali).

1992

Trattato di Maastricht

Nasce l'Unione Europea, costituita da i tre pilastri: la Comunità europea, la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la cooperazione di polizia e nei settori della giustizia e degli affari interni (GAI). All’interno del primo pilastro: creazione dell’Unione economica e monetaria, dell’euro e della Banca centrale europea; Danimarca e Regno Unito, e più tardi la Svezia, non adottano l’euro. Aumentano le competenze dell’Unione (in particolare la politica sociale) e si estende a nuove materie la votazione a maggioranza qualificata; il metodo comunitario – iniziativa della Commissione e co-decisione di Consiglio e Parlamento – diventa il metodo normale di decisione; viene introdotto il principio di sussidiarietà per le competenze condivise tra l’Unione e gli stati membri. In materia di PESC e GAI sono previste decisioni e azioni comuni; non sono previsti né un potere d’iniziativa della Commissione né una partecipazione del parlamento alle decisioni.

1997

Trattato di Amsterdam

Introduzione delle cooperazioni rafforzate, anche se con forti limitazioni pratiche – tra cui il diritto di ogni stato membro di bloccare una specifica iniziativa. Viene aggiunto al Tratto CE un nuovo Titolo dedicato all’occupazione, con procedure di coordinamento non vincolanti. Alcune delle materie del GAI vengono portati nel pilastro CE, con nuovi Titoli per "Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse alla libera circolazione delle persone" e per "Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale". Il Trattato di Shengen (1985) viene inserito in un protocollo; il Regno Unito e l’Irlanda si avvalgono della possibilità di opt out. Si concorda un Protocollo sull’applicazione del principio di sussidiarietà e proporzionalità.

2000

Carta dei diritti

Viene firmata la Carta dei diritti fondamenti dell’Unione europea elaborata da una Convenzione.

2001

Trattato di Nizza

Nuova ponderazione dei voti in Consiglio, con una tripla maggioranza dei votanti, degli stati e della popolazione. Modifica del numero dei seggi del Parlamento europeo in vista dell’allargamento. In mancanza di un accordo, di decide che il numero dei commissari verrà rivisto quando gli stati membri raggiungeranno il numero di ventisette. Il sistema delle cooperazioni rafforzate viene reso più flessibile, con l’eliminazione del diritto di veto e l’ estensione dei settori cui si possono applicare.

2004

Trattato Costituzionale

La parte I del Trattato contiene le norme relative a: gli obiettivi dell’Unione, i diritti fondamentali, la definizione delle competenze, il funzionamento delle istituzioni e la gerarchia delle norme; viene attribuita la personalità giuridica unica all'Unione europea. La parte II riprende la Carta europea dei diritti fondamentali. La parte III include le disposizioni relative alle politiche e al funzionamento dell’Unione. Viene soppressa la struttura per pilastri; ma la politica estera e di sicurezza comune e la giustizia e gli affari interni mantengono procedure di decisione diverse. Il Trattato è stato firmato da tutti gli stati membri ed è stato ratificato da 18 di essi; la Francia e i Paesi Bassi hanno rifiutato la ratifica con referendum popolare. Tre paesi – Repubblica Ceca, Polonia e Regno Unito - la procedura di ratifica è sospesa sine die.

 

Tavola 2: La partecipazione dei paesi dell’Unione ad accordi internazionali
 

U E

€

NATO

Schengen

Prüm

Belgio

X

X

X

X

X

Francia

X

X

X

X

X

Germania

X

X

X

X

X

Lussemburgo

X

X

X

X

X

Paesi Bassi

X

X

X

X

X

Spagna

X

X

X

X

X

Grecia

X

X

X

X

  

Italia

X

X

X

X

  

Austria

X

X

  

X

X

Portogallo

X

X

X

X

  

Slovenia

X

X

X

    

Danimarca

X

  

X

X

  

Svezia

X

  

X

X

  

Finlandia

X

X

  

X

  

Irlanda

X

X

      

Regno Unito

X

  

X

    

Bulgaria

X

  

X

    

Rep. Ceca

X

  

X

    

Estonia

X

  

X

    

Ungheria

X

  

X

    

Lettonia

X

  

X

    

Lituania

X

  

X

    

Polonia

X

  

X

    

Romania

X

  

X

    

Slovacchia

X

  

X

    

Islanda

    

X

X

  

Norvegia

    

X

X

  

Cipro

X

        

Malta

X

        

Turchia

    

X

    

Svizzera

      

X

  

Fonte: The Economist, 17 marzo 2007

 
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