La riforma dei servizi pubblici locali - componente essenziale del benessere quotidiano dei cittadini e della competitività delle imprese - rischia ancora una volta di essere bloccata in dirittura di arrivo. Il Governo si è riservato di presentare un nuovo progetto di legge in materia, dopo aver formulato con modalità davvero inusuale un emendamento contrario a quello bipartisan approvato il 7 dicembre dalla V Commissione del Senato. L'obiettivo dell'emendamento in questione era quello di rendere compatibili le nuove norme con alcuni rilievi mossi dalla Commissione Europea in una recente procedura di infrazione(1).
Ora incombe la minaccia che si debba ripercorrere dall'inizio l'iter di un nuovo disegno di legge per riformare la disciplina dei servizi locali a rilevanza industriale (l'erogazione di energia elettrica e gas, la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti, i trasporti pubblici locali e il servizio idrico), mentre gli uffici tecnici della Presidenza del Consiglio stanno perfezionando il Regolamento attuativo, ultimo tassello del processo di riforma completato con l'articolo 35 della Finanziaria 2002 (2). Se attuata, questa decisione contrasta con l'urgenza per i soggetti interessati dalla riforma di disporre di un quadro regolamentare certo che consenta finalmente la riorganizzazione di servizi primari, urgenza espressa dal comportamento di molti enti locali che hanno iniziato ad operare secondo le disposizioni del nuovo articolo 35, senza neppure attendere il Regolamento attuativo.
Una lunga transizione
La Legge n. 142, che impostò i criteri generali e gli obiettivi politici per l'avvio della riorganizzazione dei servizi locali, risale al 1990. Mirava ad introdurre elementi di mercato nel monopolio locale dei servizi pubblici e a separare la funzione di indirizzo politico, in capo all'ente locale, dalla gestione imprenditoriale del servizio stesso, da affidare a società di servizi. Da allora, quasi ogni anno si è aggiunto un tassello al cambiamento(3).
Questa lunga transizione non facilitò certo lo sviluppo dinamico del settore: per l'avvio di investimenti di lungo periodo a redditività differita e per il loro finanziamento da parte del sistema bancario è cruciale la certezza del quadro regolamentare; tanto più, quanto più ci si voglia avvicinare agli indirizzi di compartecipazione pubblica-privata predisposta per la gestione dei servizi.
Dopo la successione dei disegni di legge presentati nelle passate legislature (cinque in tre anni) finalmente le diverse anime della riforma sono riuscite a convergere nel testo unico sull'ordinamento degli enti locali del 2000, successivamente modificato dall'articolo 35 della Legge Finanziaria del 2002.
I rilievi della Commissione europea e le difficoltà dell'articolo 35.
L'articolo 35 contiene certamente ancora alcuni aspetti procedurali incompatibili con le indicazioni dell'Unione Europea, in contrasto con gli obblighi di trasparenza e pubblicità delle procedure per l'affidamento dei contratti di concessione e di appalti di servizi imposti dalle direttive 92/50 CEE e 93/38/CEE. La lunghezza del periodo di transizione e alcune eccezioni alla procedura di evidenza pubblica per l'affidamento dei servizi contenute nell'art. 35 richiedono una revisione(4).
Tuttavia, entrando nel merito dei contenuti della procedura di infrazione avanzata dalla Commissione Europea sull'articolo 35 (5), si rileva che essi richiedono solo una correzione di rotta, ma non giustificano certo una nuova discussione sull'intero quadro di riferimento. Sarebbe sufficiente l'emendamento presentato congiuntamente da Udc, Ulivo/Ds e Forza Italia e approvato dalla V Commissione del Senato. Con esso infatti si pone un limite al mantenimento degli affidamenti diretti per la gestione del servizio idrico integrato (fissato al 1° gennaio 2006), si riduce la lunghezza del periodo transitorio ad un massimo di 6 anni e, per la disciplina dei servizi a rete, si limita la facoltà degli enti locali di affidare la gestione della rete senza gara. Da ultimo, la procedura di evidenza pubblica per gli appalti di servizio e le concessioni è introdotta anche per i servizi privi di rilevanza industriale, salvo specifiche eccezioni.
Perché si ricomincia da capo?
L'esigenza di chiudere il periodo di incertezza regolamentare con il quale enti locali, imprenditori e cittadini hanno dovuto convivere per più di un decennio è in netto contrasto con l'inspiegabile volontà di "ricominciare tutto da capo" espressa dal Governo. Il primo risultato della decisione di riavviare l'iter della riforma con un nuovo disegno di legge, se attuata, è infatti quello di peggiorare il welfare dei cittadini, il cui benessere quotidiano è fortemente condizionato dall'efficienza e dall'organizzazione di servizi locali essenziali; in secondo luogo risentirebbero dell' ulteriore rinvio le imprese, la cui competitività è colpita dalla mancata riorganizzazione di questi servizi (non a tutti è noto che il differenziale di costo dell'energia elettrica o dello smaltimento dei rifiuti incide sulla competitività di molte imprese più del differenziale del costo del lavoro, o vi incide l'importanza per le imprese di poter contare su un efficiente tessuto locale). Infine ne sarebbero colpite le stesse imprese di servizi e le amministrazioni locali, per le quali torna ad essere massima l'incertezza regolamentare e di conseguenza il differimento nel tempo degli investimenti programmati.
I costi di questa dilazione sono dunque palesi. Ma quali sono i benefici? Quale l'obiettivo politico che induce il Governo a riavviare dall'inizio l'iter di un percorso di riforma che andava finalmente concludendosi dopo un decennio di sofferte trasformazioni?
(1) Si tratta dell'emendamento Grillo, Tarolli, Bassanini (presentato da FI, UdC e Ulivo/Ds) all'art. 19 della Legge Finanziaria 2003 (Ddl AS n.1826, "Disposizioni varie per gli enti locali") approvato sabato 7 dicembre dalla V Commissione del Senato.(2) La nuova disciplina dei servizi pubblici locali fu approvata nella Legge Finanziaria dello scorso anno (articolo 35, L. 28 dicembre 2001, n. 448 Norme in materia di servizi pubblici e locali).(3) Con la legge 498/92 nel 1992 si aprì l'affidamento della gestione del servizio a società per azioni con capitale a maggioranza privata; Con la legge 95 del 1995 si dispose l'istituto del contratto di servizio tra ente locale e impresa di servizi allo scopo di fissare i reciproci impegni in forma negoziale e introdurre trasparenza nei ruoli dei diversi soggetti pubblici e privati; Con la legge 127 del 1997 fu introdotto l'obbligo di gara per l'affidamento del servizio, contestualmente allo snellimento delle procedure per la trasformazione delle aziende speciali in società per azioni. Il rinnovo di moratorie fiscali per le aziende speciali scandì il periodo di transizione.(4) Enucleando il caso in cui l'attività di gestione della rete sia separata da quella di erogazione del servizio, il Comma 4 consente all'ente locale di affidare direttamente la gestione delle reti alla società mista proprietaria della rete di cui l'ente locale detenga la maggioranza non cedibile; il Comma 5 concede l'affidamento diretto del servizio idrico integrato a società di capitali partecipate unicamente da enti locali dello stesso ambito territoriale. Entrambi i casi confliggono evidentemente con la prescrizione di procedure ad evidenza pubblica, anche se le condizioni di liberalizzazione del servizio idrico negli altri paesi europei consentirebbero un margine di contrattazione con la Commissione. Il periodo transitorio, soggetto a proroghe decennali, prevede che siano mantenuti in vita affidamenti diretti già contestati in passato.(5) Oltre ai rilievi richiamati in relazione alla disciplina dei servizi "a rilevanza industriale" contenuta nell'articolo 35 che sostituisce l'articolo 113 del T.U. 2000, la Commissione contesta il nuovo articolo 113 bis con il quale si disciplinano i "servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale" e si stabilisce che essi possano essere gestiti mediante affidamento diretto a istituzioni, aziende speciali o società di capitali e in economia.