Gli strumenti scelti dal decreto Bersani per incrementare la concorrenza nei settori che interessano gli ordini professionali direttamente (ad esempio, architetti, ingegneri, avvocati), o indirettamente (come nel caso dei farmacisti) si articolano essenzialmente su tre leve: fornire i presupposti per un ribasso dei prezzi, rendere le offerte di maggiore economicità il più possibile pubbliche e, al contempo, introdurre incentivi di comportamento, o forme di controllo, che evitino che la concorrenza sui prezzi si traduca, nei fatti, in un peggioramento del servizio offerto al consumatore.
La scelta degli strumenti e dei pesi e contrappesi è eccellente, però la sua applicazione nel dettato normativo in molti casi non è ben mirata e per risultare davvero efficace necessiterebbe di alcune integrazioni.
Ribasso dei prezzi
Nel caso delle libere professioni il ribasso dei prezzi viene perseguito attraverso l’eliminazione delle tariffe obbligatorie minime o fisse.
Per i farmaci lo strumento scelto è quello di ampliare il numero dei soggetti che possono vendere i medicinali che non richiedono la prescrizione medica: da oggi anche i supermercati potranno offrirli.
Venir meno delle tariffe minime da un lato, apertura a grandi e numerosi esercenti dall’altro, dovrebbero inserire maggiore concorrenza in questi settori, i nuovi entranti avrebbero la possibilità di proporsi offrendo sconti e il risultato sarebbe quello di un generale ribasso dei prezzi.
Politica della diffusione dell’informazione riguardo sconti e prezzi più convenienti
Sia per i servizi offerti dai liberi professionisti, che per i farmaci la via seguita è quella della pubblicità: ai professionisti viene consentito di pubblicizzare qualità e prezzi dei servizi che offrono, a supermercati e farmacie viene espressamente richiesto di rendere chiare ed evidenti al pubblico le offerte di sconto.
Strumenti di salvaguardia della qualità del servizio offerto
Il problema fondamentale che si pone nell’incentivare una politica di ribasso dei prezzi in questi settori è quello di scongiurare che la concorrenza porti a prezzi più bassi a detrimento della qualità del servizio. Infatti, tutti questi servizi sono caratterizzati dalla presenza di una consistente asimmetria informativa tra chi li offre e chi li compra. Chi si fa costruire un’abitazione raramente è in grado di capire se la tal perizia sul terreno è davvero utile, quanto tempo richieda effettivamente un collaudo e come vada fatto e così via. Analogamente chi si fa difendere in un processo non sa se scambiare un cospicuo numero di memorie con la controparte è importante o meno per il risultato che desidera ottenere. Anche chi deve acquistare un medicinale da banco non sempre sa valutare solo sulla base del foglietto illustrativo se due medicinali sono assolutamente analoghi per risolvere i suo problema.
La conseguenza è che non si riesce facilmente a capire se lo sconto è reale, oppure no, perché poco si comprende di ciò che si sta acquistando.
Per evitare il più possibile che il professionista offra contro lo sconto un servizio scadente, nel decreto Bersani si offre la possibilità di introdurre per i servizi offerti da ogni categoria professionale regole che consentano di vincolare il pagamento (e la sua entità) al risultato. Nel caso degli avvocati si apre la possibilità di inserire le contingency fee: clausole, ampiamente diffuse negli Stati Uniti, che subordinano il pagamento della parcella dell’avvocato all’evenienza che si vinca la causa e che ne legano l’importo a quanto il cliente ottiene dalla controparte a seguito della sentenza, ad esempio in risarcimento.
Tali accordi sarebbero degli utili correttivi perché agganciano l’onorario al buon esito della prestazione e dunque disincentivano il professionista dall’offrire servizi modesti per abbagliare il cliente con prezzi particolarmente bassi. In altri termini consentono di aggirare il problema dell’asimmetria informativa tra cliente e offerente.
Per evitare che il consumatore sia disorientato nell’acquisto di medicinali il decreto impone che a venderli, anche nei supermercati, sia sempre e comunque un farmacista, il cui ruolo è quello di spiegare funzioni ed effetti dei diversi farmaci e perciò di orientare il consumatore nell’acquisto.
I limiti di questo sistema di pesi e contrappesi
Perché tutto questo sistema produca i suoi risultati è necessario che la formula di determinazione dell’onorario del professionista sia a forfait. Se invece è a tempo, o a prestazione, il sistema non produce gli effetti virtuosi desiderati. Infatti se, come accade ad esempio nel caso degli avvocati, la parcella è il risultato della somma di moltissime singole tariffe applicate per altrettante singole prestazioni offerte al cliente, che fanno tutte parte dello svolgimento di una stessa causa (memorie, studio della causa, conclusioni eccetera), eliminare i minimi non equivale a produrre parcelle più basse, né consentire la pubblicità aiuta il cliente a essere meglio informato: paradossalmente un avvocato che fa sconti può finire per chiedere un onorario più alto di uno che non ne fa, dipende da quanto complica la causa (e perciò da quanto moltiplica il numero delle prestazioni necessarie). Con questa tipologia anche il correttivo del pagamento legato al risultato può funzionare poco, perché serve a evitare un uso troppo ridotto degli strumenti necessari al raggiungimento del risultato, mentre in questo caso il problema è diametralmente opposto: l’eventuale, e inutile, sovraccarico di strumenti impiegati, volto ad alzare il può possibile la parcella a dispetto di un dichiarato sconto sulle singole tariffe.
Attualmente, le formule di determinazione dell’onorario per le diverse tipologie di professionisti sono le più varie, addirittura nell’ambito di una stessa professione ve ne possono essere diverse a seconda del tipo di attività, e le tariffe a orario e a prestazione, cioè quelle per le quali il decreto è inefficace, sono largamente impiegate.
Sarebbe pertanto di fondamentale importanza che in sede di conversione del decreto si imponesse che tutte le tariffe siano a forfait.
Nel caso della vendita dei farmaci, il punto debole è nel continuare ad agganciare la distribuzione a luoghi fisici, invece che alla professionalità del soggetto che deve servire l’utente. Si sono aggiunti i supermercati alle farmacie, ma l’efficienza imporrebbe che se il farmacista è l’elemento fondamentale per assicurare l’informazione e la razionalità dell’acquisto, sia a lui consentito di aprire un punto vendita dove vuole, e non l’inverso, come ora viene stabilito. I costi imposti al supermercato per poter offrire farmaci dotandosi di un farmacista e predisponendo, come richiesto, una sezione del negozio separata e appositamente dedicata a questi prodotti, sono tali che solo agli esercizi di grandi dimensioni sarà possibile sfruttare questa opportunità. Cioè a quelli che di norma si trovano fuori dai centri cittadini, e dunque non sono facilmente raggiungibili al bisogno. E i medicinali da banco in genere non si comprano in anticipo, per farne scorta.
Il costo politico sarebbe alto, ma se si vogliono preservare tutti e tre gli obiettivi indicati, la soluzione è liberalizzare le licenze e dare la possibilità a ogni farmacista di aprire dove crede un punto vendita.
Diversamente, si deve sacrificare uno dei tre obiettivi: o il ribasso dei prezzi, conservando l’esclusiva alle farmacie. O il contenimento delle asimmetrie informative, consentendo la vendita ai supermercati, ma senza imporre la presenza del farmacista. O l’effettività del servizio, scegliendo la soluzione, adottata dal decreto, di consentire di fatto solo ai grandi supermercati di vendere, ma assumendo un farmacista.
Nei giorni scorsi il Governo ha mandato un significativo segnale: intende esercitare appieno la competenza esclusiva che la Costituzione riserva allo Stato in materia di tutela e promozione della concorrenza. Ne sono significativi esempi il cosiddetto "decreto Bersani" e il disegno di legge delega sui servizi pubblici locali. Qui di seguito si concentrerà l’attenzione su un solo punto del decreto, quello riguardante i taxi, lasciando a un successivo approfondimento la complessa questione dei servizi pubblici locali.
Cosa dice il decreto
L’articolo 6 del decreto legge prevede una "deroga al divieto di cumulo di licenze per il servizio di taxi". Divieto previsto dalla normativa nazionale in vigore da quasi quindici anni e che ha contribuito a far sì che in quasi tutte le città italiane trovare un taxi sia molto difficile (soprattutto nelle ore di punta) e che, quando lo si trova si spenda mediamente più che in molte altre città europee, a parità di percorrenze e di tempo.
Il decreto prevede che i comuni "possano" vendere delle licenze aggiuntive a chi già ne possiede una e che i proventi derivanti da tali vendite siano ripartiti, in misura non inferiore al 60 per cento e non superiore all’80 per cento, tra i titolari di licenze taxi che mantengono una sola licenza. E ciò al fine di compensare questi ultimi per la perdita in conto capitale derivante dall’aumento complessivo del numero delle licenze. I comuni, inoltre, possono rilasciare autorizzazioni temporanee a svolgere servizio taxi, al fine di fronteggiare picchi di domanda o "eventi straordinari".
Il dispositivo del decreto va nella direzione più volte indicata su lavoce.info e, perciò, non possiamo che accoglierlo favorevolmente. Aumentare l’offerta di servizio taxi, consentendo anche la crescita imprenditoriale del settore attraverso la gestione di un certo numero di licenze, è il primo passo per eliminare una significativa anomalia italiana. Ma è solo il primo passo. Infatti, il decreto va convertito in legge e, anche qualora venisse convertito nella sua forma attuale, nulla garantisce che i comuni si avvalgano effettivamente delle possibilità loro concesse dal decreto.
Cosa faranno i comuni?
Dipenderà dalla capacità di pressione della agguerrita lobby dei taxisti (prima e dopo la conversione in legge) e dalla forza che i comuni sapranno o vorranno esercitare a favore dei propri cittadini. Si tratta di un problema generale, che riguarda tutte le riforme volte a promuovere la concorrenza nei servizi locali, da quelli commerciali (si ricordi la riforma Bersani del commercio del 1998, inapplicata o stravolta da Regioni e comuni) a quelli collettivi (si pensi alla riforma dei trasporti pubblici locali del 1997-99, anch’essa in gran parte inapplicata). Le norme sembrano risultare assai poco cogenti anche quando fissano obblighi, figurarsi quando offrono "possibilità". È dubbio che il margine di guadagno per le casse comunali (fino a un massimo del 40 per cento dei ricavi derivanti dalla vendita delle nuove licenze) costituisca un incentivo sufficiente.
Inoltre, il decreto nulla dice sulle tariffe. Né poteva dire nulla, trattandosi di materia di competenza comunale. Ma affinché l’aumento dell’offerta si traduca in tariffe più basse è necessario che i comuni consentano sconti, opportunamente pubblicizzati sulle auto, rispetto al tassametro, che dovrebbe rappresentare soltanto il "prezzo massimo" e non più il "prezzo fisso". Né il decreto poteva intervenire su ciò che determina la domanda di servizio taxi e sulle condizioni di operatività e quindi di efficienza del servizio stesso (dai turni alle corsie preferenziali). Solo i comuni possono intervenire, con politiche del traffico adeguate e modificando i regolamenti riguardanti i turni.
I taxisti hanno già manifestato la loro dura opposizione al decreto, nonostante la compensazione a loro favore che dovrebbe limitare molto, se non annullare, la perdita in conto capitale. La ragione è semplice: si oppongono a "qualsiasi" riforma che possa anche solo incrinare il loro potere di mercato, ritenendo (non a torto, dal loro punto di vista) che, se passa questa riforma, i comuni potrebbero addirittura avvalersene.
Le associazioni dei consumatori sembrano aver capito il valore, anche solo simbolico, del decreto. È auspicabile che facciano sentire la propria voce in modo forte e chiaro, per controbilanciare quella dei taxisti in una battaglia che sarà dura e non breve. E per allenarsi ad altre battaglie sui servizi pubblici locali.
Il "decreto Bersani" contiene una norma volta ad aumentare la trasparenza nei rapporti tra banche e clienti e a favorire la concorrenza. Prevede che qualunque modifica delle condizioni contrattuali sui conti correnti, compresi i tassi d’interesse, sia comunicata al cliente con un preavviso minimo di trenta giorni. Il correntista ha diritto di recedere, entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione scritta, senza sopportare penalità e senza spese di chiusura. Finora, le variazioni delle condizioni contrattuali entravano in vigore quindici giorni dopo la pubblicazione in Gazzetta ufficiale.
Pregi e difetti
La norma è da vedere con favore per la trasparenza che introduce nei rapporti banca-cliente e per il positivo impatto sulla concorrenza.
Finora, il correntista veniva informato dalla banca "a cose fatte", quando le nuove condizioni erano già applicate. D’ora in poi, il cliente potrà conoscere in anticipo eventuali variazioni e, soprattutto, potrà reagire cambiando banca: l’aspetto più interessante è che questa scelta avverrà senza costi per il cliente. I costi che tradizionalmente gravano sulla chiusura del rapporto sono uno dei principali fattori che limitano la concorrenza in questo settore: la presenza di "switching costs" scoraggia il cliente dall’abbandonare la "sua" banca, anche se ve ne sono altre che offrono condizioni più favorevoli.
Qualche dubbio sorge sulla effettiva rilevanza del provvedimento. Se, come sembra, riguarda solo le condizioni strettamente relative al conto corrente, la sua portata pratica sarà piuttosto limitata. Gran parte dei costi di "switching", che gravano sulla clientela, sono connessi ai servizi abbinati al conto corrente, quali: risparmio gestito, carte di credito, domiciliazione bollette, accredito stipendio, mutuo. Facciamo solo due esempi: le commissioni di entrata nei fondi comuni, che sono un costo non recuperabile nel caso di passaggio a un'altra banca e di conseguenza a un'altra società di gestione del risparmio (Sgr); il costo di sostituzione della carta di credito con una nuova.
Occorre ridurre questi oneri per affrontare veramente il problema degli "switching costs". Le soluzioni tecniche non mancano. Basterebbe abolire le commissioni di entrata nei fondi comuni; oppure indurre le banche a distribuire fondi offerti da una pluralità di società di gestione del risparmio r, così che un cliente possa cambiare banca senza essere costretto a cambiare Sgr (a questo fine andrebbe spezzata l’integrazione verticale tra banche e Sgr). Ancora: perché non prevedere la "portability" della carta di credito da una banca all’altra, visto che moltissime banche aderiscono allo stesso circuito (ad esempio: Visa o Mastercard)?
Un secondo rilievo deriva da una possibile rigidità che il decreto potrebbe produrre. Il mese di preavviso richiesto impedisce alle banche di variare rapidamente i tassi d’interesse applicati, limitando la reattività dei tassi bancari alle condizioni del mercato e agli impulsi di politica monetaria.
In conclusione, mentre da un lato è apprezzabile lo sforzo volto a ridurre i costi di "switching", che andrebbe esteso ben al di là del conto corrente, dall’altro non sembra opportuno irrigidire la gestione dei tassi d’interesse bancari.
Il ministro Bersani ha al suo attivo una riforma del commercio che ha rappresentato un punto di svolta importante per la regolamentazione del settore, il primo serio tentativo di uscire dal regime di protezione esteso e minuzioso che lo ha caratterizzato per trenta anni. Ora ci riprova, con una serie di provvedimenti che intervengono su alcune tematiche specifiche che la riforma del 1998 non aveva toccato. E, cosa che ha potenzialità anche più significative, stabilisce alcune regole generali in materia di attività commerciali.
Farmacie: nessun danno irreparabile alla categoria
La questione specifica più rilevante è naturalmente quella relativa alla possibilità di vendere prodotti farmaceutici che non richiedono ricetta medica, i cosiddetti Otc: “over the counter”, al di fuori delle farmacie e di portare la titolarità di farmacie nell’evo moderno, eliminando restrizioni davvero estreme anche per un paese con così forti tradizioni corporative.
La caduta del monopolio sull’Otc merita qualche considerazione non solo per i vantaggi che ne verranno per il consumatore (prezzi più bassi) e per i farmacisti meno fortunati (quelli che non hanno ereditato una farmacia, che avranno nuove occasioni di lavoro), ma anche per una questione più generale. Ogni volta che si interviene su un’attività protetta viene sollevato un problema di equità in ordine alla svalutazione dell’investimento fatto sulla base di diverse “regole del gioco”. Così, come il taxista paventa una svalutazione della sua licenza, il farmacista teme la perdita di valore della sua farmacia. Una preoccupazione che in linea di principio ha una sua giustificazione e su cui gli interessi colpiti fanno leva per resistere ai provvedimenti di liberalizzazione. Ma, nel caso specifico come in altri molto simili, è vero?
La risposta va cercata uscendo dalla prospettiva “statica”, che viene assunta da chi difende posizioni di rendita garantite da restrizioni. Il problema dovrebbe essere posto in termini diversi, valutando se le dinamiche di mercato nel nuovo contesto possono consentire, dimostrando una qualche reazione proattiva, di recuperare la temuta svalutazione del proprio investimento. Provare a seguire questa logica nel caso delle farmacie può forse essere utile a titolo esemplificativo. Basta infatti lasciare per un momento una visione inchiodata allo stato di fatto generato dalle regolamentazione per vedere ampie possibilità di recupero nella vastissima area di prodotti legati alla crescente attenzione per il benessere fisico. Alcuni farmacisti sembrano considerarli con una certa sufficienza, come un rischio di banalizzazione di quella funzione di consulenza che essi rivendicano. Al contrario, un consiglio per una crema, un prodotto dietetico o, perché no, di bellezza non è meno importante di quello che riguarda una compressa per il mal di testa. È un’area di mercato in grande espansione, che ha generato un bisogno di servizio come quello che le farmacie possono dare a motivo della loro competenza e della fiducia di cui godono da parte dei loro clienti.
Accettare un cambiamento in questa direzione comporta naturalmente affrontare nuovi problemi (acquisire competenze su altre categorie di prodotto, rivedere i parametri di gestione, ripensare i criteri con cui viene usato lo spazio di vendita) e cambia in parte il mestiere di farmacista, ma si può fare. Nel valutare - per le farmacie, per i taxi, per le panetterie e, speriamo, in futuro anche per la vendita di carburanti e di prodotti a stampa - se si pongono problemi di equità, qualche test sulle possibilità di recupero, dimostrando un minimo di reattività alle nuove condizioni di mercato, andrebbe fatto. Rafforzerebbe la cogenza dei provvedimenti di liberalizzazione.
Le norme di interesse per il commercio del nuovo decreto non si limitano però a interventi specifici. Anzi, le più importanti in prospettiva sono quelle contenute nell’articolo 3 del Titolo I, significativamente intitolato “Regole di tutela della concorrenza nel settore della distribuzione commerciale”.
L’intento è ambizioso perché si vuole stabilite una serie di principi generali da porre alla base dello svolgimento di qualunque attività di distribuzione commerciale, fondati sulla tutela della concorrenza. È evidentemente una linea di intervento che nasce dall’esperienza della riforma del settore del 1998, la cui forte spinta di liberalizzazione ha finito per essere decisamente depotenziata dalle Regioni che avevano una rilevante delega nella sua attuazione. Non solo, ma con la revisione del Titolo V della Costituzione e il definitivo passaggio alle Regioni della competenza in materia di commercio, si è aperta una fase che si preannuncia involutiva. Le Regioni si sono dimostrate molto esposte alle pressioni degli interessi in causa e poco sensibili ai valori della concorrenza. Queste prime disposizioni cercano di porvi rimedio.
Sono cinque i punti fermi indicati, rivolti ad altrettante potenziali barriere: eliminazione di requisiti professionali intesi a rendere più difficile l’accesso al mercato di nuove imprese; soppressione delle distanze minime tra esercizi commerciali, spesso usate per creare aree di protezione per chi è già sul mercato; libertà di definire l’assortimento, per evitare un ritorno alle tabelle merceologiche (vendita limitata ad alcune tipologie di prodotto); eliminazione dei divieti e limitazioni di vario genere alle attività promozionali (fatti salvi quelli che riguardano le vendite sottocosto e i saldi); divieto di fissare limitazioni alle quote di mercato a livello sub-regionale. Va notato, in particolare, l’effetto combinato del divieto di stabilire distanze minime e limitazioni di quote di mercato per aree sub-regionali: rende di fatto impossibile stabilire contingenti per nuove aperture, pratica adottata da molte Regioni. Se a ciò si aggiunge la “libertà di assortimento”, si toglie alle Regioni una parte molto rilevante degli strumenti che hanno usato per rallentare nuove aperture di grandi punti vendita. Sulla base delle regole stabilite dal decreto, la valutazione di nuovi investimenti commerciali non potrà che essere fatta su considerazioni di carattere urbanistico.
È facile prevedere che le nuove norme, a cui gli enti locali dovranno adeguarsi entro il 1° gennaio 2007, porteranno alla creazione di contenzioso, anche per qualche ambiguità che può nascere dalla lettura del testo del decreto. Ma un punto importante è stato stabilito: lo Stato rivendica con forza la propria competenza in materia di tutela della concorrenza e del consumatore e stabilisce dei “paletti” per le Regioni. Data la competenza esclusiva che hanno in materia di commercio, è l’unica strada percorribile. Può forse essere percorsa con ancora maggiore determinazione, non solo nel caso del commercio, ma nei confronti delle tante attività economiche ormai “federalizzate”.