Sta avvicinandosi per le Autorità Indipendenti la fase del declino, dopo il ruolo di primo piano giocato negli anni Novanta? O siamo invece in una fase di utile ripensamento per riordinare e razionalizzare il quadro delle Agenzie oggi operanti in Italia? I segnali appaiono contrastanti: segni di fastidio in modo ricorrente si manifestano dal mondo politico verso la presunta irresponsabilità delle authorities, il decreto che nello scorso agosto, scavalcando le competenze dell'Autorità guidata dal Prof. Ranci, ha bloccato le tariffe elettriche ha rappresentato una pesante invasione di campo; e analoga sensazione si ricava dal Decreto di riordino del settore elettrico e del gas preparato dal Ministro Marzano, laddove si ribadisce in modo puntiglioso la necessità, per l'Autorità di regolazione elettrica, di muoversi all'interno delle direttive in materia energetica indicate dall'esecutivo, vincolo interpretato dai precedenti governi in modo meramente formale. Ma altri segnali vanno in senso opposto, come ad esempio l'organico e condivisibile disegno di riordino presentato dall'On. Tabacci, disegno che ha peraltro molti punti in comune con la proposta, a firma degli On. Amato e Letta, avanzata dal centro-sinistra.
Le Autorità Indipendenti di rilevanza economica
Le principali Autorità Indipendenti di rilevanza economica si sono sviluppate soprattutto nell'ultimo decennio (vedi segnalazione di Polo) articolandosi su tre terreni di intervento:
1) la tutela della concorrenza in tutti i settori produttivi, affidata all'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;
2) la tutela della trasparenza del mercato dei capitali e della stabilità degli intermediari del risparmio, di competenza della CONSOB, dell'ISVAP per le assicurazioni, della Banca d'Italia per le aziende di credito, del CVFP per i fondi pensione;
3) la regolazione dei servizi di pubblica utilità, attraverso l'intervento dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas e l'Autorità di garanzia delle comunicazioni.
Complessivamente, quindi, le numerose autorità oggi operanti rappresentano lo strumento più importante attraverso cui si è modificato nell'ultimo decennio l'intervento dello Stato nell'economia, non più interlocutore intrusivo, munifico e discrezionale ma arbitro delle regole entro le quali l'iniziativa d'impresa deve svilupparsi. E questo cambiamento ha richiesto e richiede una analoga maturazione delle imprese, non più protette ma destinate a confrontarsi nel gioco della concorrenza.
Perché utilizzare le Autorità Indipendenti?
Se questa è la logica che possiamo ritrovare negli obiettivi perseguiti dalle Autorità, vale allora la pena di chiedersi perché tali finalità debbano essere affidate ad organismi indipendenti e politicamente non responsabili, invece di rimanere tra le materie di competenza del Governo e del Parlamento. Secondo una diffusa opinione, molte delle materie di regolazione e vigilanza oggi affidate alle Autorità dovrebbero tornare di competenza dell'esecutivo, responsabile della loro attuazione in base agli obiettivi definiti nei programmi e approvati dagli elettori. Questa, in fondo, è la strada normalmente seguita per moltissimi capitoli della politica economica, da quello fiscale a quello della sanità, delle pensioni, ecc., temi centrali nelle campagne elettorali e nella successiva azione di governo. La pressione esercitata dalla necessità di ottenere il consenso e di mantenerlo nell'attuazione dei programmi, infatti, rappresenta l'incentivo più importante perché i rappresentanti politici tengano conto delle preferenze degli elettori.
Gli obiettivi che stanno alla base delle più importanti Agenzie di rilevanza economica, tuttavia, si caratterizzano per una attenzione particolare al funzionamento efficiente dei mercati e per la limitazione del potere di mercato dei soggetti economici maggiori. Questi stessi obiettivi, d'altra parte, determinano effetti indiretti e diffusi, e in quanto tali poco avvertibili, sul benessere dei cittadini. E' quindi poco plausibile che essi giochino un ruolo importante nella competizione elettorale, o che la loro coerente implementazione sia percepita dal governo come cruciale per mantenere il consenso degli elettori.
Al contempo, l'azione di contrasto al potere di mercato dei soggetti economici maggiori va a ledere interessi precisi, ben identificati e capaci di esercitare una notevole influenza e una perdurante attività di lobby sui candidati e gli eletti. In conclusione, lo sviluppo dei mercati e la regolazione dei monopoli rappresentano materie sulle quali debole appare la capacità di controllo degli elettori mentre notevole è la capacità di influenza da parte degli interessi forti colpiti.
Per queste ragioni, affidare all'azione del governo questi obiettivi non garantisce un loro coerente perseguimento. Molti, d'altra parte, sono gli esempi che testimoniano questa distorsione: dal decreto blocca tariffe, che sacrifica all'urgenza di un segnale anti-inflazione lo sviluppo di un coerente quadro di regolazione delle tariffe, alla lentezza con cui si è proceduto, nella seconda metà degli anni Novanta, a definire il quadro di liberalizzazione del settore elettrico e del gas, alla contraddizione che ha caratterizzato le politiche di privatizzazione, attente ai ricavi dalla cessione delle aziende ex-monopoliste di Stato, ma proprio per questo tiepide nei confronti di uno sviluppo della concorrenza che ne avrebbe ridotto i futuri profitti e il valore delle titoli.
La scelta di affidare alle Autorità Indipendenti queste materie e questi obiettivi rappresenta quindi un modo di evitare le incertezze e i ripensamenti che l'azione di governo fatalmente conoscerebbe nella loro attuazione. Un'Agenzia che per statuto abbia il compito di tutelare la concorrenza, o di regolare le tariffe, o di vigilare sulla stabilità degli operatori del risparmio, rappresenta un modo di dare forza a questi obiettivi assicurandone una più coerente realizzazione.
Come utilizzare le Autorità Indipendenti
Perché questa soluzione istituzionale abbia efficacia, occorre tuttavia che alcuni requisiti siano rispettati. In primo luogo, occorre evitare che una stessa Agenzia abbia più obiettivi contemporaneamente, come oggi avviene per la Banca d'Italia (politica monetaria, vigilanza sul credito, tutela della concorrenza) e l'Autorità di Garanzia delle Comunicazioni (regolazione delle telecomunicazioni, difesa del pluralismo). In questi casi, infatti, l'azione diviene eccessivamente discrezionale e la sintesi tra obiettivi diversi poco trasparente e incapace di fornire un riferimento alle imprese.
In secondo luogo, proprio per evitare influenze distorsive dell'esecutivo sull'azione delle Autorità, appare auspicabile eliminare i compiti di indirizzo generale ad esso affidati; inoltre, nella stessa logica, è cruciale che la nomina dei Commissari non spetti al governo ma invece a personalità con un ruolo (e sperabilmente anche un atteggiamento) bipartisan come i Presidenti dei due rami del Parlamento.
Infine, può risultare utile accorpare le competenza su diversi settori in capo ad una stessa autorità, laddove la funzione in essi esplicata sia simile. In questo modo si evitano duplicazioni e si rende efficace l'azione di intervento quando l'evoluzione delle relazioni economiche tende a superare le vecchie distinzioni settoriali. Così, ad esempio, appare convincente la proposta del DdL Tabacci, e in parte quella del DdL Amato-Letta, di riunire la vigilanza su assicurazioni, intermediari finanziari, fondi pensione e aziende di credito sotto una unica Autorità, e la regolazione nel settore elettrico, del gas, idrico e delle telecomunicazioni in una unica Agenzia per i servizi a rete.