Il Decreto blocca-spese
Una delle risposte del governo all'andamento negativo dei conti pubblici è il recente (6 settembre) Decreto-legge n. 194, meglio noto come "blocca-spese". Il provvedimento interviene su un'area importante ma frequentata solo da pochi addetti ai lavori, quella delle procedure di bilancio. Trattarlo richiede, quindi, un po' di spazio.
Sono due le innovazioni più rilevanti introdotte dal D.L.
La prima stabilisce che gli oneri previsti da nuove leggi di spesa e, per la legislazione del passato, gli stanziamenti iscritti nel bilancio dello Stato divengano tetti invalicabili. Se il tetto viene raggiunto, il Ministro dell'economia riferisce al Parlamento e assume le opportune iniziative legislative correttive. In attesa dell'approvazione dei relativi provvedimenti, le Amministrazioni interessate dovranno sospendere l'applicazione delle leggi carenti di copertura.
La seconda innovazione interviene quando lo scostamento dalle previsioni non è limitato a una singola voce, ma riguarda gli obiettivi complessivi di finanza pubblica. In tal caso, il Ministro dell'economia può tagliare con atto amministrativo (senza passare per il Parlamento) le spese previste nel bilancio dello Stato – di competenza e di cassa - non obbligatorie (sono escluse, quindi, voci come gli interessi, gli stipendi e le pensioni degli statali, e le rate di ammortamento dei mutui). Analoghi poteri sono attribuiti al Ministro dell'economia per quanto riguarda le spese di funzionamento di enti e organismi pubblici non territoriali (ad esempio, l'INPS o le Università, ma non Regioni o Comuni).
Innovazioni importanti ma pericolose
Le novità introdotte sono di enorme portata. A prima vista l'idea dei tetti di spesa generalizzati sembra la risposta ovvia e naturale alle difficoltà di controllare la spesa pubblica. In realtà è una risposta semplicistica e più adatta alla composizione del bilancio pubblico nei primi decenni del secolo scorso: spese per il funzionamento dell'amministrazione, per la difesa e per la costruzione di opere pubbliche. Ovvero, spese di entita' facilmente prevedibile in quanto sotto il diretto controllo del governo.
La spesa pubblica negli Stati moderni, invece, è costituita in gran parte di programmi "aperti" (nell'espressione inglese, open-ended) che attribuiscono diritti ai cittadini (a ricevere cure sanitarie, un reddito minimo in caso di povertà, ecc.) e mal si adattano all'applicazione di tetti. Nel caso di errata previsione, se il tetto si rivelasse insufficiente, come razionare le prestazioni tra chi, sulla base della legge, ne avrebbe diritto?
L'efficacia di leggi che agiscono sui diritti economici dei cittadini (da un aumento delle pensioni minime ad un sussidio alle imprese per le nuove assunzioni) verrebbe condizionata dall'esattezza della previsione di spesa contenuta nelle stesse leggi.
Lo Stato, in questo modo, introdurrebbe un ulteriore elemento di incertezza nel quadro che imprese e famiglie hanno di fronte quando compiono le loro scelte. Il risultato prevedibile sarebbe il moltiplicarsi di vicende come quella recente sul credito di imposta per i neo-assunti, con il governo costretto dalle proteste a fare marcia indietro.
La seconda innovazione del D.L. 194 non è di minore portata. Essa mette in discussione uno dei fondamenti della democrazia rappresentativa: il potere del Parlamento di determinare la composizione del bilancio. Si attribuisce al Ministro dell'economia una delega permanente a modificare, nel corso della gestione, il bilancio (sia pure limitatamente alle spese non obbligatorie). Una delega non soggetta a vincoli nè sulle circostanze che ne determinano l'esercizio, perchè è troppo vago il riferimento a un generico "scostamento rilevante", nè sulle modalità di intervento, lasciandosi piena libertà di decidere quali voci tagliare e in quale misura.
Insieme con la possibilità di effettuare analogo intervento sulle spese di funzionamento dei bilanci di enti esterni allo Stato, ciò fa sì che il Ministro dell'economia abbia poteri che non si ritrovano in nessuno dei sistemi di bilancio dei paesi avanzati.
Anche dove si attribuisce una forte supremazia in materia di bilancio al Ministro per l'economia, i poteri riguardano il contenuto dei progetti da presentare al Parlamento (ad esempio, in Germania il Ministro delle finanze ha potere di veto sulle proposte degli altri ministri che abbiano riflessi finanziari), non la possibilità di modificare per via amministrativa il bilancio approvato.
Naturalmente in tutti i sistemi, anche in quello italiano, il governo può sempre modificare la legislazione di spesa e di entrata, e quindi il bilancio, ma sempre con strumenti legislativi, che possono anche avere effetti immediati (come da noi è il caso dei Decreti legge).
Nel Decreto compare anche una terza disposizione di un certo rilievo: la riduzione del periodo di mantenimento in bilancio dei residui in conto capitale dagli attuali tre anni a un solo anno. La norma non produrrà i suoi effetti prima della fine del 2002, solo allora, infatti, il volume di tali residui verrà accertato. È probabile che nel frattempo saranno accelerate le procedure amministrative per impegnare le somme (non è necessario spenderle) e scongiurarne la cancellazione. Comunque si può presumere che una parte significativa sarà cancellata, il che dovrebbe produrre un effetto di contenimento su impegni di competenza e pagamenti di cassa per il 2003. Naturalmente per il Governo è sempre possibile riportare in vita gli stanziamenti: basta riproporli nell'apposita tabella della legge finanziaria (a partire già dalla prossima), il che tuttavia può richiedere di dover reperire nuovi mezzi di copertura finanziaria. In definitiva, nella migliore delle ipotesi, la norma indurrà un attento riesame dei progetti di investimento pubblico, nella peggiore creerà difficoltà per l'avvio di quelli più impegnativi.
Una strada più impervia: maggiore trasparenza
Il D.L. 194 dà risposte sbagliate a un'esigenza giusta: evitare che errori di previsione mettano in pericolo gli equilibri della finanza pubblica. Può darsi che le intenzioni siano virtuose: introdurre un deterrente contro tacite sottovalutazioni delle previsioni di importanti voci di spesa, come quella sanitaria (si veda l'opinione di Giarda).
Naturalmente è proprio la natura dei moderni programmi di spesa pubblica – il non essere facilmente assoggettabili a tetti - a renderne difficile il controllo. La risposta non può, tuttavia, essere quella di cambiare quella natura.
Occorre invece tentare di governare la complessità, migliorando ad esempio la qualità delle previsioni e il sistema di gestione e controllo della spesa. Seguire, insomma la strada maestra e non scorciatoie illusorie.
Gli aspetti su cui intervenire sono numerosi e complessi. Ne consideriamo solo uno, a titolo di esempio. Oggi ogni disegno di legge con effetti sulla spesa è accompagnato da una relazione tecnica (munita del visto della Ragioneria generale dello Stato, vale a dire del Ministero dell'economia) che ne stima gli oneri finanziari. Queste relazioni sono soggette alla verifica di due organi tecnici indipendenti: gli Uffici bilancio di Camera e Senato. Si tratta di uffici di supporto all'attività del Parlamento, privi di poteri sostanziali, le cui osservazioni spesso non hanno effetto. Ma la loro stessa esistenza ha migliorato molto la qualità delle relazioni tecniche: chi fa le stime per il governo sa che il suo lavoro passerà per un vaglio tecnico.
Può essere sorprendente, ma questa procedura si applica soltanto alle previsioni degli effetti finanziari di nuove leggi. Non c'è nulla del genere per il complesso dei conti pubblici: le previsioni che il governo presenta sull'andamento del gettito Irpef o della spesa sanitaria non sono accompagnate da una relazione tecnica, né sono soggette al vaglio di organismi indipendenti.
Maggiore trasparenza su ipotesi e metodologie utilizzate per le previsioni di finanza pubblica e la possibilità per un organismo esterno di contestarne la validità migliorerebbero certamente la qualità delle previsioni e renderebbero meno probabile il verificarsi di "scostamenti rilevanti".