Il comma 1 dell'articolo 1 del Decreto
Il recente decreto legge n. 194, promosso dal Ministero dell'economia, nella ricerca di soluzioni al problema della controllabilità della spesa pubblica, pone interessanti questioni tecniche e politiche e solleva, per qualche aspetto, dubbi di costituzionalità. Solleva problemi, in qualche caso, molto sottili. Consideriamone uno, quello definito dal comma 1 dell'articolo 1 del Decreto. In esso si statuisce che "per la legislazione vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto, i limiti di spesa, ENTRO I QUALI SI ESPRIMONO GLI EFFETTI DI UNA LEGGE DI SPESA, sono individuati nei rispettivi stanziamenti iscritti nel bilancio di previsione dello Stato ai sensi della normativa di riferimento".
Le conseguenze di questa disposizione sono diverse in relazione alla differente natura che assumono gli stanziamenti di spesa sul bilancio dello Stato. In qualche caso gli stanziamenti di bilancio hanno già natura di limite assoluto alla spesa. Ad esempio le somme autorizzate per l'acquisto di beni e servizi: se un Ministero a novembre di un anno ha utilizzato tutte le risorse messegli a disposizione per il funzionamento, allora non può fare altro che rinviare l'acquisto di nuove matite o di nuovi computer portatili all'esercizio successivo. In altri casi gli stanziamenti sono fissati dalle leggi sostanziali: così per gli enti locali la legge dice che il finanziamento per il 2003 è pari a quello del 2002 aumentato di una qualche percentuale fissata dalle legge. Tanto è scritto nella legge, tanti sono i fondi da pagare agli enti locali. Su questi due casi, ovviamente, il decreto non ha effetti.
Altre volte però, lo stanziamento deriva da un calcolo, spesso complesso perché influenzato da tante variabili, delle prevedibili conseguenze finanziarie di una disposizione di legge. Non si sa esattamente quanti siano i beneficiari di un provvedimento: il numero viene stimato in via statistica. Questo è il caso degli stanziamenti che finanziano il disavanzo tra spese e contributi dell'INPS, l'entità del Fondo sanitario nazionale, o un qualche programma assistenziale. Là fuori, nell'economia, ci sono cittadini, imprese, operatori pubblici ai quali la legge ha detto che, in certe condizioni o circostanze, spetta loro un qualche beneficio. Su questa base gli interessati hanno assunte decisioni e adottato comportamenti. Tuttavia, se per qualche ragione, un funzionario del Ministero dell'economia o delle attività produttive o del welfare ha commesso errori o semplicemente è stato troppo prudente nelle previsioni, ecco che l'errore si scarica sul cittadino, poiché per il DL 194 la legge sostanziale, improvvisamente, a ottobre o a novembre, perde efficacia. Così la pensione del mese di dicembre non può più essere pagata e l'ambulatorio resta senza soldi.
Se il primo comma dell'art. 1 del DL 194 portasse questa conseguenza, esso potrebbe ritenersi derivato dal mondo dell'assurdo. Come è possibile far ricadere sul cittadino, nel dicembre 2002, un errore di previsione compiuto, nel mese di settembre 2001, da qualche funzionario del Ministero dell'Economia o di qualche altro Ministero? Ovvio che da questo punto di vista il decreto deve essere corretto.
Antica incomprensione
Il primo comma è il frutto di una antica incomprensione tra Ministero dell'economia e Ministeri di spesa. Si prenda un caso per tutti, quello della spesa sanitaria. Il Ministero della sanità (e i suoi azionisti, le Regioni e i loro assessorati alla sanità) avanza, nel settembre di un certo anno, richiesta per uno stanziamento molto elevato. Il Tesoro prima risponde picche poi avvisa il Ministro della sanità che se la spesa è così alta allora deve proporre una manovra correttiva. Il Ministero della sanità, preoccupato, propone una stima della spesa rivista al ribasso e che il Ministero dell'economia accetta. Il Parlamento poi, sulla base dell'intesa Tesoro-Sanità integrata dall'assenso delle Regioni, approva la legge di bilancio. Lo stanziamento non è però il frutto di una previsione, esso è divenuto il figlio di una speranza programmatica. Uso questo eufemismo perché la consapevolezza della malefatta procedurale è presente a tutti. Le Regioni, infatti, iniziano le contestazioni a partire dal giorno dopo l'approvazione della legge di bilancio.
Il conflitto tra Ministero dell'Economia e Ministeri di spesa, inizialmente risolto con una convenzione (accetto, anche se so che menti) esplode in corso d'anno. La spesa effettiva viaggia più rapidamente dello stanziamento di bilancio.
Il decreto minaccia di rendere inefficace la legge che dispone il sistema di tutela della salute dei cittadini. E' una minaccia credibile? Certamente no. A cosa serve quindi? Probabilmente esso rappresenta il tentativo delle anime generose che stazionano in via XX Settembre di mettere un po' di paura e anche di infondere qualche buon sentimento nel cuore dei Ministri di spesa, in prossimità della definizione della legge finanziaria. Quando i dirigenti (non politici) del Tesoro vedono gli accordi politici su irrealistici stanziamenti di bilancio (che riducono automaticamente l'entità della manovra correttiva da effettuare con la legge finanziaria) si mettono le mani nei capelli perché sentono difficoltà in arrivo. Il decreto potrebbe essere lo strumento capace di indurre i Ministri di spesa a non accettare i patteggiamenti politici sull'entità dello stanziamento; se lo faranno, verso la fine dell'anno prossimo, potranno avere guai con la gente. La capacità del decreto di portare a previsioni più realistiche (che ogni dirigente del Tesoro dovrebbe volere) si scontra però con il dispiacere che essa provoca alla Presidenza del Consiglio, che dovrebbe accettare nell'immediato una manovra correttiva più pesante. Un bell'esempio della difficile interazione tra politica, compattezza del governo e burocrazia.