E' possibile confrontare l'efficienza dei vari tribunali? Sì, basandosi su due fattori: le spese e la durata dei procedimenti civili. Con risultati a volte sorprendenti: non è sempre vero che chi spende di più ha una giustizia più rapida. Ma in media, a parità di spesa, si potrebbe ridurre del 30 per cento la durata dei processi. Eppure, tutte le riforme della giustizia proposte finora riguardano più il penale che il civile. E nessuna affronta i problemi che interessano davvero i cittadini che usufruiscono del servizio giustizia.
Il dibattito sull’efficienza nella pubblica amministrazione è di grande attualità. La metodologia del benchmarking comparativo permette di confrontare la performance di diversi uffici pubblici a parità di risorse impiegate, facendo emergere che vi sono amministrazioni che per ottenere un dato risultato impiegano risorse molto superiori a quelle che occorrerebbero adottando le pratiche delle amministrazioni più virtuose. E consente inoltre di quantificare la necessità (e le reali potenzialità) di miglioramento: le amministrazioni pubbliche appartenenti a uno stesso comparto che svolgono compiti simili dovrebbero convergere verso le performance di quelle migliori nel loro settore di attività.
Anche la riforma della giustizia è all’ordine del giorno, ma non si vede come le misure in discussione possano migliorare l’efficienza dei tribunali. Purtroppo, si parla molto più di penale che di civile e le proposte - separazione delle carriere, elezione diretta del pubblico ministero, abolizione dell’obbligatorietà dell’azione penale e riforma del Csm - non affrontano direttamente il vero problema della grande maggioranza dei cittadini che usufruiscono del “servizio giustizia”: la velocità e l’efficienza del processo civile.
EFFICIENZA E GIUSTIZIA
In un precedente intervento avevamo analizzato il movimento dei procedimenti civili nel 2001 e nel 2005 in alcuni dei principali tribunali italiani, evidenziando la best practice del tribunale di Torino. Qui confrontiamo le diverse performance dei distretti di corte d’appello a parità di risorse (in ciascun distretto operano la corte d’appello, i tribunali di primo grado e i giudici di pace).
I dati sono stati forniti dal ministero della Giustizia, disaggregati per i 29 distretti di corte d’appello. Si riferiscono alla sola giustizia civile e comprendono:
a) la stima della spesa per la giustizia civile nei distretti di corte d’appello, elaborata dal ministero con i dati ricavati dalle risultanze di consuntivo del bilancio della Giustizia; (1)
b) il numero di procedimenti iniziali, sopravvenuti, esauriti e finali, presso le corti d’appello, i tribunali, i giudici di pace
c) la giacenza media in giorni dei procedimenti presso le corti d’appello, i tribunali, i giudici di pace.
LA PRODUTTIVITÀ DEI TRIBUNALI ITALIANI
Nel 2006 le uscite complessive del ministero della Giustizia ammontavano a circa 8 miliardi di euro (poco più di mezzo punto percentuale di Pil), di cui il 65 per cento circa per costi del personale. Più della metà della spesa totale viene destinata alle attività nei distretti di corte d’appello, le cui risorse dal 1995 al 2006 sono cresciute, in media, del 113 per cento in termini nominali. Per la sola giustizia civile, nel 2006 la spesa ammontava a circa 2 miliardi e mezzo di euro (2,3 miliardi circa nel 2005), impiegati per circa i due terzi nelle retribuzioni di magistrati e personale amministrativo di supporto (rispettivamente il 34 e 33 per cento), per un altro terzo nei servizi (comprese le spese di giustizia e le spese di informatica), e per poco più del 2 per cento negli investimenti
Per valutare l’efficienza della amministrazione della giustizia civile nei distretti di corte d’appello abbiamo messo in relazione per ciascuno di essi una misura della durata media dei procedimenti civili con una stima del loro costo. La durata (o giacenza media) per l’intero distretto è stata calcolata applicando la formula Istat alla somma dei procedimenti della corte d’appello, dei tribunali e dei giudici di pace. Per quantificare il costo medio dei procedimenti nel distretto abbiamo considerato il rapporto tra la spesa del distretto e il numero medio di procedimenti, nell’anno considerato. (2)
Se consideriamo come indicatore di performance dei distretti di corte d’appello una durata media dei procedimenti inferiore a 250 giorni, i distretti migliori sono Torino, Bolzano, Trento e Trieste. Va tuttavia sottolineato come vi sia una grande varianza non soltanto nei risultati, ma anche nelle risorse a disposizione di ciascun distretto per ogni procedimento. (3)
RIDURRE LA SPESA O LA DURATA?
Torino, Bolzano, Trento e Trieste, per esempio, oltre a essere i distretti che riescono a concludere più celermente i processi sono anche quelli che presentano i livelli di spesa più elevati: 1.500 euro circa, per procedimento, a Trento e 1080 a Bolzano, poco meno di mille euro a Trieste e Torino. Al contrario, Bari, Taranto e Napoli sono i distretti dove la spesa per procedimento risulta più bassa.
I distretti di Cagliari e di Caltanissetta, invece, spendono, rispettivamente, come Brescia e un po’ più di Torino, ma impiegano, in media, più del doppio del loro tempo per definire un processo; quello di Reggio Calabria risulta spende la metà di Torino e impiega da tre (primo grado) a quattro volte (secondo grado) di più.
È plausibile che vi sia una relazione inversa tra le risorse a disposizione e la durata dei processi civili: quanto maggiori sono le risorse spese per ogni procedimento, tanto minore è la sua durata. Qui sta un primo problema del benchmarking comparativo: la scelta del benchmark. Si potrebbe preferire Torino dove i processi sono rapidi, ma si spende relativamente tanto per ogni procedimento. Oppure Bari dove i processi sono lenti, ma si spende poco. Nel nostro esempio consideriamo il caso del distretto di Torino.
Per calcolare la relazione tra spesa e durata dei processi, nella tabella 1 abbiamo riportato la durata media e la spesa per procedimento nei 29 distretti di corte d’appello in due diversi periodi: nel 2001 e nel 2005; e misurato la variazione percentuale della spesa e della durata: nei cinque anni considerati, la durata media scende in tutti i distretti tranne che in quello di Trieste e si riduce di soli pochi giorni a Trento (4) mentre la spesa per procedimento aumenta quasi dappertutto, ma a tassi molto diversi da distretto a distretto.
Dal rapporto tra la variazione della durata (colonna 3) e la variazione della spesa (colonna 6) risulta che mediamente, un aumento dell’1 per cento di spesa per procedimento è in grado di ridurre di circa il 4,5 per cento la durata media del processo civile. In altri termini, ogni euro in più di spesa per procedimento è in grado di ridurre la durata media del processo di circa tre giorni. E viceversa, ogni tre giorni di durata del processo oltre la media dovrebbe meritare il taglio di un euro di spesa per procedimento.
Utilizzando questi parametri si può affermare che, se il benchmarking comparativo “funzionasse” e in tutti i distretti il rapporto tra la durata media e la spesa per procedimento fosse pari a quello di Torino (ossia dello 0.2) si potrebbe diminuire di molto la durata dei processi o contenerne la spesa.
In media si potrebbe ridurre del 30 per cento circa la durata dei processi a parità di spesa, e i distretti con un margine più ampio di miglioramento sarebbero Caltanissetta, Messina, Reggio Calabria, Taranto, Potenza e Palermo. Oppure, si potrebbe tagliare la spesa a parità di durata: in media si potrebbe ridurla del 27 per cento. I distretti che potrebbero risparmiare di più a parità di durata dei processi sono Campobasso, Caltanissetta, Palermo e Sassari: spendono poco meno di Torino per ogni procedimento che però dura mediamente più a lungo.
(1) Nella maggior parte degli uffici giudiziari le risorse vengono utilizzate indistintamente sia per la giustizia civile che per quella penale; la metodologia adottata dal ministero per ripartire le spese tra l’una e l’altra tiene conto sia di parametri oggettivi legati al numero delle sezioni civili e penali, sia al personale impiegato negli uffici giudiziari, sia ad altri parametri legati a precedenti ricerche, studi e analisi della materia. La percentuale di ripartizione tra giustizia civile e penale è rispettivamente del 60 e 40 per cento circa.
(2) La durata media dei procedimenti civili nell’intero distretto (corte d’appello, tribunali, giudici di pace) è stata calcolata applicando la formula Istat sulla giacenza media, come segue:
durata media distretto = [365 * (pendenti iniziali + pendenti finali) / (sopravvenuti + esauriti)].
La spesa per procedimento nel distretto di corte d’appello è stata così ottenuta:
spesa per procedimento = (spesa totale / numero medio dei procedimenti)
in cui:
spesa totale = stipendi magistrati + stipendi altro personale + spesa beni mobili + spesa beni immobili
numero medio di procedimenti = (pendenti iniziali+ pendenti finali) / 2.
(3) La stessa eterogeneità nei risultati e nei livelli di spesa si ottiene utilizzando misure di spesa (spesa per stipendi/numero procedimenti esauriti) e di performance (indice di smaltimento = esauriti/(pendenti iniziali+pendenti finali) che si concentrano sul numero di procedimenti esauriti anziché su quello medio. Questi indici misurano l’efficienza con riguardo alla capacità di smaltimento del flusso dei procedimenti piuttosto che alla gestione degli stock (la spesa per procedimento calcolata sul numero medio di procedimenti potrebbe, per esempio, risultare bassa perché il tribunale è lento e ha tante giacenze).
(4) Si tratta di distretti che presentavano già all’inizio del periodo una durata dei processi contenuta.