Qual è il ruolo pubblico nello sviluppo delle reti di telecomunicazione? Molte iniziative oggi reclamate a gran voce e promosse da enti locali violano in parte o del tutto gli assunti di un intervento rispettoso del mercato. Allo Stato spetta il compito di definire le regole, sostenere la domanda dei soggetti deboli o delle pubbliche amministrazioni ed eventualmente co-investire nelle società che possono favorire la crescita del settore. Con una separazione strutturale tra gestori di rete, fornitori di servizi di accesso Ip e fornitori di servizi applicativi.
L’accesso a servizi avanzati su Internet, sia da fisso che in mobilità, e lo sviluppo di infrastrutture telematiche avanzate, sono una priorità strategica di ogni moderna società: non c’è sviluppo sociale, economico e culturale in assenza di un sistema di telecomunicazioni digitali efficiente e pervasivo che garantisca un servizio universale a cittadini e imprese. D’altro canto, il volume degli investimenti richiesto per sviluppare queste infrastrutture è molto significativo. Secondo numerose analisi, non appare sostenibile dagli operatori telefonici nel quadro economico e normativo attuale: la domanda esistente di servizi di telecomunicazione, specie nelle aree didigital divide, e la loro remunerazione non consentirebbero un adeguato ritorno degli investimenti necessari allo sviluppo della banda larga e delle reti di nuova generazione (Ngn). Ma la mancanza di banda larga è uno dei fattori che frenano lo sviluppo stesso della domanda. Siamo quindi di fronte a una sorta di stallo e sono sempre più numerose le voci che richiedono un intervento pubblico che sblocchi la situazione.
RISPETTO DEL MERCATO
Il problema non è solo del nostro paese. In nazioni come la Germania e gli Stati Uniti si preme per rafforzare e sovvenzionare, magari in modo indiretto, monopoli e oligopoli esistenti, senza una reale apertura del mercato. A Singapore e in altri paesi asiatici, lo Stato ha partecipato direttamente allo sviluppo delle Ngn. Anche in Italia si invoca l'intervento diretto di Stato ed enti locali a supporto del potenziamento delle reti di telecomunicazione e della banda larga. A livello nazionale, il caso più noto è quello delle reti di nuova generazione in fibra (Ngn). A livello locale, si dice che i comuni dovrebbero sostenere e addirittura gestire in prima persona lo sviluppo delle reti wifi cittadine. A livello regionale, esistono reti pubbliche non solo a servizio delle pubbliche amministrazioni, ma che svolgono anche un vero e proprio servizio di connettività per il territorio, come nel caso della Rete regionale toscana. Altro esempio è la provincia di Trento che ha creato una propria infrastruttura in fibra ottica, posando oltre 700 chilometri. di cavi e circa 80 nodi di rete: obiettivo dichiarato è permettere l’accesso “al mondo di internet e di beneficiare dei servizi innovativi offerti dalla rete a tutti i trentini, da qualsiasi area del Trentino, garantendo a tutti uguale accesso alle opportunità offerte dalla società dell'informazione”.
Analizzando le diverse situazioni, nascono una serie di domande. Queste tipologie di investimenti pubblici sono realmente utili per la crescita del territorio? Sono coerenti con una strategia complessiva di sviluppo del mercato oppure costituiscono una indebita ingerenza in servizi di natura privata? È giusto prevedere, e incrementare, interventi pubblici di questo tipo, magari arrivando a finanziare lo sviluppo complessivo delle Ngn?
Un intervento pubblico rispettoso del mercato dovrebbe basarsi su una serie di principi di carattere generale:
1. il pubblico non deve sviluppare né gestire infrastrutture in competizione con un operatore privato.
2. deve favorire lo sviluppo della concorrenza, gestendo in modo appropriato le situazioni di monopolio naturale, come l’ultimo miglio in fibra o, in prospettiva, le stesse antenne del radiomobile. (1)
3. non deve fare scelte tecnologiche e normative che possano limitare, condizionare o ostacolare lo sviluppo complessivo del mercato.
4. deve intervenire per rendere possibile l’uso delle tecnologie e dei servizi di Internet da parte di soggetti economicamente o socialmente deboli.
5. deve garantire che questi servizi trovino il modo di diffondersi e qualificarsi in tutto il territorio nazionale.
IL SOSTEGNO ALLA DOMANDA
Molte iniziative oggi promosse da enti pubblici o reclamate a gran voce da opinion maker e gruppi di pressione violano in parte o completamente questi assunti.
Per esempio, le reti wifi cittadine create da molti comuni sono nei fatti una alternativa alle reti mobili di terza generazione (Umts, Hsdpa, Hspa) oggi disponibili sui telefonini più recenti o sulle “chiavette Usb” proposte da tutti gli operatori di telefonia mobile. Non ha senso che un comune diventi un operatore di servizi di accesso Ip, offerti per di più in modo non chiaro: sono servizi gratuiti? Per chi? Aperti a tutti o solo ad alcuni? È giusto preferire la tecnologia wifi a quelle mobili di terza e quarta generazione? Ha senso investire risorse pubbliche per creare nuove infrastrutture che almeno in parte si sovrappongono a quelle dei privati? Un comune dovrebbe offrire servizi di accesso wifi gratuiti per aree limitate adibite a servizio pubblico, come biblioteche, edifici pubblici, spazi dedicati a servizi comunali, lasciando al mercato il presidio dei servizi di tipo generale. Il problema dell’inclusione di tutte le fasce di cittadini potrebbe essere risolto sovvenzionando, tramite voucher o incentivi, la domanda di servizi di accesso. Più in generale, è indubbio che un’azione sul fronte della domanda può stimolare investimenti infrastrutturali: si pensi per esempio ai servizi avanzati offerti dalle Pa nel campo della sanità.
Peraltro, secondo molti osservatori il sostegno alla domanda non sembrerebbe in grado di risolvere il problema generale del reperimento di tutti gli investimenti per reti di nuova generazione, fisse e mobili, diffuse sul territorio nazionale. In questa situazione di fallimento, almeno parziale, del mercato, la scelta del pubblico non può comunque essere quella di sovvenzionare in modo generico gli operatori esistenti. In primo luogo, si dovrebbe rendere l’accesso Ip un servizio universale e, in secondo luogo, applicare in modo sistematico una separazione strutturale tra gestori di rete, fornitori di servizi di accesso Ip e fornitori di servizi applicativi. In questo modo, chi gestisce una struttura di rete fisica – sia essa una rete in fibra, le antenne del 3G, o le antenne del WiMax – può anche essere partecipato e finanziato dal pubblico, purché poi offra a una molteplicità di attori, in piena concorrenza, la possibilità di sfruttare quell’infrastruttura fisica per proporre servizi all’utenza finale. Tutto ciò in un quadro regolatorio chiaro che garantisca gli attori in gioco e, soprattutto, consumatori e utenza.
In sintesi, una strategia di intervento pubblico dovrebbe basarsi su una serie di passaggi molto semplici: piuttosto che avere un ruolo in prima persona di gestore o operatore, il pubblico dovrebbe preoccuparsi di definire le regole, sostenere la domanda (per esempio, di soggetti deboli e pubbliche amministrazioni) ed eventualmente co-investire in quelle società che possono operare da level-playing field e volano per lo sviluppo del mercato. Altre azioni, come vacatio regolatorie o strutture pubbliche che offrano servizi diretti all’utenza, sono un’indebita ingerenza del pubblico nel mercato e un’occasione per investimenti pubblici improduttivi.
(1) A riprova che si tratta di monopoli naturali, nelle ultime settimane si sono succeduti diversi annunci di accordi tra operatori fissi e mobili volti a condividere fibra, siti o antenne, proprio perché la competizione sulle infrastrutture è sempre meno praticabile.