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Quindici anni fa il pubblico impiego è stato interessato da una riforma che prometteva di modificarne profondamente il modo di funzionare. Dalla “privatizzazione” del rapporto di lavoro ai due livelli di contrattazione (uno nazionale per mantenere il potere d’acquisto delle retribuzioni, uno decentrato per remunerare gli incrementi di produttività) all’introduzione di schemi retributivi incentivanti con l’abbandono del criterio dell’anzianità come fattore determinante delle progressioni di carriera, all’attribuzione di un nuovo ruolo ai dirigenti. I risultati, se li si guarda con occhio disincantato, finora non sono stati buoni.
Le retribuzioni pubbliche sono cresciute, in buona parte grazie alla contrattazione integrativa, più di quelle del settore privato e i differenziali retributivi a favore dei dirigenti si sono ampliati molto: secondo l’Istat, nel periodo 1999-2003, per una crescita media delle retribuzioni dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche del 19 per cento, quelle dei dirigenti sono cresciute del 29 per cento e quelle dei dirigenti generali del 53 per cento, senza che da ciò siano derivati apprezzabili e visibili miglioramenti della produttività. All’abbandono degli automatismi nelle progressioni di carriera ha fatto riscontro il fenomeno delle promozioni (passaggi di livello) generalizzate, decise in sede di contrattazione integrativa. Nella pratica gestione, tranne rare eccezioni (1), si è realizzata quella che si può definire come una “parodia della produttività”: con premi concessi a tutti, sulla base dei risultati misurati da indicatori di performance o di “progetti” definiti ad hoc. È divenuto pervasivo il ruolo svolto dagli “istituti della partecipazione” (informazione, consultazione e concertazione) regolati dai contratti nazionali, che rendono oggetto di contrattazione materie come l’organizzazione degli uffici che dovrebbero rientrare nella sfera di competenza propria dell’amministrazione, in particolare, dei dirigenti i cui forti incrementi retributivi traggono giustificazione proprio dall’assunzione di funzioni manageriali.

LE NUOVE MISURE

Una parte importante dei provvedimenti licenziati in questi giorni dal governo interviene nuovamente sul pubblico impiego. Molte misure proposte vanno nella giusta direzione.
Innanzi tutto, vengono sottratte alla contrattazione collettiva e riportate nell’ambito della riserva di legge materie quali l’organizzazione degli uffici, le metodologie di valutazione del personale, i criteri generali in materia di progressione professionale (i concorsi interni). È una decisione positiva: è bene che il ruolo del datore di lavoro e del sindacato rimangano distinti. Né l’amministrazione né il sindacato hanno niente da guadagnare da un modello pervasivo di cogestione, che a volte assume aspetti grotteschi: non tutti sanno che la contrattazione integrativa nella scuola ha luogo a livello di singolo istituto.(LINK alla bozza di contratto integrativo di istituto allegato)
Vengono poi rafforzati i vincoli e i controlli sulla contrattazione integrativa, per garantire una valutazione corretta dei suoi costi e il rispetto dei vincoli di bilancio. Tra l’altro si introduce, per le amministrazioni, un obbligo di rendicontazione annuale e trasmissione alla Corte dei conti. Oggi non vi è alcun controllo dal centro, che spesso non conosce neanche l’ammontare delle risorse messe a disposizione della contrattazione integrativa, il cui utilizzo è soggetto solo allo scrutinio di organismi interni, quali servizi di controllo interno, collegi dei revisori, nuclei di valutazione.
Molte tra le misure proposte riguardano la revisione dei sistemi di valutazione della produttività. Le amministrazioni saranno obbligate a predisporre ogni anno e a pubblicare su Internet gli indicatori di produttività che verranno utilizzati per misurare il rendimento del personale. La trasparenza, in questa materia, è importantissima: solo il controllo finale dei cittadini può garantire che il tutto non si trasformi, come è ampiamente successo in questi anni, in un esercizio autoreferenziale. La norma forse più importante, che dà qualche speranza che a differenza del passato le buone intenzioni non restino lettera morta, è quella che stabilisce che non potranno essere erogate le retribuzioni di risultato ai dirigenti nel caso in cui non siano stati adottati i sistemi di valutazione.
Da tempo è opinione comune che occorrano interventi sulla “struttura industriale” della pubblica amministrazione, eliminando uffici, accorpandone altri, eventualmente anche creandone di nuovi. L’attuale articolazione territoriale non è certo la migliore possibile: in molti casi sono presenti forti economie di scala (guadagni importanti di efficienza si otterrebbero accorpando gli uffici più piccoli), nella rete periferica di molte amministrazioni coesistono uffici con personale in eccedenza, spesso al Sud, con uffici carenti di personale, spesso al Nord. (2)
Il trasferimento di funzioni a Regioni ed enti locali rende poi necessario un ripensamento dell’amministrazione periferica dello Stato per evitare duplicazioni. La legge Finanziaria per il 2007 aveva messo in cantiere un programma ambizioso di ristrutturazione, in buona parte senza risultati con l’eccezione rilevante della rete degli uffici periferici del ministero del Tesoro. Naturalmente, ogni ristrutturazione richiede mobilità del personale, cosa che è sempre stato estremamente difficile da realizzare anche per spostamenti nell’ambito della stessa città. Con la riforma, diventerà più facile trasferire i dipendenti pubblici in caso di trasferimento delle funzioni. (3)
Vi sono, infine, le misure, certamente positive, dirette a combattere l’assenteismo e a eliminare fenomeni paradossali: sarà possibile licenziare il dipendente sottoposto a un procedimento penale, anche prima di una sua eventuale condanna.

I DUBBI

Si tratta, insomma, di una serie di innovazioni che è difficile non condividere. Quindici anni di insuccessi, tuttavia, spingono a essere cauti nel valutare la possibilità che tutto ciò si realizzi. Qualche dubbio sorge quando si vede che perdura l’idea di applicare in modo uniforme gli stessi principi a tutta la pubblica amministrazione. Si prevede, così, che la valutazione, ancora in gran parte da costruire, si applichi non solo alle strutture ma subito anche a tutti i singoli dipendenti. Riemergono nel testo del disegno di legge i progetti ad hoc di miglioramento della produttività (con un premio per chi vi partecipa). Un organismo centrale, presso il dipartimento della Funzione pubblica, avrà il compito di validare i sistemi di valutazione, indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio delle funzioni di valutazione, nonché di informare il ministro per l’Attuazione del programma sull’attività svolta. Un organismo che, secondo la proposta, sarà in grado di giudicare esperienze così difformi come quelle della scuola, della sanità, dei beni culturali, dell’Agenzia delle entrate, della polizia di stato, e così via: tutti campi in cui oggi, si badi bene, il più delle volte non disponiamo di indicatori affidabili e sperimentati).
L’esperienza di questi anni dimostra che sarebbe preferibile seguire un approccio graduale, iniziando a misurare e premiare la produttività delle strutture prima che quella dei singoli (per colpire i fannulloni è sufficiente il previsto rafforzamento delle misure disciplinari), basandosi su indicatori ben definiti, a livello di singola amministrazione, trasparenti e spiegabili al pubblico, facilmente misurabili dall’esterno e mantenuti stabili nel tempo, in modo da poterne misurare i progressi. Occorre migliorare la produttività dell’amministrazione nella sua attività normale (sarebbe già tanto), e non affidarsi a fantomatici progetti speciali. È soprattutto necessario riconoscere che l’amministrazione pubblica non è un’entità uniforme e che se i risultati di alcune attività sono misurabili con relativa facilità, per altre non lo sono affatto, e bisognerà allora affidarsi ad altri metodi di valutazione. Il successo delle riforme dipende anche dal realismo e dalla serietà degli obiettivi. Realismo e serietà che nel caso del pubblico impiego talvolta negli ultimi quindici anni sono mancati.

(1) Una di queste è l’esperienza dell’Agenzia delle entrate di Trento descritta da Antonino Gentile.
(2) A questo proposito indicazioni utili si possono trarre dal lavoro della Commissione tecnica per la finanza pubblica.
(3) Chi rifiuterà di trasferirsi per due volte in cinque anni sarà collocato in disponibilità.