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Con il vertice di Lisbona, il lungo processo di revisione delle istituzioni europee giunge finalmente a compimento. Come sottolineato da Daniel Gros e Stefano Micossi su questo sito, si tratta di un accordo positivo, che soddisfa sia gli euroscettici con le sue numerose clausole di salvaguardia e i periodi di transizione, che gli euroentusiasti con un assetto istituzionale in larga parte coincidente con il progetto della Costituzione europea.

Parlamento protagonista in Italia

Le riforme hanno riguardato sostanzialmente tutte le istituzioni dell’Unione. Tuttavia, in Italia il vero protagonista mediatico dell’accordo è stato il Parlamento europeo. Questa attenzione, senz’altro eccessiva, ci induce a fare alcune considerazioni non solo sugli effetti del nuovo Trattato, ma anche sull’opportunità della battaglia condotta dal governo italiano per aggiudicarsi più parlamentari.
Il numero dei seggi al parlamento è sceso a 750 dagli attuali 780, con una riduzione proporzionale per ogni Stato. L’Italia ha opposto il veto alla proposta iniziale sul numero dei suoi parlamentari: dagli attuali 78 (come Francia e Regno Unito) si proponeva di passare a 72, meno di Francia e Regno Unito, che ne avrebbero avuti 74 e 73 rispettivamente. Il numero nasceva dall’utilizzo del criterio di residenza, anziché di cittadinanza, nel misurare la popolazione e dunque nell’attribuire la rappresentanza proporzionale di un paese al Parlamento europeo: l’Italia ha, in proporzione, una minore immigrazione di Francia e Regno Unito, dunque una minore popolazione. Il compromesso raggiunto con il nuovo articolo 9a del Trattato prevede invece un Parlamento europeo di 750 membri, più il presidente che tradizionalmente non vota, ossia un seggio in più assegnato all’Italia che dunque arriva a quota 73, al pari del Regno Unito. Viene anche chiarito in via definitiva, all’articolo 8a, che la rappresentanza proporzionale è definita sulla base del criterio della cittadinanza, e non della residenza.
Come dobbiamo interpretare il risultato di questa “battaglia” combattuta dal governo? In realtà, la poltrona marginale per la quale abbiamo combattuto ha, nella migliore delle ipotesi, una valenza puramente simbolica, peraltro sminuita dal fatto che, comunque, l’Italia perde la storica parità in termini di rappresentanza parlamentare con la Francia.
Inoltre, l’evidenza empirica dimostra che non è necessario che vi sia un numero “minimo” di parlamentari per paese. Hix, Noury e Roland nei loro studi hanno ampiamente mostrato che i parlamentari europei sono fortemente coesi all’interno dei loro gruppi parlamentari. (1) La probabilità che votino contro le indicazioni del gruppo di appartenenza per seguire le indicazioni del partito nazionale è inferiore al 7 per cento. Inoltre, le scelte dei partiti all’interno del Parlamento europeo si spiegano su di un asse ideologico del tipo “destra-sinistra”, piuttosto che su di una dimensione pro-anti Europa. Questo significa che nel Parlamento europeo gli interessi dei cittadini elettori si aggregano non tanto per nazionalità, quanto per affinità ideologica. In altri termini, sempre di più negli ultimi anni il Parlamento è la camera legislativa europea in cui la dinamica politica ha luogo fra gruppi e partiti realmente transnazionali.
Dunque, piuttosto che assicurare a ogni paese una certa “quantità” di rappresentanza, occorre pensare a garantire una corretta “qualità” della rappresentanza: lo si può fare indipendentemente dal numero di parlamentari una volta garantita una minima proporzionalità tra i paesi. Il cambio di prospettiva diventa ancora più importante considerando che, dal 2009, il processo di codecisione che mette Parlamento e Consiglio sullo stesso piano diventerà la regola standard delle decisioni europee. Ossia, tranne poche anche se significative eccezioni, come la politica estera e di difesa, tutti gli atti legislativi comunitari richiederanno, per essere approvati, il voto della maggioranza qualificata sia del Consiglio che del Parlamento, che dunque godrà di un reale potere di veto e di indirizzo delle politiche decise a Bruxelles. (2) Ne consegue che la qualità della rappresentanza parlamentare risulterà fondamentale.

Una brutta legge elettorale

Ebbene, da questo punto di vista la legge elettorale italiana per le elezioni europee è quanto di peggio si possa immaginare. Si tratta di un sistema all’apparenza molto democratico (proporzionale puro a lista aperta, chi prende più voti all’interno di un partito passa, in proporzione ai seggi resisi disponibili per il singolo partito), ma in realtà poco efficiente: oltre che trasformarsi in una gara a “contarsi” da parte dei partiti tralasciando la discussione dei temi europei, il meccanismo genera un tasso di rotazione della delegazione parlamentare troppo elevato.
Nel 1999, ad esempio, la delegazione italiana al Parlamento europeo è cambiata per il 77 per cento, il dato più alto tra tutti i “grandi” paesi europei, a fronte di una media Unione Europea del 53 per cento e di un dato della delegazione tedesca (a detta di tutti la più efficiente) pari a circa il 30 per cento. Stessa cosa per le elezioni del 2004, in cui la delegazione italiana è cambiata per circa il 70 per cento, a fronte di valori medi simili al 1999 per l’Unione e del 36 per cento tedesco. In altri termini, ogni cinque anni il 70 per cento della rete di relazioni personali, pratiche consolidate e conoscenze che il volenteroso parlamentare italiano ha messo faticosamente in piedi viene buttata via. Inoltre, poiché il parlamentare non ha nessuna garanzia di essere rieletto nella spietata competizione elettorale del proporzionale puro, tipicamente passa il suo ultimo anno di attività molto più impegnato nel collegio elettorale che al Parlamento europeo, in quanto ogni minuto aggiuntivo speso tra Bruxelles e Strasburgo diminuisce le sue chance di rielezione. Guardando il futuro calendario legislativo, questo vuol dire che nel 2008-2009 i nostri parlamentari avranno pochi incentivi a dedicare tempo a questioni quali la revisione delle regole del protocollo di Kyoto o la riforma del bilancio europeo, inclusa la politica agricola e i fondi strutturali. Auspichiamo dunque che, alla vigilia di un probabile dibattito sulla riforma della legge elettorale nazionale, si inserisca in questa procedura di revisione anche la legge elettorale europea, per consentire ai membri del Parlamento europeo eletti dal nostro paese di operare nelle migliori condizioni possibili.

(1) Simon Hix, Abdul Noury e Gerard Roland (2006) Democratic Politics in the European Parliament, Cambridge: Cambridge University Press.
(2) Oggi tale potere si applica alla maggioranza degli atti comunitari, ma con molte importanti eccezioni. Oltre alla politica estera e di difesa, le questioni fiscali e finanziarie, la politica agricola, i fondi strutturali, i temi della giustizia e degli affari interni (tra cui l’immigrazione) non sono oggi sottoposti alla procedura di codecisione. Con l’eccezione di politica estera e difesa e questioni fiscali, lo diverranno con il nuovo Trattato.