Il percorso che ha portato all'accordo sulle istituzioni europee è stato tormentato, ma il risultato finale sembra soddisfacente. Migliora il sistema decisionale con la fine della presidenza a rotazione e i nuovi meccanismi di voto in Consiglio. Di fatto, l'Unione avrà un ministro degli Esteri e gli affari di giustizia e di polizia entrano a pieno titolo tra le politiche comuni. Il Consiglio europeo conferma il suo ruolo di decisore centrale, sempre più affiancato dal Parlamento, mentre si indebolisce la Commissione. Cooperazioni rafforzate e direttorio informale.
Con l’accordo raggiunto dal Consiglio europeo a Lisbona, si chiude una lunga catena di negoziati sulle istituzioni, attraverso tre lustri e altrettante conferenze intergovernative. La strada è stata tormentata e tortuosa, ma il risultato finale sembra soddisfacente.
Non ne ha il nome, ma è una costituzione
Migliora il sistema di decision-making, con la fine della presidenza a rotazione del Consiglio europeo, che diventa organo formale dell’Unione, e i nuovi meccanismi di voto in seno al Consiglio dell’Unione (maggioranza degli stati e della popolazione). Ne risulta anche un migliore equilibrio tra paesi grandi e paesi piccoli. Anche se non ne assumerà il nome, di fatto è nato il ministro degli Esteri dell’Unione, che disporrà di un servizio diplomatico comune; si rafforza la difesa comune, anche con il nuovo strumento delle cooperazioni strutturate. Gli affari di giustizia e di polizia entrano a pieno titolo tra le politiche comuni; mentre la scelta inglese di non voler apparire costretti a partecipare (opt out) ha più che altro un valore di segnale politico. Nella realtà la collaborazione continuerà a rafforzarsi anche con chi ha deciso di restar fuori, visto che la lotta alla criminalità, specialmente quella organizzata, richiede sempre di più un approccio europeo.
Migliorano i meccanismi di controllo democratico sulle istituzioni comuni. I parlamenti nazionali e la Corte europea di giustizia vigileranno sulla sussidiarietà; inoltre, il Trattato istitutivo dell’Unione (Tue) stabilisce che le competenze non attribuite esplicitamente all’Unione appartengono agli stati membri. Una separata dichiarazione allegata ai Trattati prevede la possibilità di restituire competenze agli stati membri con decisione del Consiglio. Il Parlamento europeo consolida i suoi poteri, in particolare in due aspetti cruciali: la nomina del presidente della Commissione, e l’approvazione del bilancio pluriennale dell’Unione. Il ruolo accresciuto dei parlamenti nazionali non intacca quello del Parlamento europeo, essendo il ruolo dei primi limitato al controllo di sussidiarietà.
Anche se l’etichetta costituzionale è stata rimossa dalla bottiglia, il vino all’interno ha corpo e profumo di costituzione, dato che dai Trattati discendono diritti individuali difendibili in giudizio. Oltre alla riaffermazione dei diritti di cittadinanza (nuovo articolo 8 del Tue), vi è il richiamo tra i valori fondanti dell’Unione della Carta dei diritti, la quale verrà proclamata solennemente dal Parlamento e dal Consiglio e poi pubblicata nella Gazzetta ufficiale.
È passato quasi inosservato lo sdoppiamento del Trattato: adesso l’Unione ne avrà due. Il primo si chiama "Trattato sull’Unione Europea" e definisce il quadro e le regole del gioco. Il secondo si chiama "Trattato sul funzionamento dell’Unione" e tratta delle politiche comuni. Si intravede cosi l’inizio di un ordine costituzionale "normale" nel quale la costituzione fissa i principi e le competenze delle istituzioni, mentre leggi semplici trattano i problemi politici del giorno. Il diverso rilievo del Tue, come legge fondamentale, rispetto al secondo trattato, quello "sul funzionamento dell’Unione" viene anche formalizzato attraverso diverse procedure di revisione. Queste sono meno esigenti per le politiche comuni che potranno essere riviste senza la convocazione di una conferenza intergovernativa.
L’Unione dopo Lisbona
L’Unione che esce dalla revisione dei Trattati consolida molti aspetti evolutivi già emersi, ma finora meno chiaramente riflessi nelle regole istituzionali. Durante il primo mezzo secolo della sua vita l’Europa si e concentrata sulla creazione di un nuovo ordine economico nell’ambito del quale essa si limitava a fissare regole generali lasciandone l’applicazione quotidiana agli stati membri. Negli ultimi anni questo metodo è stato esteso anche all’area della giustizia e affari interni. Anche qui l’Unione si limita a fissare regole comuni e piattaforme per una più efficace collaborazione dei magistrati nazionali. Ma non è possibile applicare questo approccio anche alla politica estera che rappresenta l’altra importante nuova area di attività dell’Unione Europea. La politica estera non consiste di regole generali, ma di azioni politiche concrete per rispondere ai problemi specifici del giorno.
In questo contesto risulta naturale che il Consiglio europeo (1) confermi il suo ruolo di decisore centrale, sempre più affiancato dal Parlamento per le politiche comuni, ma con aree di competenza riservata soprattutto nella politica estera e di difesa. Invece, la Commissione si indebolisce relativamente alle altre istituzioni comuni: se resta intatto il suo ruolo di guardiano dei Trattati, quello di iniziativa politica e legislativa cederà inevitabilmente terreno a un Consiglio che si istituzionalizza, sotto la guida di un presidente stabile. Anche la vita del presidente della Commissione sarà più difficile, stretto tra il nuovo presidente del Consiglio europeo e il nuovo vicepresidente della Commissione, allo stesso tempo titolare di poteri propri per la politica estera e coordinatore di tutte le politiche esterne della Commissione. Cade anche l’illusione che il metodo comunitario di decisione - co-decisione tra Consiglio e Parlamento su iniziativa esclusiva della Commissione - possa generalizzarsi come metodo ordinario di decisione: in effetti, molte politiche comuni vi si sottraggono per la loro natura (politica estera, difesa) e pertanto non sembrano destinate a rientrarvi neanche in un futuro più lontano.
Verso il direttorio informale
Un ultimo aspetto che resta aperto, e sul quale dirà il tempo, è quello della differenziazione all’interno dell’Unione, di cui è espressione formale la figura giuridica delle cosiddette "cooperazioni rafforzate". Nei lunghi anni del negoziato e dei disaccordi, era stato visto da molti come l’unica via d’uscita dall’impasse. Raggiunto l’accordo, l’urgenza dello strumento pare meno forte nel campo delle politiche economiche - dove l’idea francese di un governo concordato della spesa pubblica e delle tasse non può funzionare; come anche negli affari interni di giustizia, dove il bisogno di collaborare e il sostegno dell’opinione pubblica continuano a spingere il treno dell’integrazione.
Diverso è il caso della politica estera e di difesa: una differenziazione dei ruoli qui sembra inevitabile, per le significative differenze nella capacità politiche e militari. Più che una formalizzazione di gruppi ristretti, lo sbocco probabile sembra un direttorio informale di Francia, Germania e Regno Unito, che già si intravede. Questo sbocco è stato favorito dall’indebolimento dell’Italia, autrice negli ultimi anni di uno straordinario zig zag nella sua collocazione internazionale, che ne ha indebolito la credibilità; e della Spagna, dovuto ai modi, più che al merito, dell’uscita dell’Iraq.
(1) Il caso del cosiddetto Eurogruppo (Consiglio dei ministri delle finanze dell’area euro) di cui viene aumentato il ruolo nel coordinamento delle politiche economiche e speciale. Una volta completata l’estensione dell’area euro ai nuovi paesi membri l’Eurogruppo comprenderà 24 dei 27 paesi membri e di fatto rappresenterà pertanto sempre di più l’intera Unione Europea meno l’Inghilterra.
* Il testo inglese è disponibile su www.voxeu.com