di Tito Boeri e Roberto Perotti
(da "Il Libro Bianco sul Welfare", p. 30, corsivo nell' originale)
Questo Governo - non diversamente da quelli precedenti -- ha fatto sapere da lungo tempo che di riforma del welfare si può e si deve parlare a volontà, ma che di soldi a disposizione non ce ne sono. Quelli disponibili sono già stati dirottati a proteggere le categorie con maggiore potere contrattuale e, purtroppo per loro, i poveri, gli emarginati, i disabili, gli immigrati, raramente sono membri influenti di Confindustria o sindacati. Date queste premesse, l'unico risultato possibile dei vari piani, programmi e proclami che si succedono da anni è, nel migliore dei casi, un elenco di buone intenzioni; nel peggiore, è un insieme di parole altisonanti e di pensieri contorti. La citazione di cui sopra dovrebbe offrire un'idea abbastanza precisa della categoria cui appartiene il Libro Bianco. Il fatto è che si alimentano alcuni pericolosi equivoci. Vediamo i più gravi.
Politiche sociali e riforma fiscale
A più riprese, il Libro Bianco cerca di "vendere" la riforma fiscale varata con la Finanziaria 2003 come un'efficace politica sociale. Si sostiene che la Finanziaria aumenterà il reddito delle fasce più povere della popolazione, e che i suoi effetti sull'offerta genereranno crescita economica a vantaggio soprattutto di queste ultime. Ma qualsiasi simulazione seria degli effetti della riforma ha mostrato che i benefici per i meno abbienti saranno minimi; nè potrebbe essere altrimenti, visto che i meno abbienti non pagano tasse e, quindi, non sono toccati dalla riduzione delle imposte. Quanto agli effetti sulla crescita, neanche Ronald Reagan o Arthur Laffer avrebbero mai sostenuto che una manovra praticamente a costo zero avrebbe potuto generare degli effetti così importanti sull'offerta.
Ma il problema è più fondamentale ancora: il welfare state esiste – o dovrebbe esistere - per prendersi cura di chi "cade attraverso le crepe" della società; queste persone esistono ed esisteranno sempre sia in periodi di crescita sostenuta, che, a maggior ragione, in fasi recessive. Un Governo non dovrebbe mai abdicare all'obbligo di fornire un welfare state decente, appellandosi a proclami propagandistici e senza alcun supporto empirico sulla propria capacità di generare crescita nell'economia.
La famiglia come ammortizzatore sociale
Per molti aspetti, l'enfasi di principio riposta dal Libro Bianco sul ruolo della famiglia è condivisibile. Non lo è invece il tentativo di far passare la famiglia come un secondo surrogato – in aggiunta al presunto rilancio dell'economia -- di un efficiente sistema di ammortizzatori sociali. In Italia la famiglia ha per decenni parzialmente ovviato all'inesistenza di una rete di assistenza sociale di ultima istanza. Ora lo sta facendo sempre meno, sia perché le famiglie diventano più piccole (vedi Ranci), sia perché cresce la disoccupazione in età adulta e, con essa, aumentano le famiglie in cui nessuno lavora.
Ma soprattutto, la redistribuzione intrafamigliare comporta costi in termini di efficienza; presuppone, ad esempio, la condivisione dell'abitazione, il che ostacola la mobilità della forza lavoro. Un altro costo rilevante della "famiglia come ammortizzatore sociale" è legato alla bassa partecipazione femminile al mercato del lavoro, perche' la redistribuzione famigliare assegna alle "mogli" funzioni importanti nella produzione e allocazione dei benefici in natura.
Fertilità e detrazioni fiscali
Il Libro Bianco intende incoraggiare la fertilità con detrazioni fiscali per le famiglie più numerose. Tuttavia, non c'è alcuna evidenza empirica robusta che la fertilità risponda in modo significativo agli incentivi fiscali – peraltro anche in questo caso di entità modestissima -- di cui parla il Libro Bianco. Inoltre, le famiglie oggi potenzialmente più prolifiche sono quelle degli immigrati che, spesso, non pagano le tasse e che, dunque, non beneficeranno di questo trattamento.
L'assistenza sociale a livello regionale
Dopo la sospensione della sperimentazione del Reddito Minimo di Inserimento (decretata in Finanziaria), il Governo prevede l‘istituzione di un "Reddito di Ultima Istanza", un istituto completamente decentralizzato a livello regionale. Ma la nozione di strumento di assistenza sociale di ultima istanza finanziata a livello locale è una contraddizione in termini, soprattutto in Italia. Il 70 per cento degli individui più poveri in Italia è concentrato nelle regioni meridionali, che hanno una bassa capacità contributiva ed hanno dimostrato, durante l' esperimento del Reddito Minimo di Inserimento, di non avere la capacità amministrativa per gestire questo strumento.
La cultura dei programmi e delle commissioni
In sostanza il Libro Bianco finisce per ingenerare la convinzione che si possano compiere grandi riforme senza sostenerne i costi e senza affrontare scelte dolorose sul loro finanziamento. E' il trionfo della "cultura dei programmi e delle commissioni", secondo cui affrontare un problema consiste nel mettere i soliti "attori sociali" intorno a un tavolo e scrivere un "programma straordinario"(1). Per questi motivi il Libro Bianco non è soltanto un'occasione perduta: è un documento che può ritardare per l'ennesima volta una discussione seria ed informata sugli aspetti concreti della riforma del welfare state in Italia.
(1) Ecco un elenco – che non ha la pretesa di essere esaustivo – di piani e tavoli concertativi che dovrebbero scaturire dal Libro Bianco. Si propone un "Piano straordinario per riconoscere il diritto al minore di vivere in famiglia" (ovviamente dopo estese consultazioni con Regioni e rappresentanti del privato sociale e dell'associazionismo familiare); un "tavolo di consultazione nazionale per la Gioventù"; un "piano programmatico di corsi di lingua italiana per minori ed adulti immigrati"; "un programma complessivo di intervento finalizzato all'integrazione dei soggetti deboli", beninteso "in stretto raccordo con le Regioni" e con l'obiettivo di "incrementare la quota percentuale delle politiche rivolte all' inclusione sociale nell'ambito della riprogrammazione di medio termine del fondo sociale europeo"; un "Piano nazionale per la non-autosufficienza" da far partire entro il 2003 in via sperimentale in alcune regioni; e, infine, un "Programma straordinario per la disabilita'", da far partire nel 2004.
di Daniela Del Boca
Tra gli obiettivi piu' importanti delle proposte contenute nel Libro Bianco sul welfare ci sono il sostegno economico alle famiglie piu' povere e il rafforzamento di incentivi alla procreazione (la natalita' nel nostro paese e' diventata tra le piu' basse del mondo:1,2 figli per donna contro 1,8 in Danimarca e Francia, e 1,6 in Gran Bretagna e USA nel 2001): due obiettivi molto importanti nel contesto di un paese che invecchia piu' di altri e presenta piu' che nel resto dell'UE un decisa crescita nelle diseguaglianze economiche. Tuttavia i percorsi indicati nel Libro Bianco sembrano ignorare vari aspetti molto rilevanti di questi fenomeni.
A nostro avviso, e come abbiamo mostrato in molte ricerche (www.child-centre.it), il declino della fertilità e' legato solo in parte a vincoli di reddito quanto piuttosto alle rigidita' del mercato del lavoro e del sistema dei servizi. Le donne che vogliono lavorare e avere figli devono affrontare un mismatch tra lavori prevalentemente full time (il part time e' solo 8-10 per cento) e un sistema di servizi per l'infanzia con orari giornalieri limitati e scarsissima disponibilita' di posti. Con queste caratteristiche l'assistenza pubblica all'infanzia non puo' favorire il mercato del lavoro a tempo pieno di entrambi i genitori. Ciò ha influenzato negativamente la crescita della partecipazione delle madri italiane con figli piccoli in relazione ad altri paesi (meno del 40 per cento in Italia contro il 60-65 per cento in Francia, Danimarca, Svezia). Esiste una situazione di razionamento di servizi per l'infanzia che e' particolarmente grave in alcune aree del paese, soprattutto nel Mezzogiorno dove è particolarmente difficile per le donne trovare lavoro: solo il 18 per cento delle donne e' occupato nell'economia formale, mentre la disoccupazione femminile e' doppia di quella maschile.
La questione piu' problematica riguarda i bambini da 0 a 3 anni: mentre i servizi pubblici e privati per bambini al di sopra dei 3 anni sono utilizzabili dal 95 per cento delle famiglie, i servizi per i bambini di età inferiore ai 3 anni sono disponibili solo nel 6 per cento dei casi. In questa situazione di razionamento, le famiglie devono fare affidamento sul sistema di aiuti familiare (per lo più sull'aiuto dei nonni) o di baby-sitter dal momento che anche l'assistenza privata ha un'offerta limitata. La disponibilita' del sistema di assistenza all'infanzia è molto importante in un paese come l'Italia dove la gran parte delle famiglie ha un figlio solo e gran parte dei bambini cresce senza fratelli. (dati ISTAT e Istituto degli Innocenti Firenze 2001).
Gli studi che hanno cercato di misurare la relazione tra offerta di asili e offerta di lavoro in Italia, riportano che l'ammissione al sistema pubblico di assistenza fa crescere la probabilita' di lavoro delle madri di una proporzione notevole (dal 35 al 55 per cento ). I costi invece influenzano solo la decisione del lavoro part-time, non quella del lavoro a tempo pieno e solo nelle regioni del Nord Italia dove i posti non sono razionati. Il fattore piu' significativo di supporto alla decisione di lavoro delle donne e alla decisione di avere figli resta comunque l' aiuto da parte dei genitori o di altri familiari ad affrontare il mismatch sopra descritto.
Le proposte del Libro Bianco sul welfare indicano varie direzioni ma tutte collegate da un idea comune: che sia la famiglia a mantenere un ruolo cruciale nella produzione di welfare e che l'unica famiglia esistente sia quella delle coppie sposate.
1.La proposta di riduzione degli interessi dei mutui alle coppie che intendono acquistare una casa va nella direzione importante di rendere meno dipendenti i figli adulti dalla famiglia e di aumentare il numero dei giovani proprietari di abitazioni che in Italia sono tra i più bassi d'Europa ma e' limitata solo alle coppie sposate, mentre, come abbiamo detto, le coppie di fatto in Italia sono in crescita (come in tutti i paesi avanzati).
2.La proposta di aiuti per le famiglie ad associarsi e organizzare la gestione di asili nido ripropone il ruolo fondamentale della famiglia come sistema di protezione dei membri attraverso le reti di solidarieta' in termini di tempo e di risorse, per compensare le carenze e il razionamento del mercato.
In attesa di capire meglio i dettagli del Libro Bianco, appare evidente che ancora una volta si scarica sulla famiglia tutta una serie di pesanti attivita' di organizzazione che in altri paesi sono gestite dal settore pubblico o privato, e si trascura il problema del controllo della qualita' dei servizi per l'infanzia (problema che e' diventato cruciale negli Stati Uniti in assenza di offerta pubblica di servizi e di standard nazionali di qualita').
3.Infine la proposta di aiuti alle famiglie numerose con l'obiettivo di contrastare il declino della fertilita' puo' avere effetti alquanto perversi.
Il fenomeno della declino della natalita' e' spiegato dal mismatch derivante dalla rigidita' del sistema dei servizi e del mercato del lavoro che rende particolarmente elevati i costi dei figli. Sussidi monetari alle famiglie avrebbero l'effetto di aumentare la fertilita' la dove e' relativamente piu' alta (nel Mezzogiorno), ma al costo di disincentivare tassi di partecipazione femminile gia' molto piu' bassi che nel resto del paese. Questo costo non è trascurabile se analizziamo le aspettative di una quota crescente di donne che studiano quanto e piu' degli uomini, e gli obiettivi di convergenza dei tassi di occupazione femminile definiti a Lisbona, da cui emerge che il tasso di occupazione dovrebbe aumentare del 22 per cento per adeguarsi ai livelli europei.
di Costanzo Ranci
Due punti sono innanzitutto da chiarire:
a) Qual è la funzione effettiva del Libro Bianco?
b) Quali implicazioni derivano dal fatto di porre la famiglia al centro delle politiche sociali? Quali temi vengono messi in agenda e quali rischiano di restarne esclusi?
Il problema delle risorse finanziarie
Il Libro Bianco è stato presentato come un documento utile ad aprire il confronto tra Governo e parti sociali. Per questo non presenta alcuna proposta concreta. L'approccio "aperto" è senz'altro interessante, ma nasconde il rischio che si resti alle definizioni di principio, senza arrivare a programmi concreti. Vediamo perché.
Il documento annuncia di voler operare un capovolgimento nell'impostazione delle politiche sociali, ma elude esplicitamente il nodo delle risorse finanziarie. Purtroppo questo modo di procedere sta diventando un'abitudine del Governo attuale. L'abbiamo già visto l'estate scorsa, quando Gerolamo Sirchia lanciò proclami sulle assicurazioni per i non autosufficienti demandandone la realizzazione concreta alla Finanziaria. In autunno, è arrivata la Finanziaria e del progetto Sirchia non è rimasta alcuna traccia.
Questa volta il ministro Maroni afferma di voler prendere le distanze dal "tremontismo". Tuttavia le risorse disponibili non sono illimitate e si pone un problema di priorità: un documento programmatico dovrebbe definirle, mentre su questo argomento il Libro Bianco è alquanto reticente.
In secondo luogo, il Libro Bianco non chiarisce quale sia l'assetto dei rapporti tra Stato e Regioni proposto dal ministero. Saremmo indotti a pensare che, dopo la modifica al Titolo V della Costituzione, la programmazione delle politiche sociali sia di competenza delle Regioni e che dunque il Libro Bianco contenga indicazioni alle quali le regioni possono ma non devono adeguarsi. Allo Stato resta comunque la titolarità di definire i livelli essenziali di assistenza. Ed è curioso notare che su questo punto (dove lo Stato ha competenza diretta) il documento non si pronuncia, mentre su altre questioni (sulle quali lo Stato non ha più chiare competenze) il ministero formula un documento programmatico.
I punti problematici
Il documento propone di incentrare le politiche sociali intorno alla famiglia e alla questione demografica. In linea generale questa impostazione costituisce un'innovazione in discontinuità sostanziale con l'indirizzo precedente ed è largamente condivisibile.
Una volta dato atto di ciò, il problema diventa l'armonizzazione dei nuovi interventi con gli obiettivi specifici delle politiche sociali. Su questo punto cruciale il Libro Bianco è alquanto lacunoso. Vediamo quali sono i punti più problematici.
1. Priorità ancora indefinite. Il Libro Bianco dichiara prioritario l'obiettivo di attuare interventi che sostengano le famiglie nelle loro funzioni assistenziali, senza specificare quali tipi di famiglia siano da privilegiare nell'intervento. Il documento ignora il fatto che alcune famiglie hanno decisamente più bisogno di altre e che un intervento di sostegno dovrebbe stabilire chiare priorità, per evitare il rischio di disperdere le risorse disponibili o, peggio, di provocare ulteriori iniquità.
Il Libro Bianco si limita ad affermare una priorità generale, indiscutibilmente importante: sostenere la natalità e quindi i nuclei familiari in cui sono presenti figli. Tuttavia, per sostenerne la legittimità, il documento sostiene che l'invecchiamento della popolazione non contribuisce granché alla questione demografica. E di conseguenza non dà nessuna indicazione sulle politiche per la non autosufficienza. Senza questo tema, però, il tavolo di confronto appare troppo sbilanciato sul fronte del sostegno al costo dei figli.
2. Solo trasferimenti? Un secondo problema riguarda gli strumenti utilizzati per sostenere le famiglie. Il Libro Bianco allude a un massiccio aumento delle detrazioni fiscali (o deduzioni, il punto non è chiaro) a favore delle famiglie con figli a carico. A parte la scarsa utilità di questo strumento per i ceti sociali più svantaggiati, il punto principale è che una politica centrata su trasferimenti finanziari non mette le famiglie nella condizione di scegliere, ma le obbliga a mantenere tutte le responsabilità di cura al loro interno, oppure ad acquistarle sul mercato sommerso, in assenza di tutela e con forti oneri economici. L'obiettivo dovrebbe essere piuttosto quello di mettere le famiglie in condizione di scegliere il sistema di organizzazione preferito, a partire da misure che consentano di coniugare cash and care, di conciliare compiti familiari e lavoro retribuito, di sostenere la volontà eventuale di disporre di due redditi (uno dei fattori fondamentali di impoverimento delle famiglie italiane è il fatto di disporre di un solo reddito).
3. Quando la famiglia non c'è. Infine, un ultimo punto critico riguarda quel 10 per cento di famiglie italiane composte da una persona sola con età superiore ai 65 anni. Si tratta di una situazione di forte fragilità, non solo sul piano del "care" ma anche sul piano sociale ed economico, che grava in gran parte sui servizi pubblici territoriali. Se le politiche sociali privilegeranno la famiglia considerata come unità di coabitazione e favoriranno così il mantenimento dell'anziano con i figli, finiranno per trascurare quella parte di popolazione consistente, e destinata ad aumentare, costituita da single. Di nuovo, il problema è quello di armonizzare l'obiettivo di sostegno della famiglia con quello di rispondere ai bisogni sociali maggiormente scoperti. Nel caso degli anziani, non si tratta di aiutare genericamente la famiglia, quanto di trovare strumenti per sostenere quella diffusa forma di "intimità a distanza" attraverso cui i figli aiutano il genitore che vive solo.
Qualcuno ha detto che il Libro Bianco sul welfare, presentato alle parti sociali a metà febbraio, è un libro dei sogni. Mi sembra una definizione impropria e troppo generosa. Si tratta infatti, a mio parere, di un documento che non apporta nulla di nuovo sul piano analitico, ampiamente scopiazzato da studi e documenti pre-esistenti e per altro mai citati, spesso contraddittorio nel passaggio tra l'analisi e le proposte di policy, e soprattutto contraddittorio con le altre politiche economiche e del lavoro messe in atto dal governo e dallo stesso ministero responsabile del Libro Bianco.
Così, a livello analitico si prende atto che i giovani faticano a uscire da casa anche quando hanno un lavoro perché non si sentono sufficientemente garantiti rispetto alla continuità del lavoro e del reddito. Ma poi da un lato, con la legge sul mercato del lavoro (questa sì con una sua compatta coerenza) si accentua la precarietà dei contratti di lavoro, dall'altro con la legge Finanziaria si offre loro, se si sposano, la possibilità di acquistare una abitazione; ovvero li si invita a investire tutte le loro risorse, incerte, presenti e future nell'acquisto della casa, irrigidendone progetti di vita e di mobilità (nonostante il documento, sorprendentemente, consideri l'acquisto dell'abitazione un incentivo alla mobilità). Daniela Del Boca ha giustamente notato che almeno in questo modo si rendono i giovani un po' meno dipendenti dai genitori per l'acquisto della casa. Ma è l'opportunità di un incentivo all'acquisto dell'abitazione da parte dei giovani che trovo discutibile (e certo non prioritaria), rispetto a una popolazione giovanile il cui orizzonte di sicurezza nel breve e medio termine è sempre più incerto e da cui ci si aspetta disponibilità alla mobilità territoriale. Tra l'altro, se lo scopo è quello di aumentare le nascite, è improbabile che coppie indebitate, sia pure con mutui agevolati, e con prospettive economiche incerte, rischino di mettere al mondo un figlio, o un figlio in più.
Analoga e più drammatica contraddizione si trova tra la dettagliata analisi del sovraccarico di lavoro e responsabilità che grava sulle famiglie allargate anche alla parentela e la proposta di sviluppare il diritto ai servizi universali mediante l'incremento e l'attivazione delle reti di solidarietà e di mutuo aiuto familiare – ovvero mediante il ricorso a quella risorsa che è già così ampiamente attivata da essere, appunto sotto crescente stress, anche perché ne sta fortemente mutando la composizione demografica. Anche la questione della conciliazione tra responsabilità familiari e lavorative, oltre a essere definita come riguardante esclusivamente le donne, trova un forte limite nella attesa di una perdurante e rafforzata disponibilità al lavoro di cura, ancorché scambiato entro le reti di solidarietà informali e talvolta sostenuto da qualche voucher.
La parte del leone a livello propositivo, per altro, è lasciata alle detrazioni fiscali – che si tratti di sostenere il costo dei figli o di contrastare la povertà. Questo strumento, come è argomentato da Boeri e Perotti, è meno universalistico di quanto appaia e soprattutto non tocca la condizione di chi è più povero, magari perché ha fatto un figlio in più.
È proprio sul terreno delle politiche di contrasto alla povertà che questo documento appare non già un libro dei sogni, ma la conferma di un arretramento. Dopo aver affermato, senza alcuna prova, che la sperimentazione del Rmi ha dimostrato che è impossibile individuare per legge i poveri a livello nazionale(come faranno negli altri paesi a individuare per legge non già i poveri, ma i criteri che danno diritto al sostegno economico e sociale?), rimanda il tutto alle Regioni, ovvero sancisce il modello di cuius regio eius et religio nelle politiche assistenziali che ha caratterizzato fino a oggi la situazione italiana. Contestualmente torna all'antico con la proposta di distinguere tra poveri meritevoli di sostegno – i casi più problematici, di esclusione estrema – e invece i poveri che dovrebbero lavorare. Ci sarebbe da rallegrarsi se ciò implicasse che a questi ultimi verrà garantito un lavoro a salario decente. Dato che, ovviamente, non è così, la domanda riguarda il tipo di sostegno che riceveranno queste persone – e i loro figli – nell'attesa del lavoro: una detrazione fiscale da un imponibile che non c'è? Mi sembra che si sia fatta una voluta confusione tra la necessità di differenziare molto le misure di accompagnamento sociale a seconda delle caratteristiche biografiche di chi ha bisogno di sostegno e l'opportunità di distinguere tra chi, essendo povero, può ricevere sostegno economico e chi no.
Ma tutte queste osservazioni perdono peso di fronte a quella più importante, a livello pratico. Nonostante la dichiarazione che investire nel sociale è necessario, oltre che giusto, e che occorre aumentare considerevolmente le risorse destinate alle politiche sociali, nella Legge Finanziaria 2003 esse sono state diminuite. E in questi giorni il Governo ha annunciato un ulteriore decurtamento dell'ordine del 40 per cento per ripianare un buco del bilancio Inps. Ciò significherà che i servizi locali dovranno venire chiusi, o fatti pagare a tariffe altissime, con buona pace del sostegno alle famiglie e del contrasto alla povertà.