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Misure di sostegno al reddito

In Italia continua a mancare, a differenza che in tutti gli altri paesi dell'Unione Europea salvo la Grecia, una misura di sostegno al reddito che, a parità di bisogno, sia omogenea per tutti i cittadini italiani. A livello nazionale esistono misure di garanzia solo per due categorie di persone: gli anziani e i disabili. A queste si aggiunge poi l'assegno al nucleo familiare, per le famiglie di lavoratori dipendenti poveri. Negli ultimi anni è subentrato infine l'assegno per i nuclei poveri con almeno tre figli minori. Si tratta di una misura che si è dimostrata certamente fortemente redistributiva, ma che è riuscita a scalfire appena la forte incidenza della povertà in queste famiglie (riguarda infatti il 25 per cento), mentre non tocca quella di famiglie con due soli figli minori, che pure è consistente (16 per cento). Per tutti gli altri casi, la qualità, consistenza, e persino esistenza di misure di sostegno sono lasciate alle decisioni locali, con esiti di frammentazione e disomogeneità.

In assenza di una misura nazionale di sostegno al reddito per chi si trova in povertà, non solo si è in presenza di una sorta di giungla categoriale, ma anche di una situazione da cuius regio eius et religio: a parità di bisogno, a seconda di dove si vive, si ha o meno diritto a qualche misura di sostegno. La delega al livello locale di gran parte dell'assistenza, senza che siano stati preliminarmente definiti criteri, standard, diritti e doveri minimi a livello nazionale ha avuto come esito, accanto a interessanti fenomeni di innovazione a livello locale, una forte discrezionalità, e quindi anche l'infragilimento di condizioni di cittadinanza comuni.

E' da questa discrezionalità ed eterogeneità dei trattamenti, e non da una peraltro inesistente generosità dei sostegni, che deriva l'assistenzialismo spesso imputato al modesto welfare state italiano.

L'assenza di una pratica, e di una tradizione di cultura politica e amministrativa, consolidate e omogenee almeno negli obiettivi e nei metodi di base, non consentono di guardare con tranquillità alla delega pura e semplice di iniziativa agli enti territoriali, tanto più dopo l'approvazione del titolo V della Costituzione, che ha rafforzato l'autonomia regionale in questo come in altri campi. La stessa sperimentazione del Reddito Minimo di Inserimento (RMI) ha segnalato in questi anni come in larga parte del Mezzogiorno non esistano non solo risorse finanziarie per forme anche minime, ma non occasionali, di sostegno al reddito, ma neppure un retroterra amministrativo e professionale preparato ad affrontare la problematica della povertà e della esclusione sociale in modo non episodico o emergenziale, quando non clientelare. Ma anche nei Comuni del centro-nord, che pure avevano una più solida tradizione amministrativo-professionale e interventi consolidati nel sostegno al reddito, una misura quale il RMI si presenta con caratteri di forte innovazione, che richiedono una radicale riorganizzazione sia culturale che dei servizi.

Proprio per ovviare alla disomogeneità di criteri e standard, ma anche di bisogni e risorse, la creazione di una misura di base omogenea nei criteri di accesso, nei diritti e nei doveri, è prevista all'art. 23 dalla Legge 328/2000, sul sistema integrato dei servizi e interventi sociali. In esso si parla infatti di messa a regime del RMI, sulla base degli esiti della sperimentazione, "come misura generale di contrasto della povertà alla quale ricondurre anche gli altri interventi di sostegno al reddito".

L'attuale Governo ha invece deciso di confermare la differenziazione ed esclusiva responsabilità finanziaria e applicativa, degli enti locali in questo campo.

Nel Patto per l'Italia l'attuazione di un qualche Reddito di ultima istanza viene affidato alla iniziativa, e alle risorse finanziarie, amministrative e gestionali, delle Regioni, con prevedibili conseguenze sul piano non solo di una ulteriore frammentazione, ma anche di uno squilibrio tra bisogni e risorse (si veda BOERI-PEROTTI). Non vi sono risorse dedicate nel Fondo Nazionale per le Politiche Sociali, che per altro nella Finanziaria 2003 non è stato neppure aumentato a questo scopo. Anzi, alla diminuzione del 6 per cento si aggiunge quella derivante dalla decisione di non proseguire la sperimentazione in atto ormai da quattro anni, dato il giudizio negativo espresso dal Governo sulla opportunità, appunto, di mettere la misura a regime. Ciò comporta di fatto, per la prima volta in quattro anni, una riduzione dei finanziamenti dedicati al contrasto della povertà. Le detrazioni fiscali per i familiari a carico, infatti, non toccano chi è più povero, per il ben noto fenomeno dell'incapienza(1).

Certamente il RMI da solo non costituisce una soluzione alla questione della povertà. E' solo un tassello, importante e a mio parere essenziale, di un pacchetto di azioni e iniziative che riguardano diversi settori: accanto a politiche del lavoro e di sviluppo locali, e alla riforma degli ammortizzatori sociali, occorre da un lato riconoscere in modo più adeguato e più universalistico il costo dei figli, dall'altro favorire il lavoro remunerato delle madri, aumentando il numero di percettori di reddito in famiglia. Infine, occorre pensare a qualche forma di sostegno a redditi da lavoro bassi, del tipo working family tax credit inglese o al prime pour l'emploi francese. Tuttavia, proprio perché è per definizione una misura di ultima istanza, è forse più urgente di altre: perché riguarda coloro che poveri sono già, e spesso da tempo e, se minori, con un'elevata probabilità di rimanerlo a lungo.

(1) Baldini e Bosi (30.9.02 e 17.12.02) hanno segnalato che anche la riforma delle aliquote fiscali è per lo meno dubbia nella sua efficacia redistributiva nei confronti dei redditi più bassi.

La sperimentazione ha messo in luce quattro fatti molto importanti.

Primo: il contesto locale conta molto, anche perchè i comuni hanno dovuto accollarsi il finanziamento del personale. Si noti che gli enti locali sono stati selezionati seguendo il principio della forte concentrazione di bisogni, e non di risorse finanziarie e professionali. I costi medi mensili per il personale, in relazione a ciascun nucleo, passano da 225 euro al sud a 775 al nord.

Secondo: la qualità dei programmi di inserimento non sembra aver influenzato i tassi di uscita dal programma. In effetti, il numero di persone uscite dal bisogno di ricevere l'Rmi supera quello dei soggetti effettivamente coinvolti in progetti di inserimento in ben dodici comuni. Gli enti locali, soprattutto nel Mezzogiorno, sono stati per lo più incapaci di fornire e di monitorare efficacemente i servizi di "attivazione".

Terzo: tanto più numerosi risultano i soggetti beneficiari dell'Rmi sul totale della popolazione residente, tanto minore il tasso di uscita dall'Rmi. Il che denota la difficoltà da parte degli enti locali di proporre efficaci programmi a fronte di una domanda sociale elevata.

Quarto: per il finanziamento della prestazione monetaria, il decreto prevede che lo stato partecipi per un importo minimo pari al 90% ed i comuni per un importo massimo pari al 10%. Laddove è stata finanziata localmente la prestazione monetaria, non si è potuto garantire adeguati sforzi finanziari anche per i progetti di inserimento.

Dalla valutazione emerge che i due aspetti più innovativi dell'Rmi, l'idea dell'inserimento come integrazione al versamento di un'indennità minima e la ricerca di un'articolazione fra intervento dello Stato e quello delle collettività locali, hanno fornito risultati piuttosto contraddittori. I comuni hanno proposto, il più delle volte, programmi di inserimento modesti in termini sia quantitativi che qualitativi. Per questo motivo, i programmi stessi sono scarsamente correlati al tasso di uscita dal bisogno di ricevere l'Rmi. Diversamente, nelle realtà locali dove i progetti sono stati finanziati adeguatamente ed organizzati efficacemente hanno mostrato un'influenza diretta sulla possibilità di uscire dal bisogno di ricevere il Rmi.

Per queste ragioni appare indispensabile finanziare centralmente uno strumento come l'Rmi. Una gestione centralizzata è essenziale per garantire l'accesso ai diritti fondamentali, come quelli al reddito ed all'inserimento, specialmente nel Mezzogiorno, dove rimangono disoccupazione strutturale e povertà diffusa (si veda l' "Indagine sulla povertà", Istat, 2002). Trasferire la gestione dei programmi dai Comuni alle Regioni, come proposto dal governo non serve neanche a risolvere il nodo della gestione dei programmi e finirà inevitabilmente per accentuare le asimmetrie nella fornitura di assistenza di ultima istanza.

Boeri, T. e Perotti, R., "Meno pensioni, più welfare", Il Mulino 2002, cap.3 CLES, IRS, Zancan, "Valutazione della sperimentazione dell'istituto del Reddito minimo di inserimento, analisi e valutazioni tematiche della sperimentazione", Roma, maggio 2001

Paolini, F. "La sperimentazione del Reddito minimo di inserimento tra welfare e workfare", Roma, luglio 2002